Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2662 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2024 in de zaak tussen
1. [eiser 1]uit [plaats] ,
2. [eiser 2]uit [plaats] ,
tezamen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de opgelegde last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [adres] te [plaats] voor kamerverhuur.
1.2
Met het bestreden besluit van 21 maart 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.3
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser 1 en namens het college [naam] .
1.5
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
2 De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3 De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4.1
Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres] te [plaats] (hierna: het adres).
4.2
Een inspecteur Toezicht en Handhaving heeft op 29 september 2022 een controle uitgevoerd op het adres. De inspecteur heeft geconstateerd dat op dat moment vier personen woonden in de woning. Zij delen de woonkamer, toilet, keuken en badkamer en elke bewoners heeft een eigen slaapkamer welke middels een sleutel kan worden afgesloten.
4.3
Het college heeft op 4 oktober 2022 een last onder dwangsom opgelegd wegens het strijdig gebruik met het bestemmingsplan van de woning. Eisers dienen binnen zes weken na verzending van het besluit het gebruik van het hoofdgebouw in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het gebruik ten behoeve van kamerverhuur dient te worden gestaakt en gestaakt dient te blijven. Eisers verbeuren een dwangsom van € 40.000,- indien zij niet of niet tijdig voldoen aan de last.
4.4
Eisers hebben op 10 oktober 2022 hiertegen bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening.
4.5
De voorzieningenrechter heeft op 14 november 2022 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het proces-verbaal onvoldoende aanknopingspunten bood om aan te nemen dat sprake is van kamerverhuur, in plaats van verhuur aan één huishouding. De voorzieningenrechter zag desondanks geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, omdat de motivering dat sprake is van een overtreding in bezwaar kon worden aangevuld. Daarbij is in aanmerking genomen dat volgens het huurcontract de woning met ingang van 1 juli 2022 wordt verhuurd aan vier mannen, één geboren in 1999, drie in 2000. Gelet op de leeftijden en samenstelling van deze groep, de verklaring van het college ter zitting dat deze vier mannen niet eerder op hetzelfde adres woonden, was naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een samenlevingsverband dat met een huishouden gelijk kan worden gesteld. Dat de woning aan de vier personen tezamen is verhuurd, dat in de huurovereenkomst is opgenomen dat deze vier personen samen één huishouden vormen, dat de bewoners zich als een huishouden zullen gedragen en zullen leven, maakt dat niet anders, omdat de omstandigheden niet met zich brengen dat er ook feitelijk sprake is van één huishouden.
4.6
Een inspecteur van Toezicht en Handhaving heeft op 25 november 2022 nogmaals een controle uitgevoerd op het adres. De inspecteur heeft geconstateerd dat in de gezamenlijke woonkamer drie van de vier bewoners aanwezig waren. Een van de bewoners liet de gezamenlijke keuken zien. Hij gaf aan dat er een aantal schappen voor gezamenlijke doeleinden waren en dat iedere bewoner ook nog zijn eigen schap had. Ook in de keukenkastjes waren gezamenlijke schappen en iedere bewoner had ook zijn eigen kast voor spullen. De bewoners hebben aangegeven dat ze geen sleutels bezitten van de kamers waarin ze slapen en dat wanneer een bewoner besluit te vertrekken, zij allen zullen vertrekken. Daarnaast gaven ze aan dat zij wel ooit, apart van elkaar, willen gaan samenwonen met (toekomstige) partners. De bewoners hebben aangegeven dat ze samen een app hebben waarin de financiën over de gekochte boodschappen worden bijgehouden. De bewoners hebben aangegeven altijd samen te eten. Op de slaapkamers waren de kooktoestellen aanwezig. Op de slaapkamer op de tweede verdieping was een kleine koelkast aanwezig.
4.7
De Adviescommissie bezwaarschriften heeft op 21 maart 2023 in haar advies gesteld dat het college op de juiste gronden het besluit heeft genomen en het besluit in stand gelaten kan worden met een aanvulling op de motivering.
4.8
Het college heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering zoals opgenomen in het advies het besluit in stand gelaten.
Overtreding
5.1
Eisers hebben betoogd dat geen sprake is van een overtreding. In de slaapkamers zijn geen leefsignalen geconstateerd. Uit het proces-verbaal blijkt niet dat de bewoners eigen vakjes hebben in de keukenkastjes en in de koelkast. De woning is ingedeeld als een normale woning. De bewoners hebben zich gezamenlijk ingeschreven bij de gemeente. De bewoners dienen ook gezamenlijk de woning te verlaten. Bovendien zijn de bewoners geen studenten. Daarnaast maken ze gebruik van een huishoudpot. In de huurovereenkomst is opgenomen dat de woning enkel bewoond mag worden door een huishouden. Eisers zijn daarnaast van mening dat de last onder dwangsom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is onduidelijk wat zij moeten doen, om verbeuren van de dwangsom te voorkomen.
5.2
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.3
Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Heuvel’ van toepassing en rust de bestemming ‘woondoeleinden’. Het perceel is bestemd voor woningen (artikel 3.1, van de planregels). Onder woning wordt verstaan “een complex van ruimtes, uitsluitend bedoeld van de huisvesting van één huishouden” (artikel 1.45 van de planvoorschriften). Tussen partijen is niet in geschil dat het huisvesten van personen die geen huishouden vormen in strijd is met het bestemmingsplan.
5.4
Voor een samenlevingsverband dat met een huishouden gelijk kan worden gesteld is een zekere mate van continuïteit en verbondenheid vereist. Die continuïteit kan bijvoorbeeld blijken uit het feit dat de samenlevingsvorm bestond vóór en naar verwachting ook zal stand houden na bewoning van deze woning. [1]
5.5
De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft kunnen oordelen dat sprake is van een overtreding van de bepalingen van het bestemmingsplan. De woning werd per 1 juli 2022 verhuurd aan vier mannen, één geboren in 1999 en drie in 2000. De bewoners woonden voorheen niet op hetzelfde adres. De bewoners hebben tijdens de controle op 25 november 2022 verklaard dat zij te zijner tijd met huidige of eventuele toekomstige partners elders zullen gaan wonen en niet in deze samenstelling zullen verhuizen. Een gedeelte van de koelkast is voor gezamenlijk gebruik, maar ook elke bewoner heeft een eigen schap. Ditzelfde geldt voor het gebruik van de keukenkastjes.
5.6
De omstandigheden dat de bewoners geen studenten zijn, zij zich gezamenlijk hebben ingeschreven, in de huurovereenkomst is opgenomen dat sprake is van een huishouden en zij een huishoudpot bijhouden, leiden niet tot het oordeel dat de bewoners feitelijk zijn aan te merken als één huishouden. Het college mocht doorslaggevende betekenis toekennen aan het feit dat de bewoners vóór de bewoning van de woning niet in hetzelfde samenlevingsverband woonde en na de woning van de woning hoogstwaarschijnlijk niet in hetzelfde samenlevingsverband zullen blijven wonen. [2] Bovendien bieden de leeftijd en samenstelling van de bewoners en het gebruik van de keuken aanwijzingen dat sprake is van kamerverhuur. Er is geen sprake van een zekere continuïteit en verbondenheid tussen de bewoners.
5.7
Nu het gebruik van de woning in strijd was met het bestemmingsplan, was het college bevoegd om handhavend op te treden jegens eisers.
5.8
Het college heeft eisers gelast om het gebruik van de woning in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het gebruik ten behoeve van kamerverhuur gestaakt moet worden en gestaakt dient te blijven. Indien eisers niet of niet tijdig voldoen aan de last, verbeuren zij een dwangsom van € 40.000,-. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom voldoende duidelijk is omschreven. Van eisers wordt gevraagd de kamerverhuur te beëindigen. Deze last is maar op een manier uitlegbaar.
beginselplicht tot handhaving
6.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.2
Eisers hebben betoogd dat het college had moeten afzien van de beginselplicht tot handhaving. Het college heeft het vertrouwen gewekt dat de bewoners aangemerkt zouden worden als huishouden. De bewoners hebben namelijk contact gezocht met de gemeente middels een online chat. Zij hebben gevraagd aan welke eisen zij moeten voldoen om met vrienden te gaan samenwonen. Als reactie kregen zij een link doorgezonden waarmee zij zich konden inschrijven in de Basisregistratie personen (hierna: Brp). Daarnaast had het college af moeten zien van de beginselplicht tot handhaving, omdat sprake is van woningnood.
6.3
De rechtbank begrijpt het betoog van eisers met betrekking tot het bericht van de gemeente als een beroep op het vertrouwensbeginsel.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) heeft op 29 mei 2019 [3] een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. In de uitspraak zet de AbRvS uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
6.4
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een concrete toezegging. Eisers hebben via de chat gevraagd welke stappen zij moeten ondernemen om zich als huishouden in te schrijven op het adres. De medewerker van de gemeente heeft hen doorverwezen naar de website voor het inschrijven in de Brp. Uit dit bericht is geen toezegging af te leiden dat de bewoners kunnen worden aangemerkt als één huishouden in de zin van de bepalingen van het bestemmingsplan. Ook is hier niet uit af te leiden dat in de toekomst niet handhavend opgetreden zal worden tegen kamerverhuur. Het bestreden besluit is daarmee niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
6.5
Dat, zoals eisers stellen, de woningnood hoog is en het gebruik veilig is en geen overlast geeft, laat - wat daar ook van zij - onverlet dat kamerverhuur en bewoning van het bijgebouw niet is toegestaan, omdat de woning bestemd is voor bewoning door één huishouden. Er bestaat ook een tekort aan eengezinswoningen.
Dit betekent dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan van handhaving moest worden afgezien. Het college heeft het algemeen belang dat gediend is met handhaving dan ook zwaarder mogen laten wegen dan het (economische) belang van eisers bij het voortzetten van kamerverhuur en verhuur van het bijgebouw voor bewoning.
Hoogte dwangsom
7.1
Eisers zijn van mening dat de hoogte van de dwangsom niet in relatie staat tot de overtreding. Zij behalen geen financieel voordeel met de overtreding. Met hetgeen dat zij verdienen aan de huur, kunnen zij niet de dwangsom betalen. Daarnaast is sprake van een stapeling van dwangsommen.
7.2
Er is een dwangsom met de hoogte van € 40.000,- verbonden aan de last. Het college heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat de hoogte is gebaseerd op de Handhavingsmatrix [plaats] 2020 (hierna: Matrix). In de Matrix is vastgelegd dat voor het gebruik van een woning voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan een last onder dwangsom wordt opgelegd met de hoogte van de dwangsom van € 2.500,- per illegale kamer. Er worden vier kamers verhuurd. Hierdoor is de dwangsom vastgesteld op € 10.000,-. Indien na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last is voldaan, dan wordt opnieuw een last opgelegd waarbij de dwangsom met 100% wordt verhoogd, omdat de last dan onvoldoende prikkel heeft gehad om te overtreding te beëindigen. In dit geval is sprake van een tweede herhaling. Bij de opgelegde last onder dwangsom van 13 juni 2022 was de dwangsom vastgelegd op € 20.000,-. Aangezien er weer sprake is van een herhaling, is dat nogmaals verdubbeld tot € 40.000,-.
7.3
Met de uitspraak van de rechtbank van 30 mei 2023 [4] is de hoogte van de dwangsom door de rechtbank echter vastgesteld op € 15.000,-. Nu de hoogte van de vorig opgelegde dwangsom is vastgesteld op € 15.000,-, dient de hoogte van de nu in geding zijnde dwangsom te worden vastgesteld op € 30.000,- (tweemaal € 15.000,-). In zoverre kleeft aan het bestreden besluit een gebrek.
7.4
Ter zitting heeft het college erkend dat de hoogte van de dwangsom vastgesteld had moeten worden op € 30.000,-. Het college heeft daarbij toegezegd dat zij bij verbeuren van de dwangsom, over zullen gaan tot invordering van ten hoogste € 30.000,-.
7.5
De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 40.000,-. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat eisers een dwangsom van € 30.000,- verbeuren als door hen niet aan de last opgelegd bij besluit van 4 oktober 2022 wordt voldaan.
7.6
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van het stapelen van dwangsommen. Aan eisers zijn eerder lasten onder dwangsom opgelegd. Op 29 oktober 2020 is een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruiken van de woning voor kamerverhuur en het realiseren van een extra woning in het bijgebouw. [5] De dwangsom is verbeurd en ingevorderd op 14 juni 2022. [6] Op 13 juni 2022 heeft het college nogmaals een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken van de woning voor kamerverhuur. [7]
7.7
De voorheen opgelegde lasten onder dwangsom, en verbeurde dwangsom, bleken onvoldoende om een einde te maken aan het strijdig gebruik van de woning. Eisers zijn namelijk gewoon doorgegaan met het verhuren van kamers. Het college heeft op goede gronden kunnen besluiten een nieuwe last onder dwangsom op te leggen en daaraan een nog hogere dwangsom te verbinden, om eisers ertoe te bewegen alsnog de strijdige situatie te beëindigen en beëindigd te houden.
Overige gronden
8.1
Eisers hebben betoogd dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt van algoritmische kenmerken, zoals geslacht, nationaliteit en leeftijd.
8.2
Het is de rechtbank niet gebleken dat sprake is van het gebruik maken van algoritmische kenmerken. Het bestreden besluit is gebaseerd op een proces-verbaal, waarin een feitelijke constatering uiteen is gezet.
8.4
De rechtbank is van oordeel dat bovenstaande grond niet kan slagen. Eisers hebben namelijk niet onderbouwd waarom artikel 6 en Pro artikel 33 van Pro het Handvest zijn geschonden. De enkele stelling dat de artikelen zijn geschonden is onvoldoende om een geslaagd beroep te doen op het Handvest. Het is de rechtbank ook overigens niet gebleken dat het Handvest is geschonden met het bestreden besluit.
8.5
Eisers hebben ten slotte betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
8.6
De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel, dient degene die zich daarop beroept concrete voorbeelden naar voren te brengen om aannemelijk te maken dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Eisers hebben geen concrete voorbeelden naar voren gebracht. De enkele stelling dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Schadevergoeding
9 Eisers hebben verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,-. Om een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die een belanghebbende lijdt of zal lijden is nodig dat sprake is van een onrechtmatig besluit. Het beroep slaagt ten aanzien van de hoogte van de dwangsom. Hiermee is het echter niet het hele besluit onrechtmatig, omdat de last op zich in stand blijft. Verder hebben eisers niet onderbouwd waarom zij schade hebben geleden. Dat maakt dat de rechtbank geen aanleiding ziet voor het toekennen van een schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
10.1
Het beroep is gegrond omdat de hoogte van de dwangsom ten onrechte is vastgesteld op € 40.000,-. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 40.000,-. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat de hoogte van de dwangsom vastgesteld wordt op € 30.000,-.
10.2
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 21 maart 2023 voor wat betreft de hoogte van de dwangsom en bepaalt dat de hoogte van de dwangsom € 30.000,- bedraagt;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 1 februari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5.31d, onder a, van de Awb
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
Artikel 5.32, eerste lid, van de Awb
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Bestemmingsplan ‘Heuvel’
Artikel 1.45 van de planregels
Woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels
De op de plankaart voor woondoeleinden aangegeven gronden zijn bestemd voor woningen al dan niet in combinatie me ruimte voor een aan-huis-gebonden beroep of aan-huis-verbonden ambachtelijke activiteit.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
Artikel 6 van Pro het Handvest
Eenieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.
Artikel 33 van Pro het Handvest
1. Het gezin geniet bescherming op juridisch, economisch en sociaal vlak.
2. Teneinde beroeps- en gezinsleven te kunnen combineren, heeft eenieder recht op bescherming tegen ontslag om een reden die verband houdt met moederschap, alsmede recht op betaald moederschapsverlof en recht op ouderschapsverlof na de geboorte of de adoptie van een kind.
Besluit van het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Breda houdende regels omtrent de Handhavingsmatrix Breda 2020
Bijlage 10 bij de Handhavingsmatrix
GEBRUIK (meest voorkomende overtredingen)
Regel
Wetsartikel/overtreding
Maatregel
Toelichting
Bevoegdheid
1.
Artikel 2.1, lid, sub c. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Gebruik voor kamerverhuur in strijd met bestemmingsplan.
Last onder dwangsom € 2.500,-- per illegale kamer die in strijd is met het bestemmingsplan.
Begunstigingstermijn 4 maanden.
Als na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last is voldaan dan wordt opnieuw een last opgelegd waarbij de dwangsom met 100 % wordt verhoogd. De opgelegde last heeft dan onvoldoende prikkel gehad om de overtreding te beëindigen.
Opbouw termijn:
3 maanden voor eventuele civiele procedure en 1 maand voor zoeken nieuwe woning/verhuizing
College