Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/4761 HOREC
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers,
(gemachtigde: mr. J. Schuttkowski),
en
De burgemeester van de gemeente Hulst, burgemeester,
(gemachtigde: mr. A. Kester).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats 2] , huidige horecaexploitant,
(gemachtigde: mr. P.H. Pijpelink).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door de burgemeester aan de huidige horecaexploitant verleende horeca- en exploitatievergunning voor de horecagelegenheid aan de [adres] te [plaats 1] (perceel).
1.1.
De burgemeester heeft de op 16 februari 2024 door de huidige horecaexploitant aangevraagde vergunningen bij besluit van 19 april 2024 verleend. Eisers hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt. De rechtbank heeft deze procedure gevoegd behandeld met de procedure BRE 24/4850 HOREC [1] . In beide procedures is artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, deelgenomen. De burgemeester is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de burgemeester. Ook heeft de huidige horecaexploitant, zonder zijn gemachtigde, aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2. Eisers hebben het beroep beperkt tot de verleende exploitatievergunning; de rechtbank beoordeelt de verleende horecavergunning niet. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester in het besluit van 19 april 2024 in redelijkheid de verleende exploitatievergunning heeft verleend. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Het beroep
3. Naar het oordeel van de rechtbank dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Bij besluit van 24 mei 2023 heeft de burgemeester aan de voormalige exploitante van de in overweging 1 benoemde horecagelegenheid een exploitatie- en horecavergunning verleend. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze vergunningen. In de beslissing op bezwaar van 11 augustus 2023 heeft de burgemeester de bezwaren van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard, namelijk ten aanzien van de aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften. In de betreffende beslissing op bezwaar heeft de burgemeester een extra voorschrift aan de exploitatievergunning toegevoegd, namelijk dat het terras van 22.00 tot 10.00 uur gesloten moet zijn en dat het terrasmeubilair in die periode opgeruimd moet worden dan wel zodanig wordt vastgezet dat niet meer gebruikt kan worden. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 11 augustus 2023. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder procedurenummer BRE 23/9768 HOREC.
Hangende het beroep heeft de voormalige exploitante de exploitatie van de horecagelegenheid gestaakt. De burgemeester heeft bij besluit van 11 januari 2024 de horeca- en de exploitatievergunning per 24 december 2023 ingetrokken. De huidige horecaexploitant heeft de exploitatie van de horecagelegenheid overgenomen en heeft op 16 februari 2024 een horeca- en exploitatievergunning aangevraagd. De burgemeester heeft deze vergunningen bij besluit van 19 april 2024 verleend. In de exploitatievergunning is, overeenkomstig de beslissing op bezwaar van 11 augustus 2023, het voorschrift opgenomen dat het terras om 22.00 uur afgesloten moet worden. Zowel eisers als de huidige horecaexploitant hebben tegen het besluit van 19 april 2024 bezwaar gemaakt. Eisers hebben de burgemeester verzocht om in te stemmen met het rechtstreeks instellen van beroep tegen het besluit van 19 april 2024. De burgemeester heeft hiermee ingestemd en eisers hebben het beroep van procedurenummer BRE 23/9768 HOREC ingetrokken. Ook de huidige horecaexploitant heeft ingestemd met het rechtstreeks instellen van beroep tegen het besluit van 19 april 2024.
Heeft de burgemeester in het besluit van 19 april 2024 in redelijkheid de verleende exploitatievergunning verleend?
5. Eisers voeren aan dat de exploitatie van de horecagelegenheid de openbare orde bedreigt en leidt tot verstoring van het woon- en leefklimaat door geluid-, geur- en parkeeroverlast. De burgemeester heeft aan het bestreden besluit onvoldoende maatwerk ten grondslag gelegd en de verlening van de exploitatievergunning is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De geluidsoverlast beperkt zich niet tot het terras vanaf 22.00 uur, maar ook ervoor is sprake van overlast als gevolg van muziek vanuit de horecagelegenheid en van de gasten op het terras. De overlast is niet vooraf gemeten. De burgemeester motiveert niet dat er enkel sprake is van achtergrondmuziek in de horecagelegenheid; het is eerder een feestcafé. Het terras kan door bezoekers ook na 22.00 uur worden bezocht en de hangbrug naar het terras is niet afgesloten. Eisers claimen daarnaast stankoverlast van de frituur van de horecagelegenheid. Voorafgaand aan de verlening van de exploitatievergunning had de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland (RUD) een meting dienen te verrichten naar de stankoverlast. De overwegingen uit het bestreden besluit over het ontbreken van parkeeroverlast zijn niet objectief onderbouwd.
5.1
De burgemeester stelt dat de horecagelegenheid op het perceel al sinds jaar en dag wordt geëxploiteerd en dat de overname door de huidige horecaexploitant de bedrijfsvoering niet heeft gewijzigd. De burgemeester mocht bij het nemen van het besluit van 19 april 2024 uitgaan van het voortzetten van de bestaande feitelijke situatie. Eiser is tegenover de horecagelegenheid gaan wonen toen deze al geëxploiteerd werd en de horecagelegenheid is niet in strijd met de planologische regelgeving. Bij de verlening van de vergunning heeft de burgemeester ook de geluidsaspecten, het veroorzaakte geluid door bezoekers en de uitstoot van geuren meegenomen. Er is naar het oordeel van de burgemeester geen sprake van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de omliggende woon- en leefomgeving door de horecagelegenheid. Voor wat betreft de gestelde parkeeroverlast is er in de omgeving voldoende parkeergelegenheid, welke ook omgevingsrechtelijk is getoetst. De gestelde parkeeroverlast is onvoldoende onderbouwd en is geen reden om de verlening van de exploitatievergunning te weigeren.
5.2
Op het perceel is het Omgevingsplan Hulst (omgevingsplan) van toepassing. Op grond van artikel 22.1, sub a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, sub g Invoeringswet Omgevingswet in samenhang met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) valt het voormalige bestemmingsplan ‘Buitengebied Hulst’ (bestemmingsplan) onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De gronden van het perceel hebben onder meer als bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ [2] , met functieaanduiding ‘kampeerterrein’. Op grond van artikel 16.1, sub a, van de planregels van het voormalige bestemmingsplan zijn de gronden tevens bestemd voor een bedrijfsmatig geëxploiteerd kampeerterrein voor niet-permanente verblijfsrecreatie in kampeermiddelen met bijbehorende voorzieningen ten behoeve van dienstverlening en beheer.
5.3
Artikel 2:24, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Hulst 2017 (APV) definieert een openbare inrichting als: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie wordt bereid of verstrekt. Onder een openbare inrichting worden onder meer een restaurant, café, cafetaria en snackbar verstaan. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een terras bij een openbare inrichting in ieder geval als een onderdeel van de in het eerste lid omschreven besloten ruimte wordt beschouwd. Uit artikel 2:25, eerste en tweede lid, van de APV volgt dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting te exploiteren en dat de burgemeester de vergunning weigert als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren als naar zijn oordeel aangenomen moet worden dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Op grond van artikel 2:29, eerste lid, van de APV kan de burgemeester,
te zijner beoordeling, in het belang van de openbare orde, veiligheid, de zedelijkheid of gezondheid of bij bijzondere omstandigheden voor een of meer (gedeelten van) openbare inrichtingen onder andere sluitingsuren vaststellen. De burgemeester heeft hierbij dus beleidsruimte. [3]
te zijner beoordeling, in het belang van de openbare orde, veiligheid, de zedelijkheid of gezondheid of bij bijzondere omstandigheden voor een of meer (gedeelten van) openbare inrichtingen onder andere sluitingsuren vaststellen. De burgemeester heeft hierbij dus beleidsruimte. [3]
5.4
De burgemeester heeft aan het besluit van 19 april 2024 onder meer ten grondslag gelegd dat de horecagelegenheid gekwalificeerd wordt als een bijbehorende voorziening ten behoeve van dienstverlening in de zin van artikel 16 van de planregels van het voormalige bestemmingsplan. Om die reden is de exploitatie van de horecagelegenheid dus niet in strijd met het omgevingsplan. Aangezien het bepaalde in artikel 2:25, tweede lid, van de APV geen aanleiding vormt om de exploitatievergunning te weigeren, zal de rechtbank hierna beoordelen of de burgemeester bij het nemen van het besluit van 19 april 2024 in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 2:25, derde lid, en artikel 2:29, eerste lid, van de APV.
5.5
Voor wat betreft de door eisers aangevoerde geluidoverlast neemt de rechtbank het planologische kader in aanmerking. Het gaat hier om een horecagelegenheid bij een camping in het buitengebied. Het perceel heeft een recreatieve bestemming met een daarbij passende ruimtelijke uitstraling. Dat impliceert een zekere mate van geluidsproductie, die overigens al in het omgevingsplan is verdisconteerd. Daarnaast volgt uit het dossier – en dat is ook niet in geschil – dat eisers naar aanleiding van de exploitatie van de horecagelegenheid meerdere klachten hebben ingediend, dat de politie meerdere malen is ingeschakeld en dat ook de RUD hierbij is betrokken. De burgemeester heeft in het verweerschrift gesteld dat bij de verlening van de exploitatievergunning rekening is gehouden met het gegeven dat de horecagelegenheid geen feestcafé is en dat in de horecagelegenheid achtergrondmuziek wordt gedraaid. Voor festiviteiten/evenementen met luidere muziek en afwijkende openingstijden dient een aparte vergunning aangevraagd te worden. Verder is rekening gehouden met stemgeluid op het terras en zijn in de exploitatievergunning ook andere maatregelen opgenomen, zoals het naar de binnenkant van de horecagelegenheid richten van de geluidboxen, het uitrusten van de toegangsdeur met een deurdranger en de isolatie van de ramen het dak. Eisers hebben in beroep de suggestie gedaan om het terras naar de achterkant van de horecagelegenheid te verplaatsen. Die suggestie impliceert echter nog steeds dat bezoekers langs de voorkant vertrekken. Daarbij wijst de rechtbank ook op artikel 5.73, eerste lid, sub b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. In dat artikel – dat de opvolger is onder Omgevingswet van artikel 2.18, eerste lid, sub a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer – is bepaald dat de waarden die het omgevingsplan bevat voor geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen of in geluidgevoelige ruimten niet van toepassing is op onversterkt menselijk stemgeluid. Naar het oordeel van de rechtbank is de door eisers gestelde structurele en/of frequente geluidsoverlast onvoldoende geobjectiveerd en heeft de burgemeester de discretionaire bevoegdheid in redelijkheid toegepast bij de verlening van de exploitatievergunning inclusief de daarin opgenomen voorschriften. Voor zover deze voorschriften worden overschreden, is dat een handhavingskwestie en dat valt buiten de omvang van het geding.
5.6
Bij de gestelde geuroverlast wijzen eisers op de frituurlucht die de horecagelegenheid uitstoot. De burgemeester wijst erop dat de afstand tussen de schoorsteen van de horecagelegenheid en de woning van eisers meer dan 30 meter is, dat de schoorsteen hoog genoeg is, de bakinstallatie is voorzien van een ontgeuringsinstallatie en er is een afzuigkap aanwezig met metalen vet- en geurfilters. De installatie van de horecagelegenheid voldoet aan de geldende regels en verder is volgens de burgemeester niet gebleken van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de omliggende woon- en leefsituatie. Naar het oordeel van de rechtbank dient – ongeacht of de exploitatie van de horecagelegenheid geschiedt op basis van een exploitatie- dan wel omgevingsvergunning – te worden voldaan aan de eisen die aan activiteiten in de zin van het Bkl gesteld worden. Voor geur zijn dat de artikelen 5.90 e.v. van het Bkl. Onder verwijzing naar de door eisers ter zitting aangehaalde uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 21 maart 2024 [4] geldt niet uitgesloten kan worden dat, ook als aan de geldende geurvoorschriften is voldaan, er nog steeds sprake kan zijn van een ontoelaatbare negatieve beïnvloeding van het woon- en leefklimaat. Dat zal dan wel onderbouwd moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers onvoldoende geobjectiveerd dat de activiteiten van de horecagelegenheid niet voldoen aan de geldende voorschriften noch dat er sprake is van een ontoelaatbare negatieve beïnvloeding van het woon- en leefklimaat door de exploitatievergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Ook voor dit onderdeel geldt dat eisers bij overtreding van de geldende voorschriften een handhavingsverzoek kunnen indienen.
5.7
Voor de gestelde parkeeroverlast neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 18.1, sub c, van de planregels van het voormalige bestemmingsplan de voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden bestemt voor parkeervoorzieningen. De horecagelegenheid en de daarbij gelegen camping liggen in het buitengebied tegen de duinen aan. De rechtbank is niet gebleken dat er plaatselijk een parkeerverbod is ingesteld. Dat betekent dat parkeren langs de weg is toegestaan. Bovendien zijn parkeerplaatsen beschikbaar op het terrein van de camping. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat er onvoldoende parkeergelegenheid is en de huidige horecaexploitant heeft zich ter zitting bereid verklaard om verwijsborden naar de parkeerplaats te plaatsen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook onvoldoende gebleken dat de gestelde parkeeroverlast zodanig is dat de exploitatievergunning hierom geweigerd moet worden. Ook op dit onderdeel van de gronden is er dan ook geen sprake van een overschrijding van de discretionaire bevoegdheid van de burgemeester bij de verlening van de exploitatievergunning inclusief de daaraan verbonden voorwaarden.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de op 19 april 2024 verleende exploitatievergunning inclusief de daaraan verbonden voorschriften in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 29 augustus 2024 door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet (Ow):
Artikel 22.1, sub a:
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.6, eerste lid, sub g:
1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.1, eerste lid:
1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemminsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. (….).
Algemene Plaatselijke Verordening Hulst 2017 (APV)
Artikel 2.24:
1. Onder openbare inrichting wordt verstaan: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder openbare inrichting worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. 2. Onder openbare inrichting wordt mede verstaan een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
Artikel 2.25, eerste tot en met het vijfde lid:
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 2. De burgemeester weigert de vergunning indien de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. 3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. 4. In afwijking van het bepaalde in artikel 2:8 beslist de burgemeester in geval van een vergunningaanvraag die ook betrekking heeft op een of meer bij de openbare inrichting behorende terrassen voor zover deze zich op de weg bevinden, over de ingebruikneming van die weg ten behoeve van het terras. 5. De burgemeester kan de in het vierde lid bedoelde ingebruikneming van die weg ten behoeve van een of meer bij een openbare inrichting horecabedrijf behorende terrassen weigeren: a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan; b. indien dat gebruik een belemmering kan worden voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.
Artikel 2.29, eerste lid:
1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, de zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, voor een of meer openbare inrichtingen of gedeelte(n) daarvan (tijdelijke) sluitingsuren vaststellen, tijdelijk de sluiting daarvan bevelen dan wel beperkingen stellen aan het tijdstip tot waarop bezoekers mogen worden toegelaten. (…)
Bestemmingsplan ‘Buitengebied Hulst’ (bestemmingsplan)
Artikel 16.1, sub a:
De op de verbeelding voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’, tevens een bedrijfsmatig geëxploiteerd kampeerterrein voor niet-permanente verblijfsrecreatie in kampeermiddelen met bijbehorende voorzieningen ten behoeve van dienstverlening en beheer;
Artikel 18.1, sub c:
De op de verbeelding voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: c. parkeervoorzieningen;