Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/11690
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaak tussen
Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland, uit Serooskerke, en
Stichting Duinbehoud, uit Leiden, eisers
Stichting Duinbehoud, uit Leiden, eisers
(gemachtigde: dr. [gemachtigde 1] en drs. [gemachtigde 2] ),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek om handhaving.
1.1.
Het college heeft dit verzoek met het besluit van 18 april 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 oktober 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: dr. [gemachtigde 1] namens eisers en [naam 1] en mr. [naam 2] namens het college.
Totstandkoming van het besluit
2. In oktober 2019 laat [camping] een waterpartij aanleggen op een perceel aan de [adres] . Op 11 februari 2020 klagen eisers over het verrichten van deze werkzaamheden zonder vergunning. Het college verzoekt [camping] alsnog een vergunning aan te vragen voor het aanleggen van de waterpartij.
2.1.
[camping] vraagt een omgevingsvergunning aan voor het aanleggen van de waterpartij. Op 22 april 2020 wordt deze verleend. Eisers maken hiertegen bezwaar. Op 8 april 2021 beslist het college op het bezwaarschrift.
2.2.
Eisers dienen beroep in. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar, met de opdracht om binnen 12 weken een nieuw besluit te nemen. [1]
2.3.
Eisers en het college dienen hoger beroep in en het college vraagt een voorlopige voorziening. Op 6 januari 2023 wijst de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het verzoek om voorlopige voorziening af.
2.4.
Op 1 februari 2023 dienen eisers een handhavingsverzoek in. Dit verzoek richt zich op het herstel van de oorspronkelijke situatie met betrekking tot de waterpartij en het illegaal aanleggen van het vakantiehuizenpark. Het college zendt het handhavingsverzoek, voor zover dat ziet op de Wet natuurbescherming, door aan het college van Gedeputeerde Staten. Op 18 april 2023 wijst het college het verzoek van eisers definitief af.
2.5.
Eisers maken hiertegen bezwaar. Vervolgens heeft het college het bestreden besluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek om handhaving op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Inhoudelijke beoordeling
Is sprake van een overtreding met betrekking tot de waterpartij?
6. Het college heeft op 28 april 2020 vergunning verleend voor het aanleggen van de waterpartij. Op 19 oktober 2022 heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar waarin de vergunning in stand wordt gelaten vernietigd. [2] Het college had binnen 12 weken een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, maar heeft dit nog niet gedaan. Dat betekent dat ten tijde van het bestreden besluit de vergunning van 28 april 2020 nog steeds van kracht was en er daardoor geen overtreding was met betrekking tot (het aanleggen van) de waterpartij.
Is sprake van een overtreding met betrekking tot de verdere inrichting van het vakantiehuizenpark en het plaatsen van de bijbehorende bebouwing?
7. Eisers stellen dat de inrichting van het aangelegde vakantiehuizenpark in strijd is met het [bestemmingsplan] . Alleen individuele vakantiewoningen mogen vergunningvrij gebouwd worden, niet het hele park met de infrastructuur.
7.1.
Het college stelt dat de werkzaamheden in het [bestemmingsplan] passen. De gronden hebben hierin de enkelbestemming ‘Recreatie – Kampeerterrein’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie – 6’. Er is geen omgevingsvergunning nodig voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde. De vakantiehuisjes en stacaravans blijven binnen de normen die het bestemmingsplan stelt en mogen daarom op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zonder vergunning worden gebouwd. Voor wat betreft de bepalingen met betrekking tot archeologie geldt dat pas een vergunning nodig is als de oppervlakte van de werken en werkzaamheden, die dieper of hoger zijn uitgevoerd dan 50 centimeter, meer dan 2500 m² heeft beslagen. Daar is geen sprake van, volgens het college.
Ter zitting heeft het college beaamd dat er een strook grond met de functieaanduiding 'specifieke vorm van natuur - duinbeken' over het terrein loopt. Deze strook is niet van [camping] , maar van het Waterschap. Het college heeft onderzocht of er werkzaamheden op deze strook hebben plaatsgevonden, maar is tot de conclusie gekomen dat dat niet zo is. De weg die de strook doorkruist lag er al.
7.2.
De rechtbank komt tot het oordeel dat geen sprake is van een overtreding.
De gronden waarop het vakantiehuizenpark is aangelegd hebben in het geldende [bestemmingsplan] de enkelbestemming ‘Recreatie – Kampeerterrein’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie – 6’. Het college heeft onweersproken aangegeven dat de bebouwing op het perceel voldoet aan de eisen die het bestemmingsplan daaraan stelt. Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo bepaalt dan in samenhang met artikel 2.3, eerste lid, van het Bor en artikel 3, tweede lid van Bijlage II van het Bor dat geen omgevingsvergunning nodig is. De gebouwen voldoen aan de eisen die deze artikelen stellen aan vergunningvrij bouwen. Met betrekking tot de gebouwen is dus geen sprake van een overtreding. De regelgeving geeft geen beperking in de zin dat alleen individuele vakantiewoningen vergunningsvrij mogen worden gebouwd. Ook is niet gebleken van (grond)werkzaamheden of andere werken of werkzaamheden waarvoor een vergunning op grond van de regels voor de enkelbestemming ‘Recreatie – Kampeerterrein’ in het bestemmingsplan is vereist.
7.3.
Voor zover er mogelijk een vergunning is vereist op grond van de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie - 6’ moet de rechtbank eerst beoordelen of zij hieraan mag toetsen. Beroep is ingesteld door rechtspersonen die het oogmerk hebben de natuur te beschermen. Archeologie valt daar niet onder. De bepalingen over archeologie en het verstoren van de bodem zijn opgenomen ter bescherming van het archeologisch belang. De rechtbank ziet daarin geen belang dat door eisers statutair wordt behartigd en ziet archeologie niet als onderdeel van de cultuurhistorische waarden die bij het landschap horen. De rechtbank mag daarom het bestreden besluit niet vernietigen op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en moet dus afzien van een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. [3]
Had het college moeten kijken naar de Ladder voor duurzame verstedelijking?
8. Eisers stellen dat de gemeente bij het vaststellen van het bestemmingsplan ten onrechte de Ladder van duurzame verstedelijking niet heeft toegepast.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank beoordeelt in deze procedure of het college op goede gronden heeft afgezien van handhavend optreden. Zij moet daarbij uitgaan van het vastgestelde en onherroepelijk geworden bestemmingsplan. De rechtbank is niet bevoegd om te toetsen of het bestemmingsplan op goede gronden tot stand is gekomen.
Handhaving van de Wet natuurbescherming
9. In het aanvullend beroepschrift spreken eisers hun vrees uit dat de verschillende overheden naar elkaar wijzen en zo verantwoordelijkheid ontlopen of op elkaar afschuiven. Het college heeft het verzoek met betrekking tot de Wet natuurbescherming volgens eisers ten onrechte doorgezonden aan het college van Gedeputeerde Staten.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college van Gedeputeerde Staten is op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wet natuurbescherming het bevoegd gezag met betrekking tot handhaving van deze wet. Het college is verplicht een verzoek waar zij niet bevoegd voor is door te sturen aan het bestuursorgaan dat wel bevoegd is. [4] Het college heeft dus goed gehandeld door het handhavingsverzoek, voor zover dat ziet op de Wet natuurbescherming, door te sturen.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond omdat geen sprake is van een overtreding. Het college heeft het verzoek om handhaving op goede gronden afgewezen. Dat houdt in dat het bestreden besluit in stand blijft en het college geen nieuw besluit hoeft te nemen. Er is daarom ook geen aanleiding om het college een dwangsom op te leggen om te zorgen dat het college tijdig aan de uitspraak voldoet.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier op 19 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[. . .]
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
[. . .]
Artikel 2.11
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
[. . .]
[bestemmingsplan] [5]
Artikel 15 Recreatie - Kampeerterrein
[. . .]
15.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Recreatie - Kampeerterrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. recreatie in kampeermiddelen en gebouwen welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf door personen die hun hoofdverblijf elders hebben; […]
en tevens voor: [. . .]
ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - duinbeken': het behoud, versterken en ontwikkelen van aanwezige cultuurhistorische, landschappelijke en natuurwaarden als gevolg van een duinbeek; [. . .]
15.2
Bouwregels
Voor het bouwen gelden de volgende regels:
15.2.1
Algemeen
a. op deze gronden mogen uitsluitend ten dienste van de in lid
15.1bedoelde bestemming worden gebouwd:
15.1bedoelde bestemming worden gebouwd:
1. gebouwen;
2. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
3. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
gebouwen dienen in het bouwvlak te worden opgericht, met dien verstande dat:
1. gebouwen voor sanitair ook buiten het aangegeven bouwvlak mogen worden opgericht;
2. recreatiewoningen tevens buiten het aangegeven bouwvlak mogen worden opgericht, mits deze worden gebouwd op de gronden met de aanduiding 'recreatiewoning';
3. gebouwen die op een standplaats dienen te worden opgericht, zoals kampeerhuisjes, trekkershutten en bijgebouwen bij kampeermiddelen buiten het bouwvlak mogen worden opgericht;
4. de oppervlakte van gebouwen ten behoeve van dienstverlening en beheer bedraagt ten hoogste 3% van de oppervlakte van de gronden met de bestemmingen Recreatie - Kampeerterrein en Groen - Landschappelijk, voor zover deze bij het betreffende recreatiebedrijf horen
de oppervlakte, inhoud, goot- en bouwhoogte van gebouwen en overkappingen bedragen ten hoogste de navolgende maten:
Gebouw
Oppervlakte (m2)
Inhoud (m3)
Goothoogte (m)
Bouwhoogte (m)
1
gebouw binnen het bouwvlak
-
-
zie aanduiding:
'maximale goot- en bouwhoogte (m)' tenzij in rij 2 t/m 14 uit deze tabel anders is bepaald
'maximale goot- en bouwhoogte (m)' tenzij in rij 2 t/m 14 uit deze tabel anders is bepaald
zie aanduiding:
'maximale goot- en bouwhoogte (m)' tenzij in rij 2 t/m 14 uit deze tabel anders is bepaald
'maximale goot- en bouwhoogte (m)' tenzij in rij 2 t/m 14 uit deze tabel anders is bepaald
2
accenthoogten ten behoeve van een glijbaan bij een zwembad binnen het bouwvlak
20 m2
-
15 m
3
centrale sanitairgebouwen
-
-
-
4 m
4
kampeerhuisje (inclusief bordes)
75 m2
250 m3
-
5,50 m
5
recreatiewoning (inclusief aan- en uitbouwen, aangebouwde bijgebouwen en overkappingen)
75 m2
-
-
5,50 m
6
stacaravan (inclusief bordes)
55 m2
-
-
5 m
7
kampeerlodge (inclusief bordes)
30 m2
130 m3
-
5 m
8
trekkershut
20 m2
-
-
3,50 m
9
bijgebouw per permanente standplaats
9 m2
-
-
3,50 m
10
bedrijfswoning inclusief aangebouwde bijgebouwen
200 m2
750 m3
6 m
10 m
11
vrijstaande bijgebouwen bij bedrijfswoning
totaal
40 m2
40 m2
-
3,50 m
7,50 m
12
vrijstaande bijgebouwen bij recreatiewoning
13 m2
-
-
3,5 m
13
kinderspeelhuisjes en huisdierenverblijven
-
-
-
4 m
14
overige gebouwen ten behoeve van het onderhoud en beheer buiten het bouwvlak
40 m2 (gezamenlijke oppervlakte aan overige gebouwen)
-
4 m
8 m
uitsluitend op permanente standplaatsen mogen vrijstaande bijgebouwen per kampeermiddel worden gebouwd, met dien verstande dat:
1. aangebouwde bijgebouwen niet zijn toegestaan;
2. ten hoogste één vrijstaand bijgebouw en één bordes per standplaats zijn toegestaan;
stacaravans, trekkershutten en kampeerhuisjes zijn uitsluitend toegestaan op een permanente standplaats, met dien verstande dat:
1. de netto standplaatsgrootte ten minste vier maal de oppervlakte van een kampeerhuisje heeft;
2. de netto standplaatsgrootte ten minste 150 m² is ten behoeve van een stacaravan;
het aantal kampeerhuisjes mag maximaal het aangegeven aantal bedragen ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal kampeerhuisjes, indien geen aanduidingsvlak is opgenomen, bedraagt het aantal maximaal 0';
het aantal trekkershutten mag maximaal het aangegeven aantal bedragen ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal trekkershutten, indien geen aanduidingsvlak is opgenomen, bedraagt het aantal maximaal 0';
het aantal recreatiewoningen mag maximaal het aangegeven aantal bedragen ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal recreatiewoningen, indien geen aanduidingsvlak is opgenomen, bedraagt het aantal maximaal 0';
de afstand tussen een bijgebouw en de grens van een standplaats bedraagt ten minste 1 meter;
op de gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - kwaliteitseis-2A' dient de afstand tussen kampeermiddelen ten minste 20 meter te bedragen;
in afwijking van het gestelde onder c mag ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - bedrijfswoning en gastenverblijf' de inhoud van het gebouw ten hoogste 1.200 m3 zijn;
de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedragen ten hoogste de navolgende maten:
bouwwerk, geen gebouw zijnde
Bouwhoogte (m)
bordes op permanente standplaats bij een kampeerhuisje
de goothoogte van het op de standplaats aanwezige kampeerhuisje
bordes op permanente standplaats bij een stacaravan
de hoogte van op de standplaats aanwezige stacaravan
licht- en vlaggenmasten
8 m
speelvoorzieningen
3 m
erf- en terreinafscheidingen op gronden die zijn gekeerd naar de openbare weg en die liggen buiten een bouwvlak
1 m
erf- en terreinafscheidingen elders
2 m
zend- en ontvangstinstallatie
45 m
overige bouwwerken geen gebouwen zijnde
2 m
[. . .]
15.6
Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
15.6.1
Verbod
Het is verboden op of in de in lid
15.1bedoelde gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - kwaliteitseis-1' dan wel 'specifieke vorm van recreatie - kwaliteitseis-3' zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) houtgewassen te verwijderen, rooien of vellen en aanwezige dijken en taluds te vergraven of ontgraven.
15.1bedoelde gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - kwaliteitseis-1' dan wel 'specifieke vorm van recreatie - kwaliteitseis-3' zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) houtgewassen te verwijderen, rooien of vellen en aanwezige dijken en taluds te vergraven of ontgraven.
Het is verboden op of in de in lid
15.1bedoelde gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - duinbeken' zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden), de volgende werken of werkzaamheden uit te voeren:
15.1bedoelde gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - duinbeken' zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden), de volgende werken of werkzaamheden uit te voeren:
1. het aanleggen of verharden van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
2. het aanleggen, vergraven, verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren;
3. het aanleggen van dijken of andere taluds en het vergraven of ontgraven van reeds aanwezige dijken of taluds;
4. het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage;
5. het aanleggen of aanbrengen van oeverbeschoeiingen, kaden en aanlegplaatsen;
6. het aanleggen van boven- of ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;
7. het verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting alsmede het verwijderen van oevervegetaties;
8. het beplanten van gronden met houtgewassen.
15.6.2
Uitzonderingen
Het in lid
15.6.1vervatte verbod is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
15.6.1vervatte verbod is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen;
noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer;
reeds krachtens een verleende omgevingsvergunning in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
vervallen;
vervallen.
15.6.3
Voorwaarden
De werken of werkzaamheden zijn slechts toelaatbaar indien daardoor de waarden van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind en indien mitigerende en zo nodig compenserende maatregelen worden getroffen. Hiertoe dient vooraf een inrichtingsplan te worden opgesteld, dat door bevoegd gezag wordt betrokken bij haar besluit.
15.6.4
Advisering
Alvorens te beslissen omtrent een omgevingsvergunning als bedoeld in
15.6.1wint het bevoegd gezag schriftelijk advies in van de landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige omtrent de vraag of aan de voorwaarde als bedoeld in
15.6.3wordt voldaan.
15.6.1wint het bevoegd gezag schriftelijk advies in van de landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige omtrent de vraag of aan de voorwaarde als bedoeld in
15.6.3wordt voldaan.
[ . . .]