Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/6617 VV en 24/6618
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 november 2024 in de zaken tussen
1. [verzoeker 1]uit [plaats] ,
2. [verzoeker 2]uit [plaats] ,
samen: verzoekers,
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen,
(gemachtigde: mr. H.J.M. Marcus).
Als vergunninghouder heeft deelgenomen:
[C.V.]uit Steenbergen,
[C.V.]uit Steenbergen,
(gemachtigde: mr. M.R. Plug).
Inleiding
1. Verzoekers hebben op 10 augustus 2024 bij de rechtbank Oost-Brabant beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 16 juli 2024, over het verlenen van twee omgevingsvergunningen voor het realiseren van leidingen voor een warmte- en CO2-transportnetwerk tussen Roosendaal en Dinteloord en tussen Roosendaal, [plaats] en Steenbergen.
De rechtbank Oost-Brabant heeft het beroep op 11 september 2024 doorgezonden naar de rechtbank Zeeland-West-Brabant, omdat deze rechtbank bevoegd is om op het beroep te beslissen.
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter op 18 september 2024 verzocht om een voorlopige voorziening.
2. De voorzieningenrechter heeft de zaken op 4 november 2024 op zitting besproken. Namens verzoekers waren hun gemachtigde en [naam 1] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde en [naam 2] . Namens vergunninghouder waren de gemachtigde, [naam 3] en [naam 4] , adviseur, aanwezig.
Spoedeisend belang en kortsluiting
3. Verzoekers hebben een spoedeisend belang bij hun verzoek om voorlopige
voorziening. De gemachtigde van vergunninghouder heeft op 11 september 2024 aan de gemachtigde van verzoekers medegedeeld dat vergunninghouder na 19 september 2024 begint met de werkzaamheden. In diezelfde brief is aangegeven dat vergunninghouder in het geval van een voorlopige voorziening bereid is om de werkzaamheden op te schorten tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op dat verzoek.
4. Omdat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak zal
de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak doen op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Voorgeschiedenis
5. In dit project werken veertien telers uit Dinteloord en Steenbergen samen om hun kassen te verduurzamen. Het project bestaat uit twee tracés van een warmte- en CO2-transportnetwerk tussen Roosendaal en Dinteloord en tussen Roosendaal, [plaats] en Steenbergen. Door middel van dat netwerk kan restwarmte die vrijkomt bij de verbranding van afval in de afvalenergiecentrale van PreZero in Roosendaal worden geleverd aan veertien glastuinbouwondernemingen uit Steenbergen en Dinteloord. Het netwerk bestaat uit drie leidingen. Twee leidingen zijn voor het transport van warmte. Eén voor de aanvoer van warm water (ongeveer 70 graden Celsius) en één voor het retourtransport van het gebruikte water (ongeveer 35 graden Celsius). De derde leiding is voor het transport van CO₂ naar de glastuinbouwcomplexen. [1] Het project zal op jaarbasis naar verwachting 100 miljoen m³ aardgas en 63.000 kilogram stikstof besparen en leiden tot 180.000 ton minder CO₂ uitstoot. Bij besluit van 23 augustus 2022 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het openbaar belang erkend van dit project. [2]
6. Bij besluit van 22 januari 2024 (kenmerk: BM2300136 en ZK23000721) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van de transportleidingen voor het tracé tussen Roosendaal- [plaats] en Steenbergen. Het college heeft toestemming verleend voor de activiteit ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’. [3]
Hierna wordt deze omgevingsvergunning aangeduid als primair besluit I.
7. Bij besluit van 22 januari 2024 (kenmerk: BM2301754 en ZK23000720) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van transportleidingen voor het tracé tussen Roosendaal en Dinteloord. De omgevingsvergunning ziet op de activiteit: ‘het uitvoeren van werk of werkzaamheden’.
Hierna wordt deze omgevingsvergunning aangeduid als primair besluit II.
Juridisch kader
8. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de voorzieningenrechter af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.
Het oude recht omvat ook de Crisis- en herstelwet (Chw) die op het bestreden besluit van toepassing is. [4] Dat betekent dat de rechtbank in het beroep uitspraak moet doen binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn, dus uiterlijk op 28 februari 2025.
9. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
10. Het project wordt uitgevoerd binnen het grondgebied van de gemeenten Steenbergen, [plaats] en Roosendaal. Tussen partijen is niet in geschil dat het college van de gemeente Steenbergen op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo bevoegd is om op de aanvragen te beslissen. Het project zal voor een groot deel worden uitgevoerd binnen de gemeente Steenbergen. Op grond van artikel 6.1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de andere gemeenten als adviseur aangewezen. Zij zijn volgens het college geconsulteerd over de aanvraag. [5]
Namens wie is bezwaar en beroep ingediend?
11. Het bezwaar tegen beide primaire besluiten is ingesteld door [naam 1] ‘namens de werkgroep Milieu & Natuurbescherming van [verzoeker 1] ’. [naam 1] vermeldt daarbij dat hij bestuurslid is van de Stichting.
12. Een belanghebbende kan bezwaar en beroep instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan. Meestal is een belanghebbende een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Ook andere entiteiten dan natuurlijke en rechtspersonen kunnen belanghebbende zijn. Voorwaarde hiervoor is dat ze in het rechtsverkeer herkenbaar zijn. [6]
De werkgroep is geen rechtspersoon. Verzoekers hebben niet gesteld dat de werkgroep in het rechtsverkeer herkenbaar is als entiteit. Dit betekent dat de werkgroep geen belanghebbende kan zijn in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
13. Het college heeft het bezwaar daarom opgevat als zijnde ingediend namens [verzoeker 1] en zo in behandeling genomen. De commissie voor de behandeling van de bezwaarschriften meldt in het advies dat door de voorzitter en de penningmeester van [verzoeker 1] een volmacht is verleend aan [naam 1] om namens de Stichting bezwaar te maken. In beroep is een machtiging overgelegd van de voorzitter en de secretaris van [verzoeker 1] van 26 augustus 2024. In de onduidelijke formulering van het (pro-forma) beroepschrift ziet de voorzieningenrechter geen reden om de Stichting niet-ontvankelijk te verklaren.
14. Dit geldt niet voor [verzoeker 2] . Het gaat de voorzieningenrechter te ver om de mededeling dat bezwaar wordt gemaakt namens de werkgroep Milieu & Natuurbescherming van [verzoeker 1] zo op te vatten dat ook bezwaar wordt gemaakt namens één van de natuurorganisaties die zich heeft aangesloten bij de Stichting.
De conclusie is dat [verzoeker 2] geen bezwaar heeft gemaakt tegen beide primaire besluiten. Dat heeft weer tot gevolg dat het beroep van [verzoeker 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat de Awb het niet mogelijk maakt om rechtstreeks beroep in te stellen tegen een besluit van een bestuursorgaan, zonder eerst een bezwaarprocedure te volgen. [7]
15. Hierna zal [verzoeker 1] worden aangeduid als verzoekster.
Is verzoekster belanghebbende?
16. Onder belanghebbende wordt in de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. [8] Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) blijkt dat de feitelijke werkzaamheden enige omvang moeten hebben en dat bij de beoordeling van de feitelijke werkzaamheden acht moeten worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar.
17. Tussen partijen is in geschil of verzoekster kan worden aangemerkt als belanghebbende bij primair besluit I en II.
18. Uit de statuten van verzoekster blijkt dat zij onder andere tot doel heeft om het cultuurhistorische landschap en cultuurhistorische objecten (bouwwerken) binnen en buiten de bebouwde kom van de gemeenten op de Brabantse Wal (Woensdrecht, [plaats] en Steenbergen) en het natuurlandschap en de landschappelijke elementen binnen en buiten de bebouwde kom van die gemeenten die waardering te geven die zij verdienen en te behouden, te herstellen en of te versterken. Verzoekster tracht haar doel onder meer te verwezenlijken door het uitzetten van wandelingen op en rond de Brabantse Wal, het ontplooien van activiteiten tot behoud, herstel en versterking van voormeld cultuurhistorisch natuurlijk- en landschappelijk erfgoed, het verzorgen van publiciteit, het verrichten en bevorderen van activiteiten en acties die rechtstreeks of zijdelings met de doelstelling verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Op de website brabantsewal.nl zijn de activiteiten van de afgelopen jaren terug te vinden.
19. Gelet op deze omschrijving van de belangen die verzoekster behartigd en de feitelijke werkzaamheden die zij verricht, staat voor de voorzieningenrechter vast dat verzoekster belanghebbende is bij beide besluiten.
Gronden en ontvankelijkheid beroep
20. Op grond van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. De Chw schrijft voor dat het beroep niet-ontvankelijk is, wanneer de beroepsgronden niet binnen de beroepstermijn worden ingediend. In dat geval wordt geen hersteltermijn geboden. [9]
21. Op het bestreden besluit staat dat deze op 17 juli 2024 is verzonden. Dat betekent dat de beroepstermijn liep tot uiterlijk 28 augustus 2024. In het bestreden besluit is geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. Ook is niet vermeld dat de Chw van toepassing is. [10]
22. Verzoekster heeft op 10 augustus 2024 pro forma beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Oost-Brabant. Bij brief van 12 augustus 2024 heeft de rechtbank Oost-Brabant de gronden opgevraagd met een termijn van 4 weken, dus tot uiterlijk 9 september 2024. De rechtbank Oost-Brabant had blijkbaar niet gezien dat de Chw van toepassing is op deze zaak.
23. Bij brief van 20 augustus 2024 heeft het college aan verzoekster voor het eerst medegedeeld dat de Chw op het bestreden besluit van toepassing is en dat dit betekent dat de beroepsgronden binnen de beroepstermijn moesten worden ingediend. In diezelfde brief is ook opgenomen dat de rechtbank Zeeland-West-Brabant en niet de rechtbank Oost-Brabant bevoegd is om het beroep te behandelen.
24. Vervolgens heeft verzoekster op 30 augustus 2024 en op 6 september 2024 gronden ingediend bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Op 11 september 2024 is het beroep door de rechtbank Oost-Brabant doorgezonden naar de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Op 18 september 2024 heeft de gemachtigde van verzoekster zich gesteld. Bij brief van 17 oktober 2024 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant partijen op de hoogte gesteld dat de Chw van toepassing is.
25. De voorzieningenrechter stelt vast dat de gronden buiten de beroepstermijn zijn ingediend. Onder de hiervoor geschetste omstandigheden acht de voorzieningenrechter het echter niet opportuun om verzoekster niet-ontvankelijk te verklaren omdat het pro forma beroepschrift geen gronden bevat. De rechtbank Oost-Brabant heeft verzoekster immers een termijn gegeven tot uiterlijk 9 september 2024 voor het aanvullen van de gronden. Binnen die termijn zijn de gronden aangevuld. Daarbij heeft de voorzieningenrechter ook in aanmerking genomen dat de uitspraak in de beroepszaak vandaag - en dus ruim voor 28 februari 2025 - wordt gedaan. De afhandeling van het beroep is dus niet vertraagd door de te late indiening van de beroepsgronden. De voorzieningenrechter zal de zaak inhoudelijk behandelen.
Formele beroepsgronden
26. Verzoekster heeft aangevoerd dat in de primaire besluiten en in het bestreden besluit een onjuiste of geen rechtsmiddelenclausule is opgenomen en dat het bestreden besluit ten onrechte niet is gepubliceerd.
27. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster tijdig bezwaar heeft gemaakt en tijdig (pro forma) beroep heeft ingesteld. Als al sprake is van een situatie dat gebreken aan de besluiten kleven, is verzoekster daar dus niet door benadeeld. Dat verzoekers pas bij brief van 20 augustus 2024 door het college en bij brief van 17 oktober 2024 door de rechtbank op de hoogte zijn gesteld dat de Chw op de zaak van toepassing is, wordt ondervangen door het besluit van de voorzieningenrechter om de zaak inhoudelijk te behandelen. Uit artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo volgt verder dat de primaire besluiten gepubliceerd moesten worden in het Gemeenteblad. Dat is gebeurd. [11] Het bestreden besluit is in overeenstemming met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb bekend gemaakt door toezending aan vergunninghouder en verzoekster, dus aan degenen tot wie het besluit is gericht.
Deze beroepsgronden slagen niet.
Vergunningplicht
28. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald. [12]
29. Uit primair besluit I (traject Roosendaal - [plaats] en Steenbergen) blijkt dat het bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening geldt voor de gronden waardoor dit traject loopt. [13] Het traject doorkruist gronden met de bestemmingen: Agrarisch, Verkeer -1, Agrarisch met waarden - Landschapswaarden, Leiding - Hoogspanning en Natuur.
Uit de planregels blijkt dat een omgevingsvergunning is vereist voor het uitvoeren van een werk of van werkzaamheden binnen deze bestemmingen: [14]
Bestemming
Bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening
Agrarisch
artikel 41.1.1
Agrarisch met waarden -
Landschappelijke waarden
artikel 5.6.1
Verkeer -1
artikel 23.5.1
Leiding - Hoogspanning
artikel 29.4.1 of 29.4.4
Natuur
artikel 14.6.1
30. Uit primair besluit II (traject Roosendaal – Dinteloord) blijkt dat voor de gronden waarin de leidingen worden aangelegd, gelden:
- het inpassingsplan Agro & Food Cluster West Brabant,
- het bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening,
- het bestemmingsplan Buitengebied Dinteloord, 1e herziening. [15]
Het traject doorkruist gronden met de bestemmingen: Agrarisch, Agrarisch met waarden - Landschapswaarden, Verkeer -1, Leiding - Hoogspanning en Water.
Uit de planregels blijkt dat een omgevingsvergunning is vereist voor het uitvoeren van een werk of van werkzaamheden binnen deze bestemmingen:
Bestemming
Bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening
Agrarisch
artikel 41.1.1
Agrarisch met waarden -
Landschappelijke waarden
artikel 5.6.1
Verkeer -1
artikel 23.5.1
Leiding - Hoogspanning
artikel 29.4.1 or 29.4.4
Bestemming
Bestemmingsplan Buitengebied Dinteloord, 1e herziening
Agrarisch met waarden -
Landschapswaarden
artikel 4.6.1
Verkeer -1
artikel 13.5.1
Water
artikel 15.6.1
31. Ter zitting is vastgesteld dat de transportleidingen van het traject Roosendaal – [plaats] en Steenbergen daarnaast ook lopen door gronden met de bestemming Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden (bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening). Het daarbij om de percelen aan weerszijden van de percelen met de bestemming Natuur, die direct ten noorden van de Dassenplas en het Oudlandsdijkje liggen (plaatselijk bekend Halsters Laag).
32. Anders dan verzoekster is de voorzieningenrechter van oordeel dat in artikel 6.6.1, zoals dit artikel luidt sinds de 1e herziening van het bestemmingsplan, geen vergunningplicht oplegt voor de aanleg van ondergrondse leidingen door gronden met deze bestemming. Met het doorhalen van de onderdelen d. en e. is de vergunningplicht voor tijdelijke veranderingen in de bodem (zoals het vergraven van gronden, diepwoelen of het uitvoeren van andere ingrepen in de bodem) immers verdwenen. Onderdeel f. ziet in deze context naar het oordeel van de voorzieningenrechter alleen op blijvende veranderingen (het afgraven en ophogen van gronden met meer dan 0,50 meter).
Het college heeft terecht geen vergunningplicht aangenomen voor de gronden met de bestemming Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden.
Vergunningverlening
33. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State (de Afdeling) dat, indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit het stelsel van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren. Als geen weigeringsgrond aan de orde is als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, bestaat er geen ruimte voor het afwegen van andere belangen dan die met het aanlegvergunningenstelsel worden beschermd. [16]
34. Dit betekent dat bij het verlenen van een aanlegvergunning voor de gronden met de bestemmingen Agrarisch, Agrarisch met waarden - Landschapswaarden, Verkeer -1, Leiding - Hoogspanning en Water, geen ruimte is om natuurbelangen af te wegen.
Bestemming natuur
35. De voorzieningenrechter is met verzoekster en het college van oordeel dat het aanleggen van de leidingen door de gronden met de bestemming Natuur ook vergunningplichtig is. Het gaat hierbij om de percelen die direct ten noorden van de Dassenplas en het Oudlandsdijkje liggen (Halsters Laag).
Ter zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat dit gedeelte van de aanleg sleufloos gebeurt. De leidingen worden op 7 tot 15 meter diepte door de bodem geduwd. Op grond van artikel 14.6.1 geldt bij het vergraven van de bodem een vergunningplicht. Onder vergraven verstaat het Groot woordenboek der Nederlandse taal van Van Dale: al gravende verplaatsen en door graven veranderen. Ook bij het sleufloos duwen van de leidingen door de bodem, wordt de bodem verwijderd, verplaatst en veranderd en dus vergraven.
36. Op grond van artikel 14.6.3, onder a, van de planregels mag de aanlegvergunning alleen worden verleend als door de uitvoering van de werken geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden.
37. Verzoekster maakt zich zorgen over de opwarming van de grond rondom de transportleidingen. Uit het Rapport van Rotterdam Engineering van 24 juli 2024 blijkt dat voor een tracédeel in open ontgraving de opwarming boven de aanvoerleiding op 50 cm diepte, maximaal 2,2 graden bedraagt, op 100 cm ongeveer 1,0 graden en op 130 cm ongeveer 0,4 graden. Dit is berekend, uitgaande van een constante aanvoertemperatuur, terwijl in de praktijk de warmteleidingen middels een aan-uit principe worden bedreven.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat de ecoloog van de gemeente - gelet op dit rapport en het gegeven dat de leidingen onder het natuurgebied op 7 tot 15 meter onder het maaiveld komen - tot de conclusie is gekomen dat de gevolgen voor het natuurgebied verwaarloosbaar klein zullen zijn.
38. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het door verzoekster overgelegde rapport van Royal Haskoning geen aanleiding geeft om aan dit oordeel van de ecoloog te twijfelen. Dat rapport gaat over een andere situatie (een eco-aquaduct) en beschrijft weinig negatieve gevolgen voor de natuur als de bodem op die locatie enige graden opwarmt.
39. Uit de Quickscans Flora en Fauna [17] en een Ecologische Bomeninspectie blijkt verder dat geen (blijvende of onevenredige) nadelige effecten voor de natuur worden verwacht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Oeverzwaluw, grote modderkruiper en rugstreeppad
40. Verzoekster vindt dat in de omgevingsvergunning onvoldoende maatregelen zijn opgenomen om beschermde fauna, zoals de oeverzwaluw, de grote modderkruiper en de rugstreeppad, te beschermen bij de aanleg van het transportnetwerk. Voor de maatregelen die moeten worden voorgeschreven, heeft verzoekster verwezen naar de kennisdocumenten van BIJ12. [18]
41. Het college geeft aan dat de uitwerking van de beschermingsmaatregelen in het ecologisch uitvoeringsplan/werkprotocol wordt opgenomen. Het uitvoeringplan zal aan de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant worden voorgelegd ter beoordeling. Het college geeft aan toezicht te zullen houden op de naleving van het uitvoeringsplan. Als de Wet natuurbescherming (Wnb) dreigt te worden overtreden, kan het college daar handhavend tegen optreden met een beroep op de zorgplicht van artikel 1.11 van de Wnb. [19] Verzoekster kan in die situatie het college vragen om handhaven op te treden.
42. De voorzieningenrechter merkt op dat uit de Quickscan van het traject Roosendaal - [plaats] en Steenbergen blijkt dat de rugstreeppad en de grote modderkruiper mogelijk aanwezig zijn, maar dat de oeverzwaluw niet is waargenomen. Uit de Quickscan van het traject Roosendaal-Dinteloord blijkt dat de grote modderkruiper mogelijk aanwezig is, maar dat de rugstreeppad en de oeverzwaluw niet zijn waargenomen. In de Quickscans worden beschermingsmaatregelen voorgesteld, die zijn overgenomen in de omgevingsvergunningen. Er is dus aandacht geweest voor deze beschermde diersoorten bij de verlening van de omgevingsvergunning. Op dit moment is er geen reden om aan te nemen dat een ontheffing op grond van de Wnb of een natuurvergunning nodig is. Verzoekster heeft geen deskundigenrapport overgelegd dat tot een andere conclusie moet leiden.
43. De voorzieningenrechter vindt dat de procedure, waarbij de uitwerking van de beschermingsmaatregelen in het uitvoeringsplan/werkprotocol wordt opgenomen, met voldoende waarborgen is omkleed. Verzoekster is overigens gevraagd om mee te praten en te denken over de inhoud van het uitvoeringsplan, maar heeft daar om haar motiverende redenen van afgezien. Het college heeft voldoende juridische mogelijkheden om handhavend op te treden als overtreding van de Wnb dreigt. Verzoekster kan weliswaar geen bezwaar en beroep instellen tegen het uitvoeringsplan, maar kan wel het college vragen handhavend op te treden. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Investeren in kwaliteitsverbetering van het landschap
44. In de omgevingsvergunningen is volgens verzoekster ten onrechte niet als voorwaarde opgenomen dat wordt geïnvesteerd in kwaliteitsverbetering van het landschap. De voorzieningenrechter heeft ook in de primaire besluiten gelezen dat de gemeente Roosendaal heeft geadviseerd dat bijgedragen moet worden aan de kwaliteitsverbetering van het landschap en dat dit aantoonbaar verzekerd moet zijn. De voorzieningenrechter ziet echter geen wettelijke basis om deze voorwaarde te stellen. In de van toepassing zijnde bestemmingsplannen is deze voorwaarde niet opgenomen. Het criterium is steeds dat de aanlegvergunning wordt verleend indien geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen. Artikel 3.9 van de Interim Omgevingsverordening van de provincie is niet van toepassing op omgevingsvergunningen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
Mer-beoordeling
45. Verzoekster stelt dat een milieueffectbeoordeling is vereist voor het project, omdat het een activiteit is als bedoeld in categorie D 8.4 uit de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Er is sprake van een project als bedoeld in die categorie, omdat de drie leidingen samen een diameter hebben die groter is dan één meter.
46. De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat geen mer-beoordeling is vereist, omdat geen sprake is van een daarvoor aangewezen besluit. Het project is een activiteit als genoemd in onderdeel D onder 8.4 bij de bijlage bij Besluit mer. In kolom 4 van de tabel staat vervolgens bij welke besluiten die betrekking hebben op de aanleg, wijziging of uitbreiding van een buisleiding voor transport van warm water of strook, een mer-beoordeling nodig is. De omgevingsvergunning staat daar niet bij.
Omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan
47. Voor het traject Roosendaal - [plaats] en Steenbergen is volgens verzoekster een aanpassing van het bestemmingsplan dan wel een omgevingsvergunning vereist voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het project is in strijd met de bestemming ‘Natuur’. Het gaat dan om de percelen die direct ten noorden van de Dassenplas en het Oudlandsdijkje liggen (Halsters Laag). De vrijstelling van artikel 2, lid 18, onder d, van bijlage II bij het Bor is in strijd met hogere wetgeving: de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening, de Wnb, de Europese Natuurherstelwet en de regelgeving in het kader van het milieueffectrapport.
48. De voorzieningenrechter is het met verzoekster eens dat het realiseren van de transportleidingen niet in overeenstemming is met de bestemmingsomschrijving van de bestemming Natuur, die in artikel 14.4 van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen, 1e herziening staat opgenomen: het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden.
Toch is geen omgevingsvergunning vereist voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat het initiatief daarvan is uitgezonderd. Uit het Bor volgt immers dat geen omgevingsvergunning is vereist voor een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: ondergrondse buis- en leidingstelsels. [20]
49. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de uitzonderingsregeling uit het Bor in deze zaak niet van toepassing te achten. Uit de Quickscans Flora en Fauna blijkt immers dat - mits een aantal maatregelen worden genomen - geen nadelige effecten voor de natuur worden verwacht. De transportleidingen leveren geen positieve bijdrage aan dit natuurgebied, maar ook geen negatieve bijdrage. De toepassing van het Bor leidt dus feitelijk niet tot een met de hogere regelgeving strijdige situatie. Verzoekster heeft geen deskundige rapport overlegd waaruit het tegendeel blijkt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Onderzoek naar alternatieven in het kader van de zorgplicht
50. Verzoekster vindt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar een alternatief tracé dat niet door het natuurgebied Halters Laag loopt. Er zijn alternatieven denkbaar, zoals een tracé ten zuiden van Vroenhout en Moerstraten langs de parallelweg van de A4 of een tracé naar de bebouwde kom van Steenbergen, om pas daar een splitsing te maken naar de twee glastuinbouwgebieden.
51. Het college heeft in het verweerschrift in bezwaar al aangegeven dat verschillende tracévarianten zijn beoordeeld. De belangrijkste beoordelingscriteria waren: een zo kort mogelijke afstand, aanwezige kabels en leidingen, (water)wegen, spoorlijnen, gevaarlijke buisleidingen, grondsoort, grondwaterstand en natuur, en privaatrechtelijk eigendom. De door verzoekster genoemde varianten zijn overwogen en afgewezen. Het traject ten zuiden van Vroenhout vanwege de lengte en de aanwezige bebouwing en het traject met een latere afsplitsing vanwege mogelijke toekomstplannen van de gemeente en het gegeven dat dit traject twee keer het Natuurnetwerk Brabant zou doorkruisen.
52. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de Omgevingswet en de daarin opgenomen algemene zorgplicht niet van toepassing is op dit project. Het college heeft toegelicht dat wel degelijk, voorafgaand aan de aanvragen, uitgebreid en intensief overleg heeft plaatsgevonden tussen vergunninghouder en de gemeente over het traject. Het traject, zoals dat nu is aangevraagd en vergund, was de meest haalbare en reële variant.
53. Het college dient te beslissen over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals dit is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [21]
54. Het ligt op de weg van verzoekster om aannemelijk te maken dat er betere alternatieven zijn dan het traject waarvoor de vergunningen zijn verleend. Daarin is verzoekster niet geslaagd. Verzoekster heeft bovendien niet inhoudelijk gereageerd op de toelichting van het college. Het betoog van verzoekster slaagt niet.
Conclusie
55. Het beroep van verzoekster is ongegrond. Gelet hierop is er geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt daarom afgewezen. Er is geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
De beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep en het verzoek van [verzoeker 2] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [verzoeker 1] ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening van [verzoeker 1] af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 14 november 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
Wettelijk kader
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.3
Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.
Crisis- en herstelwet (Chw)
Artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Chw
Afdeling 2 is van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
Artikel 1.6, vierde lid, van de Chw
De bestuursrechter doet uitspraak binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn.
Artikel 1.6a van de Chw
Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo
Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Artikel 2.11 van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.3, tweede lid, van het Bor
In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Artikel 2, onder 18, sub d, van bijlage II bij het Bor
Een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: ondergrondse buis- en leidingstelsels, met uitzondering van een buisleiding als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen.
Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer)
Artikel 2, vierde lid, van het Besluit Mer
Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
Onderdeel D 8.4 uit de bijlage bij het Besluit Mer
Kolom 1 (activiteiten): De aanleg, wijziging of uitbreiding van een buisleiding voor transport van warm water of stoom.
(…)
Kolom 4 (besluiten): De vaststelling van het plan, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel, bij het ontbreken daarvan, het plan, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van die wet dat in de aanleg, wijziging of uitbreiding voorziet.
Bestemmingsplan Buitengebied Steenbergen - 1e herziening
Artikel 6.6.1 van de planregels
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming 'Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden' zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
het aanbrengen en in stand houden van houtgewas, waaronder begrepen houtgewas ten behoeve agrarische activiteiten. Het verbod geldt niet voor het aanbrengen en in stand houden van houtgewas ten behoeve van agrarische activiteiten met een maximale hoogte van 1,50 meter of een instandhoudingstermijn heeft van minder dan één jaar;
het aanleggen van landschapselementen;
het aanbrengen van bovengrondse leidingen, constructies, installaties en apparatuur buiten het Natuur Netwerk Brabant zoals aangeduid op de verbeelding;
het verlagen, vergraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
het diepploegen, diepwoelen of het uitvoeren van andere ingrepen in de bodem, allen dieper dan 0,50 meter onder maaiveld;
het afgraven en ophogen van gronden met meer dan 0,50 meter;
het graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, watergangen, greppels, kolken en overige natuurlijke oppervlaktewateren, alsmede het anderszins verlagen van de waterstand;
et aanbrengen van oppervlakteverhardingen;
het vellen of rooien van houtgewas of landschapselementen, niet zijnde houtgewas onderdeel uitmakend van een grondgebonden agrarische teelt;
de aanleg van drainage buiten de ecologische hoofdstructuur zoals aangeduid op de verbeelding;
het aanbrengen van tijdelijke en overige teeltondersteunende voorzieningen buiten de ecologische hoofdstructuur het Natuur Netwerk Brabant, zoals aangeduid op de verbeelding.
Artikel 6.6.3
Een omgevingsvergunning als bedoeld onder 6.6.1 mag alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen;
De gronden behorende tot het Natuur Netwerk Brabant, zoals aangeduid op de verbeelding, strekken tot behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van deze gebieden. De gronden behorende tot de Groenblauwe mantel, zoals aangeduid op de verbeelding, strekken tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken van deze gebieden. Zolang het Natuur Netwerk Brabant of de duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken binnen de Groenblauwe mantel niet gerealiseerd is, is de toegestane bestaande planologische gebruiksactiviteit zoals opgenomen in de bestemmingsomschrijving toegelaten.
Artikel 14.1 van de planregels
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden;
ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone - ehs natuur netwerk brabant', het behoud, herstel, bescherming en/of ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur het Natuur Netwerk Brabant;
(…)
Artikel 14.6.1 van de planregels
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming 'Natuur' zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
het aanbrengen van oppervlakteverhardingen;
het vergraven, afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
het (vellen of) rooien van houtgewas;
het (bebossen of) beplanten van gronden;
het graven of afdammen van sloten of greppels.
Artikel 14.6.3 van de planregels
Een omgevingsvergunning als bedoeld onder 14.6.1 mag alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen.
(…)