Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/10702
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Bronsveld),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een opgelegde bestuurlijke boete van € 24.000,- vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
1.1.
Met het bestreden besluit van 22 september 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1] (directeur). Namens de minister was aanwezig mr. D.A.P. Neys.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres voert een bedrijf gespecialiseerd in het coaten en schilderen van metalen, voornamelijk in de scheepsbouw, gevestigd aan [het adres] in [plaats 1] .
3. Naar aanleiding van een melding over mogelijke illegale tewerkstelling op een aantal scheepswerven in Nederland hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) een onderzoek verricht. Het onderzoek is gestart op 3 maart 2021 en op 17 maart 2022 heeft een arbeidsinspecteur een boeterapport opgemaakt. Geconstateerd is dat eiseres bij de onderneming [B.V.] te [plaats 2] zes personen (vermoedelijk) arbeid liet verrichten bestaande uit straal- en/of schilderwerkzaamheden. Eiseres is daarbij als werkgever in de zin van de Wav aangemerkt.
Eiseres is bij brief van 31 augustus 2021 op grond van artikel 15a van de Wav gevorderd om binnen 48 uur de identiteit van deze personen vast te stellen aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht. Eiseres heeft aan die verplichting niet voldaan. Eiseres heeft op 13 oktober 2021 verklaard dat het voor haar onmogelijk was om aan die vordering te voldoen, omdat zij simpelweg niet over die gegevens van de desbetreffende personen beschikte.
4. Met de kennisgeving van 13 februari 2023 heeft de minister zijn voornemen tot het opleggen van een boete van € 24.000,- kenbaar gemaakt. Eiseres heeft naar aanleiding daarvan haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 5 april 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 24.000,- wegens het overtreden van artikel 15a van de Wav.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 5 april 2023 ongegrond verklaard. Het besluit van 5 april 2023 is daarbij in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden een boete van € 24.000,- aan eiseres heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Omdat de boete is aan te merken als een bestraffende sanctie, zal de rechtbank het besluit vol toetsen.
6. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De beroepsgronden
7. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit is gebaseerd op onvoldoende zorgvuldig onderzoek. Eiseres wijst erop dat niet alle bij de controle aanwezige personen zijn gehoord. Eiseres had het zorgvuldig gevonden als er ook onderzoek zou zijn verricht naar die personen. Daarbij had ook nadere invulling kunnen worden gegeven aan de in het boeterapport opgenomen waarnemingen van de arbeidsinspecteur. Eiseres stelt zich op het standpunt dat, nu dat niet is gebeurd, niet wordt voldaan aan de strenge eisen die volgens de vaste rechtspraak aan de bewijsvoering van een overtreding en aan de motivering van een sanctiebesluit worden gesteld. Verder stelt eiseres dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op haar bezwaargrond dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om een overtreding te voorkomen. Eiseres doet daarnaast een beroep op de artikelen 6 en 7 van het EVRM [1] , op artikel 14 en 15 van het IVPBR [2] , en op het evenredigheidsbeginsel.
Het onderzoek
8. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag het boeterapport van 17 maart 2022.
Volgens een melding zouden 10 personen met de Oekraïense en de Moldavische nationaliteit werken voor het bedrijf van eiseres.
Op 11 maart 2021 hebben twee arbeidsinspecteurs een bezoek gebracht aan het bedrijf van eiseres, locatie [het adres] te [plaats 1] , voor een administratief onderzoek. Ter plaatse is gesproken met de heer [naam 2] en de heer [naam 1] . Besproken is onder meer dat eiseres zeven personen in loondienst heeft en dat zij daarnaast gebruik maakt van twee onderaannemers: [S.R.L.] uit Roemenië en [Sp. Z.o.o.] uit Polen. Besproken is verder dat eiseres geen urenregistratie of kopieën van identiteitsbewijzen heeft van de arbeidskrachten van de onderaannemers en dat er werkzaamheden zijn uitgevoerd – onder meer – bij [B.V.] in [plaats 2] . De heren [naam 2] en [naam 1] hebben de arbeidsinspecteurs inzage gegeven in de personeelsdossiers. In de periode daarna heeft eiseres nadere informatie verstrekt, waaronder facturen en e-mails.
Op 25 maart 2021 hebben de arbeidsinspecteurs een bezoek gebracht aan de scheepswerf [B.V.] in [plaats 2] . Er is – onder meer – gesproken met twee medewerkers van de portiersloge van [B.V.] . Daarna is ook gesproken met de heer [naam 3] (manager Finance & Control) en met de heer [naam 4] (directeur/eigenaar). De heren Van [naam 3] en [naam 4] hebben de arbeidsinspecteurs verteld dat:
( (streng) wordt gecontroleerd wie er komen werken via (onder)aannemers en contractors;
( [eiseres] een contractor is die op projectbasis voor [B.V.] werkt;
( zij niet weten of [eiseres] gebruik maakt van onderaannemers;
( zij vorig jaar een groot project hebben gehad en dat zij een lijst kunnen krijgen van de mensen die namens [eiseres] op dat grote project hebben gewerkt.
De lijst met namen is na het gesprek aan de arbeidsinspecteurs verstrekt. Naderhand is nog aanvullende informatie verstrekt.
Daarna is per e-mail contact gezocht met [Sp. Z.o.o.] Op die e-mails is geen reactie ontvangen.
Op basis van alle informatie is geconcludeerd dat de volgende arbeidskrachten te werk zijn gesteld, en dat deze arbeidskrachten arbeid verrichtten door straal- en/of schilderwerkzaamheden:
[arbeidskracht 1]
[arbeidskracht 2]
[arbeidskracht 3]
[arbeidskracht 4]
[arbeidskracht 5]
[arbeidskracht 6]
De identiteit van deze zes arbeidskrachten kon op basis van de administratie van de overtreder en opdrachtgever [B.V.] niet worden vastgesteld.
Daarop is eiseres op 31 augustus 2021 gevorderd om binnen 48 uren na de vordering de identiteitsgegevens van de arbeidskrachten vast te stellen aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° en 3° van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.
Was de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen?
9. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. [3]
In de Wav is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen vanwege het niet naleven van artikel 15a van de Wav. [4] Op grond van dat artikel is de werkgever verplicht om binnen 48 uur na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht en dient de werkgever de toezichthouder hierover te informeren door een afschrift van een identiteitsdocument te verstrekken.
De rechtbank moet beoordelen of de minister terecht stelt dat sprake is van overtreding van artikel 15a van de Wav. In eerste instantie ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de minister bevoegd was om de vordering als bedoeld in artikel 15a van de Wav te doen.
10. Door eiseres wordt niet betwist dat de zes hiervoor genoemde arbeidskrachten bij haar te werk zijn gesteld en dat zij voor die tewerkstelling als werkgever in de zin van de Wav moet worden beschouwd. De rechtbank leidt uit de beroepsgronden af dat eiseres de aanleiding betwist om tot vordering op grond van artikel 15a van de Wav over te gaan. Als de arbeidsinspecteurs meer zorgvuldig onderzoek zouden hebben gedaan op 25 maart 2021, door alle aanwezige personen te horen, dan was de vordering volgens eiseres misschien niet nodig geweest.
De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek van de arbeidsinspecteurs zorgvuldig is geweest. In het uitgebreide boeterapport is op inzichtelijke wijze verslag gedaan van alle stappen die in het onderzoek zijn gezet. Uit het onderzoek is gebleken dat eiseres zelf geen gegevens heeft geregistreerd van de arbeidskrachten die via onderaannemers bij [B.V.] werkzaam waren. Van [B.V.] is wel een lijst verkregen van de mensen die namens eiseres voor [B.V.] hebben gewerkt, maar op basis van die administratie kon de identiteit van de desbetreffende arbeidskrachten niet worden vastgesteld. Uit het boeterapport blijkt ook dat per e-mail meermaals contact is gezocht met onderaannemer [Sp. Z.o.o.] , maar dat daarop geen reactie is ontvangen. Eiseres heeft niet concreet gemaakt hoe het horen van meer personen tot verstrekking van meer gegevens had kunnen leiden. Ter zitting is besproken dat ook eiseres zelf nog een poging heeft gedaan om bij [Sp. Z.o.o.] de gegevens van de arbeidskrachten te achterhalen, maar dat dat ook niet tot resultaat heeft geleid.
11. Eiseres heeft verder een beroep gedaan op schending van de artikelen 6 en 7 van het EVRM en de artikelen 14 en 15 van het IVBPR. Zij heeft in dat verband aangevoerd dat de oplegging van een bestuurlijke boete is aan te merken als een ‘criminal charge’. In bezwaar heeft zij erop gewezen dat haar bestuurders voor aanvang van het horen niet zijn gewezen op het recht op verhoorbijstand.
Eiseres heeft terecht opgemerkt dat het opleggen van een bestuurlijke boete een ‘criminal charge’ is. De Hoge Raad heeft zich in de uitspraak van 6 september 2024 [5] uitgelaten over het tijdstip waarop informatie over het recht op rechtsbijstand aan de betrokkene moet worden gegeven. Bij bestuurlijke boetes brengt de verplichting om iemand te informeren over dit recht mee dat de betrokken overheidsinstantie deze persoon onmiddellijk daarvan op de hoogte moet brengen nadat tegen hem een strafvervolging is ingesteld. In elk geval dient die informatie te zijn verstrekt voordat degene tegen wie strafvervolging is ingesteld, voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a Awb. De minister heeft in het bestreden besluit terecht overwogen dat hij pas met de boetekennisgeving van 13 februari 2023 jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. [6] De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar standpunt dat de verrichtingen voorafgaand aan die boetekennisgeving vallen onder de reikwijdte van de artikelen 6 en 7 van het EVRM en de artikelen 14 en 15 van het IVBPR. Dit betekent dat de minister deze artikelen niet heeft geschonden door de bestuurders van eiseres op 25 maart 2021 niet te wijzen op het recht op rechtsbijstand.
12. De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot het oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen. De minister was bevoegd om op grond van artikel 15a eiseres te vorderen om de identiteit van de betreffende arbeidskrachten vast te stellen.
13. Vast staat dat eiseres niet binnen de gestelde termijn aan die vordering heeft voldaan. Dat betekent dat de minister bevoegd was om een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen.
Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete?
14. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15a van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. [7] Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [8]
De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
15. In de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel) heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen vastgesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15a van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,-.
De minister is in het geval van eiseres terecht uitgegaan van zes beboetbare overtredingen van artikel 15a van de Wav. Dat volgt uit artikel 19a, tweede lid, van de Wav. Daarin staat dat de overtredingen van de Wav gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan. Dat zou in dit geval leiden tot een boetebedrag van
€ 48.000,-. Op basis van het boeterapport is de minister, gezien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 13 juli 2022 [9] , uitgegaan van een normale mate van verwijtbaarheid. Omdat er voor eiseres sprake is van een eerste overtreding en er bovendien niet is gebleken van opzet of grove schuld, heeft de minister de boete gematigd met 50% tot een bedrag van € 24.000,-.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd hoe hij tot de vastgestelde hoogte van het boetebedrag is gekomen. De boete is op inzichtelijke wijze afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van de verwijtbaarheid. De minister heeft ook voldoende gemotiveerd waarom hij in het geval van eiseres is uitgegaan van een normale verwijtbaarheid, een en ander in lijn met de hiervoor vermelde uitspraak van de AbRS van 13 juli 2022. In die uitspraak is overwogen dat bij overtreding van de Wav in beginsel mag worden uitgegaan van een normale verwijtbaarheid en dat het op de weg van de werkgever ligt om met de daarvoor noodzakelijke feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat er sprake is van een verminderde verwijtbaarheid. Eiseres is daarin niet geslaagd. Zij heeft haar stelling, dat zij er alles aan heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om een overtreding te voorkomen, niet onderbouwd of concreet gemaakt. Dat eiseres volledig erop heeft vertrouwd dat haar onderaannemer [Sp. Z.o.o.] de identiteit van haar arbeidskrachten vaststelt en de persoonsgegevens registreert en bijhoudt, moet voor haar rekening en risico blijven.
16. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete evenredig is en ziet geen reden voor een verdere matiging van het boetebedrag.
Conclusie en gevolgen
17. De bestuurlijke boete van € 24.000,- is op goede gronden aan eiseres opgelegd.
18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 5 november 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2:
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4, tweede lid:
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:4:
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:41:
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, tweede lid:
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Artikel 8:72a Awb:
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 2:
Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
Artikel 15:
Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
De werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, stelt de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
De verplichting, bedoeld in het eerste lid, om een afschrift van het document te verstrekken, aan de andere werkgever is niet van toepassing, indien de vreemdeling die onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, dan wel de Europese Economische Ruimte dan wel van Zwitserland, tenzij ten aanzien van de vreemdeling de artikelen 1 tot en met 5 van Verordening (EU) Nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PbEU 2011, L 141) niet van toepassing zijn.
De werkgever, bedoeld in het tweede lid, bewaart het afschrift tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd.
De vreemdeling verstrekt een op hem betrekking hebbend document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht aan de werkgever, die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, en stelt die werkgever in de gelegenheid een afschrift van dit document te maken.
Artikel 15a:
De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.
Artikel 18:
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
Artikel 19a:
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.