ECLI:NL:RBZWB:2024:4159

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/11067

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2024 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. M. Peeters),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau(het college).

Als derde belanghebbende heeft deelgenomen:

Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant(GS).

Inleiding

Eiseres heeft op 23 november 2023 beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 17 oktober 2023 over het weigeren van een omgevingsvergunning voor de wijziging van een melkgeitenhouderij aan de [adres] te [plaats].

De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde en [naam 1] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3]. Namens GS waren mr. P.F. van Liempt, [naam 4] en [naam 5] aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

1. Wat zijn de feiten?

Eiseres exploiteert een melkgeitenhouderij aan de [adres] in [plaats].

In de huidige situatie heeft zij drie stallen en mag zij op grond van een revisievergunning van 3 april 2008, een omgevingsvergunning voor een wijziging van de inrichting van 19 oktober 2010 en een omgevingsvergunning voor een milieu neutrale wijziging van 27 oktober 2014 de volgende dieren houden in de volgende stalsystemen:

Diercategorie en huisvestingssysteem

Aantal

Stal 1

- geiten ouder dan 1 jaar in ‘overige huisvestingssystemen’ (C.1.100)

2.51

Stal 2

- opfokgeiten van 61 dagen tot en met één jaar in ‘overige huisvestingsystemen (C2.100)

- opfokgeiten en afmestlammeren tot en met 60 dagen in ‘overige huisvestingssystemen (C3.100)

- geiten ouder dan 1 jaar in ‘overige huisvestingssystemen’ (C.1.100)

650

Stal 3

- fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar in ‘overige huisvestingssystemen’ (A7.100)

192

Totaal aantal rundvee

Totaal aantal geiten

192

3.85

Eiseres is voornemens om de melkgeitenhouderij als volgt te wijzigen:

Diercategorie en huisvestingssysteem

Aantal

Stal 1

- geiten ouder dan 1 jaar in ‘overige huisvestingssystemen’ (C.1.100)

Stal 2

- geiten ouder dan 1 jaar in ‘overige huisvestingssystemen’ (C.1.100)

1.844

Stal 3

- geiten ouder dan 1 jaar in ‘gecombineerd luchtwassysteem 85% emissiereductie met watergordijn en biologische wasser’ (C1.1.4.4)(BWL2007.02.V6)

1.966

Totaal aantal rundvee

Totaal aantal geiten

3.85

Op 15 november 2021 heeft eiseres ten behoeve van die wijziging een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bouwwerk, het afwijken van regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het veranderen van (de werking van) de inrichting.

Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast.

Het college heeft GS op 18 november 2021 gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) ten aanzien van afwijking van artikel 2.71, eerste lid, van de Interim Omgevingsverordening (hierna IOV). In die bepaling stond een tijdelijk verbod opgenomen op toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten (geitenmoratorium). Op grond van artikel 6.6 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) was voor een afwijking van het geitenmoratorium een vvgb van GS vereist. Het college heeft het verzoek om een vvgb op 12 juli 2022 nader gemotiveerd. Op 15 februari 2023 heeft GS de vvgb geweigerd, omdat geen sprake is van een uitzonderingsgeval waarvoor afwijking van dit verbod mogelijk is.

Op 28 maart 2023 heeft het college een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, inhoudende een voornemen tot weigering van de omgevingsvergunning. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze kenbaar gemaakt op 8 mei 2023.

Bij bestreden besluit heeft het college besloten om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Een “Nota beoordeling van zienswijzen” (hierna: zienswijzennota) is onderdeel van het bestreden besluit.

Eiseres heeft daar beroep tegen ingesteld. Tegelijkertijd heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In een uitspraak van 19 december 2023^[1]heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen, vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.

2. Wat is het wettelijk kader?

2.1

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Overgangsrecht

2.2

Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. Het oude recht omvat naast de Wabo onder andere ook de Wro en de IOV.

Het geitenmoratorium

2.3

Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro gaf het college van Provinciale Staten van de provincies (hierna: PS) de bevoegdheid om in een provinciale verordening algemene regels te stellen over de inhoud van bestemmingsplannen. In artikel 3.47 van de IOV was een dergelijke algemene regel gesteld. In die bepaling stond: “Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied bepaalt voor geitenhouderijen dat de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf voor geiten is uitgesloten.” Gelet op het tweede lid van artikel 4.1 van de Wro waren gemeenten verplicht om bestemmingsplannen in overeenstemming met die algemene regel te brengen. In artikel 4.1, derde lid, van de Wro stond dat PS ook bevoegd was om in de provinciale verordening regels te stellen die noodzakelijk waren om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt werden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid in werking was getreden. Dit waren rechtstreeks werkende regels die golden tot het tijdstip dat een gemeente het bestemmingsplan in overeenstemming had gebracht met de IOV. Bij de verordening konden ook regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kon worden afgeweken van die algemene regels. Op grond van die bepaling is artikel 2.71 in de IOV opgenomen.

2.4

In artikel 2.71, eerste lid, van de IOV was sinds 2017 een tijdelijk verbod opgenomen voor geitenhouderijen: totdat een bestemmingsplan in overeenstemming was met artikel 3.47, gold voor geitenhouderijen in Landelijk gebied dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten verboden was. Het verbod zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit was een algemene regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Voor handelen in strijd met een dergelijke regel was een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Die omgevingsvergunning kon alleen worden verleend, voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestonden én GS had verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het initiatief.^[2]In artikel 2.71, vierde lid, van de IOV stond dat een omgevingsvergunning kon worden verleend voor het afwijken van het verbod, wanneer:

de toename van de oppervlakte dierenverblijf voor de geitenhouderij was ingegeven vanuit een dierenwelzijnsconcept zonder toename van het aantal geiten die de geitenhouderij op 7 juli 2017 mag houden;
het dierenwelzijnsconcept per aanwezige melkgeit ten minste 1,30 m² dierenverblijf hanteerde.

2.4

Het verbod was gebaseerd op het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden’ van het RIVM van 2016 (hierna: VGO I) en het aanvullend rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)’ van het RIVM van 2017 (hierna: VGO II). Uit de rapporten blijkt dat er een verhoogde kans op longontsteking is voor mensen die in een straal van twee kilometer van een geitenhouderij wonen. Het is onbekend waardoor dit verhoogde risico ontstaat, zodat vervolgonderzoek nodig is naar de oorzaak van dit risico. Mede op verzoek van gemeenten en vanwege de noodzaak voor een uniforme aanpak van geitenhouderijen binnen de provincie is daarom voornoemde regeling in de verordening opgenomen om de ontwikkeling van geitenhouderijen tijdelijk tegen te gaan. Gelet op de inhoud van deze rapporten werd dit tijdelijk verbod noodzakelijk geacht, omdat de oorzaak van de verhoogde kans op longontsteking onbekend was. Bedrijfsgerichte maatregelen die het risico op longontsteking beperken zijn daarom (nog) niet mogelijk. Verder was onbekend welke veranderingen op een bedrijf het gezondheidsrisico vergroten: bijvoorbeeld de toename van het aantal geiten, meer oppervlakte per geit of het al dan niet houden van geiten op een strobed. Met het tijdelijk verbod wil de provincie vanuit het voorzorgprincipe voorkomen dat – vooruitlopend op de uitkomsten van het onderzoek naar de oorzaak en daarmee naar mogelijk te treffen voorzieningen of maatregelen – nieuwe dierenverblijven voor geiten worden gebouwd. Uit het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III’ dat is verschenen in 2018 (hierna: VGO III) blijkt dat in de jaren 2014 - 2016 dezelfde verhoging van het aantal longontstekingen bij omwonenden van geitenhouderijen wordt gezien als in de jaren ervoor. Het herhaalde resultaat maakt de associatie tussen longontsteking en de nabijheid van geitenhouderijen consistent en vraagt daarom om nader onderzoek dat dieper ingaat op de mogelijke causaliteit. De resultaten van dat nader onderzoek worden volgens GS eind 2024 verwacht.

Weigeringsgrond

2.5

In artikel 2.20a van de Wabo stond dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd, wanneer een voor die vergunning vereiste vvgb is geweigerd.

3. Wat heeft het college besloten?

Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.20a van de Wabo geweigerd, omdat GS de vereiste vvgb heeft geweigerd voor afwijking van het geitenmoratorium.^[3]GS heeft de aanvraag beoordeeld op grond van artikel 2.71, vierde lid, van de IOV en de aspecten zoals opgenomen in de gedragslijn “Moratorium geitenhouderij en Verordening Ruimte” (hierna: gedragslijn) en de toelichting daarop. GS heeft na een belangenafweging besloten om de vvgb te weigeren, omdat volgens GS geen sprake is van een ‘uitzonderlijk belang’ die maakt dat voor dit specifieke geval afgeweken kan worden van het geitenmoratorium. GS achtte het te onzeker dat het risico op longontsteking – op basis van deze aanvraag – afneemt, omdat het onderzoek naar de oorzaak van de verhoogde incidentie op longontsteking nog loopt. Zolang niet bekend is wat de oorzaak is én welke maatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s te verminderen, vindt GS de uitbreiding van dierenverblijven onwenselijk.^[4]

4. Welke gronden heeft eiseres aangevoerd?

Eiseres heeft vooropgesteld dat GS de vvgb op 15 februari 2023 nog niet kon weigeren. Op dat moment kon slechts sprake zijn van een ontwerp-weigering van de vvgb. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat GS de vvgb ten onrechte heeft geweigerd. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres primair aangevoerd dat artikel 2.71 van de IOV buiten toepassing moet worden gelaten, omdat die bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat is voldaan aan de voorwaarden voor het afwijken van het geitenmoratorium en dat GS de vvgb niet heeft mogen weigeren vanwege het ontbreken van een ‘bijzonder belang’.

5. Is de procedure tot het verkrijgen van een vvgb juist gevolgd?

5.1

Voor de beslissing over de afgifte van een vvgb is geen bijzondere procedure in de Wabo opgenomen. Die beslissing is ingebed in de uitgebreide voorbereidingsprocedure die op grond van de Wabo^[5]altijd van toepassing was op een besluit waarvoor een vvgb was vereist. Die procedure voorziet erin dat een besluit eerst als ontwerp ter inzage wordt gelegd en dat daar zienswijzen over kenbaar kunnen worden gemaakt, voordat een definitief besluit wordt genomen.^[6]Uit artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)^[7]leidt de rechtbank af dat samen met het ontwerpbesluit ook een ontwerpbesluit ten aanzien van de vvgb ter inzage moest worden gelegd, voordat definitief werd besloten over de vvgb. Bij besluit van
15 februari 2023 heeft GS echter meteen besloten tot weigering van de vvgb. De rechtbank stelt vast dat GS ten onrechte niet eerst een ontwerp weigering heeft vastgesteld.

5.2

De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek in de totstandkoming van het bestreden besluit te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit de daarna gevolgde procedure blijkt dat het college de weigering van de vvgb wel heeft behandeld als ware het een ontwerp weigering van de vvgb. Op 28 maart 2023 heeft het college het ontwerpbesluit en de weigering van de vvgb ter inzage gelegd. De zienswijzen die naar voren zijn gebracht over de weigering van de vvgb zijn vervolgens in de zienswijzennota – conform artikel 3:11, derde lid, van de Awb – ook beoordeeld door GS. Gelet op die gevolgde procedure acht de rechtbank niet aannemelijk dat belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld.

6. Is artikel 2.71 van de IOV in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

6.1

Standpunt eiseres

6.1.1

Eiseres heeft primair aangevoerd dat artikel 2.71 van de IOV buiten toepassing moet worden gelaten, omdat die bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.^[8]Volgens eiseres is het geitenmoratorium niet geschikt, noodzakelijk of evenwichtig.

6.1.2

Eiseres stelt dat het geitenmoratorium niet
geschiktis om het doel (beperken en voorkomen gezondheidsrisico’s) te bereiken. Volgens eiseres is sprake van oneigenlijk gebruik van dit middel van ruimtelijke ordening, omdat de ruimtelijke ordening niet is bedoeld om volksgezondheid te regelen. Daarnaast houdt het geitenmoratorium in dat de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten niet mag worden uitgebreid. Volgens eiseres is echter onmogelijk om te betogen dat een vierkante meter aan bebouwing – los van het aantal te houden dieren – een verslechtering betekent voor de volksgezondheid. Dat volgt niet uit de VGO-rapporten die ten grondslag liggen aan het geitenmoratorium.

6.1.3

Eiseres stelt daarnaast dat een
noodzaakontbreekt voor het geitenmoratorium en dat

een geschikter middel bestaat. Ook ten aanzien van de noodzaak voert eiseres aan dat niet valt in te zien hoe een vierkante meter aan bebouwing relevant is voor het bepalen van gezondheidsrisico’s. Er zijn geschiktere middelen aanwezig: een maatregel gekoppeld aan het aantal dieren, een maatregel inhoudende een beperking van de uitbreiding van geitenhouderijen nabij gevoelige objecten dan wel een regeling waarbij toestemming kan worden verleend nadat is aangetoond dat er geen gezondheidsrisico’s zijn.

6.1.4

Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat het geitenmoratorium niet
evenwichtigis. Het

geitenmoratorium geldt volgens haar feitelijk al sinds 2010. Gelet daarop heeft de provincie al geruime tijd de mogelijkheid gehad om een oplossing te vinden voor de gezondheidsrisico’s. Vanwege deze tijdsduur heeft het verbod het karakter van een permanente stop op geitenhouderijen gekregen. GS heeft daarbij op geen enkele wijze rekening gehouden met de belangen van de geitenhouderijen. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat uit een uitspraak van de ABRvS van 26 april 2022^[9]kan worden afgeleid dat de regeling te ‘restrictief’ is, omdat feitelijk door GS geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om in individuele gevallen van het geitenmoratorium af te wijken.

6.2

Exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

6.2.1

Artikel 2.71 van de IOV is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. De rechtmatigheid van het avv kan bij wijze van exceptieve toetsing wel aan het oordeel van de bestuursrechter worden voorgelegd in het kader van een procedure tegen een besluit dat is gebaseerd op dat avv. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS^[10]blijkt namelijk dat in een procedure tegen een appellabel besluit gronden kunnen worden aangevoerd die zich richten tegen de rechtmatigheid van een avv dat aan het besluit ten grondslag ligt. De bestuursrechter kan een avv toetsen aan hogere regelgeving. De rechter komt daarnaast de bevoegdheid toe te bezien of het avv een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die toetsing van het avv vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.

6.2.2

Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.^[11]Dit artikel is ook van toepassing op het avv uit artikel 2.71 van de IOV, omdat dit een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en de aard van de bepaling zich daartegen niet verzet.^[12]Bij een toetsing van dat avv aan het evenredigheidsbeginsel spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol.^[13]

6.3

Beoordeling

6.3.1

Naar het oordeel van de rechtbank bestaat – om de hierna genoemde redenen – redelijkerwijs geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.71 van de IOV buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel.

6.3.2

Naar het oordeel van de rechtbank is een geitenmoratorium
geschiktvoor het realiseren van het doel ‘de bescherming van de volksgezondheid’. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de ABRvS^[14]heeft overwogen dat de rapporten VGO I, VGO II en VGO III in het planologische spoor voldoende grondslag bieden om toepassing te geven aan het voorzorgsbeginsel, omdat daarin is geconstateerd dat omwonenden van geitenhouderijen een verhoogd risico hebben op longontsteking. Weliswaar wordt nog verder onderzoek gedaan naar mogelijke verklaringen daarvoor (zoals fijnstof, endotoxinen, bacteriën, virussen, zoönoseverwekkers). Dat laat echter onverlet dat een consistente associatie is gevonden tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en het zich voordoen van longontstekingen. Een verbod op het uitbreiden van geitenhouderijen waarborgt dat dit gezondheidsrisico niet verder toeneemt. Meer specifiek acht de rechtbank ook voldoende aannemelijk gemaakt dat een verbod in de vorm van ‘een verbod op een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten’ geschikt is om voornoemd doel te bereiken. Uit de VGO-onderzoeken blijkt dat niet duidelijk is waardoor het verhoogd risico op een longontsteking wordt veroorzaakt. Gelet daarop kan niet worden uitgesloten dat het samenhangt met de oppervlakte dierenverblijf voor geiten. Eiseres heeft niet met objectieve of verifieerbare bewijsstukken (bijvoorbeeld Een expertiserapport) onderbouwd dat dit wel kan worden uitgesloten.

Voor zover dit al valt onder de ‘geschiktheid’ van het verbod, is de rechtbank verder niet gebleken van oneigenlijk gebruik van een instrument van ruimtelijke ordening. PS kunnen op grond van artikel 4.1 van de Wro - met het oog op ruimtelijke belangen - de ontwikkeling en uitbreiding van veehouderijen tegengaan door in een verordening als in dat artikel bedoeld een verbod daarop op te nemen. PS hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. Het effect dat veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, is een belang dat zij daarbij in het kader van de ruimtelijke ordening mogen betrekken. Voor zover dit effect onzeker is en nader onderzoek nodig is, mogen PS ertoe besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen planologisch niet toe te staan.^[15]Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijke taak. Deze beleidsruimte geeft PS de ruimte om wegens mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit, die activiteit uit voorzorg planologisch niet toe te laten.

6.3.3

De rechtbank acht ook voldoende aannemelijk gemaakt dat het tijdelijk geitenmoratorium, gelet op de VGO-rapporten, het voorzorgbeginsel en de in rechtsoverweging 6.3.2 genoemde jurisprudentie van de ABRvS,
noodzakelijkkan worden geacht om te waarborgen dat de volksgezondheid niet verder verslechtert. In voornoemde rechtsoverweging heeft de ABRvS ook overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat het risico voor de volksgezondheid samenhangt met de oppervlakte dierenverblijf voor geiten.

6.3.4

De rechtbank ziet in de gronden van eiseres ook geen aanleiding voor het oordeel dat het geitenmoratorium zodanig
onevenwichtigis, dat deze buiten toepassing moet worden gelaten. Van een permanente stop op geitenhouderijen is de rechtbank niet gebleken. Uit alle op het verbod betrekking hebbende stukken van de provincie blijkt dat het verbod tijdelijk is, namelijk in afwachting van nader onderzoek naar de oorzaak van de verhoogde kans op longontsteking in de omgeving van geitenhouderijen. Gelet op de VGO-rapporten heeft PS het belang van de volksgezondheid naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van de geitenhouderijen en heeft PS redelijkerwijs kunnen besluiten tot een geitenmoratorium. De redenen die PS hebben om het verbod op te nemen, doen zich nog steeds voor. De omstandigheid dat dit verbod inmiddels zeven jaar geldt, maakt het niet alleen al daarom onevenredig. Uit de regeling blijkt dat PS ook rekening heeft gehouden met de belangen van geitenhouderijen, door bestaande situaties te respecteren én door te voorzien in een afwijkingsmogelijkheid. De ABRvS^[16]heeft overwogen dat gelet op de mogelijkheid om in individuele gevallen af te wijken van de geitenstop geen sprake is van een zodanig restrictieve regeling, dat de geitenstop om die reden buiten toepassing moet worden verklaard. Dat, naar eiseres stelt, tot nu toe geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om van het verbod af te wijken, maakt het verbod niet onevenredig. Voor de beantwoording van de vraag of het verbod op zichzelf evenredig is, acht de rechtbank alleen van belang dat er een mogelijkheid is om van het verbod af te wijken.

7. Heeft GS de vvgb kunnen weigeren?

7.1

Standpunt eiseres

7.1.1

Eiseres heeft subsidiair aangevoerd dat de vvgb niet geweigerd mocht worden, vanwege het ontbreken van een uitzonderlijk belang. Het in de gedragslijn stellen van de nadere voorwaarde dat sprake moet zijn van een ‘uitzonderlijk belang’ is in strijd met artikel 4.1, derde lid, van de Wro en artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. Uit de Wro bleek dat in de IOV een mogelijkheid kon worden opgenomen om van in de IOV opgenomen rechtstreeks werkende regels af te wijken onder in de IOV genoemde voorwaarden. Die afwijkingsmogelijkheid en de voorwaarden waaronder kon worden afgeweken, stonden in artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. In die bepaling was niet als voorwaarde genoemd dat sprake moest zijn van een ‘uitzonderlijk belang'. GS heeft ook op geen enkele wijze gemotiveerd of onderbouwd wat onder een ‘uitzonderlijk belang’ moet worden verstaan en waarom daar in het geval van eiseres niet aan wordt voldaan. Als gevolg van de wijziging van de geitenhouderij van eiseres zal het dierenwelzijn toenemen, zal het aantal dieren niet toenemen en zal (mede vanwege het treffen van voorzieningen) sprake zijn van een forse afname van de uitstoot van geur, ammoniak en fijnstof. Gelet daarop zullen de gezondheidsrisico’s ook niet toenemen ten opzichte van de vergunde situatie.

7.1.2

Eiseres heeft verder subsidiair aangevoerd dat de vvgb niet geweigerd mocht worden, omdat is voldaan aan de vier criteria uit de gedragslijn. Volgens eiseres blijkt uit de verschillende van GS afkomstige stukken dat die criteria als voorwaarden worden gehanteerd bij de beoordeling of een vvgb wordt afgegeven. Die voorwaarden impliceren volgens eiseres dat sprake is van toetsingscriteria en dat de vvgb wordt verleend als daaraan wordt voldaan.

7.2

Beoordeling

7.2.1

Voor het handelen in strijd met het geitenmoratorium was een omgevingsvergunning vereist. De aanvraag van eiseres was met het geitenmoratorium in strijd, omdat de uitbreiding ziet op een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten. Een deel van de stallen die in de bestaande situatie wordt gebruikt voor het houden van rundvee, wordt in de beoogde situatie gebruikt voor het houden van geiten. Voor die afwijking kon alleen toestemming worden verleend, voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestonden^[17]én GS had verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het initiatief.^[18]

7.2.2

Op grond van artikel 6.6, tweede lid, van het Bor kon GS de vvgb verlenen, wanneer de activiteit niet in strijd kwam met de regels over afwijking die waren opgenomen in artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. Ter zitting is bevestigd dat tussen partijen niet in geschil is dat aan die regels wordt voldaan, omdat de wijziging van de inrichting van eiseres is ingegeven vanuit een dierenwelzijnsconcept, het aantal geiten niet toeneemt en per aanwezige melkgeit ten minste 1,30 m2 dierenverblijf aanwezig zal zijn in de nieuwe situatie.

7.2.3

De bevoegdheid om een vvgb te verlenen was geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid.^[19]Gelet daarop had GS beleidsruimte. In geval van beleidsvrijheid is het aan het bestuursorgaan overgelaten om op grond van een belangenafweging te bepalen of en zo ja hoe de bevoegdheid gebruikt zal worden. Uit artikel 3:4 van de Awb volgt dat daarbij alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moeten worden afgewogen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Bij een belangenafweging wordt het algemeen belang dat bij de specifieke bevoegdheidsuitoefening is gediend (in dit geval de bescherming van de volksgezondheid) afgewogen tegen de door de uitoefening van de bestuursbevoegdheid geraakte belangen van derden (eiseres). Het is dan aan het bestuursorgaan om aan de hand van die belangenafweging vast te stellen welk belang prevaleert.

7.2.4

Ten aanzien van de toepassing van de discretionaire bevoegdheid hanteert GS de ‘Gedragslijn moratorium geitenhouderij en Verordening ruimte’ en een toelichting daarop. Omdat de bevoegdheid tot het verlenen van een vvgb is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid volgt de rechtbank niet het standpunt van eiseres dat een vvgb móet worden verleend als aan de indieningscriteria uit de gedragslijn is voldaan. GS heeft ook ter zitting toegelicht dat deze gedragslijn uitsluitend is opgesteld om voor geitenhouderijen en gemeenten te concretiseren waar een verzoek om een vvgb voor het afwijken van het geitenmoratorium aan dient te voldoen. De gedragslijn kan niet worden aangemerkt als een beleidsregel die invulling geeft aan de door GS te maken belangenafweging. GS heeft de gedragslijn immers niet zelf vastgesteld. Het is een ambtelijk stuk en kan hooguit als een vaste praktijk worden beschouwd om te beoordelen of een verzoek (een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb) voldoet aan de indieningsvereisten of voorwaarden voor verlening van een vvgb. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit bevestigd in de gedragslijn, waarin staat dat het aan gemeenten is om met een goed onderbouwd voorstel te komen, wanneer zij medewerking willen verlenen aan een afwijking van het geitenmoratorium. Uit de door GS overgelegde toelichting op die gedragslijn blijkt dat een dergelijk voorstel vergezeld moet gaan van:

een motivatie waarom de gemeente een uitbreiding van het staloppervlak per (melk)geit acceptabel acht, ongeacht de onzekerheid over de oorzaak en effect van aanpassingen op het risico van longontsteking bij omwonenden van geitenhouderijen;

een beschrijving en planologische borging van de wijze waarop de gemeente garandeert dat het aantal geiten op de geitenhouderij niet kan toenemen;

een beschrijving van de wijze waarop de gemeente, als duidelijk is welke maatregelen nodig zijn om het risico op longontsteking in voldoende mate te beperken, regelt en borgt dat die benodigde maatregelen alsnog door de geitenhouder worden toegepast;

informatie waarom sprake is van een goed dierenwelzijnsconcept, eventueel vergezeld van een nader advies van externe deskundigen.

Daarnaast blijkt uit de toelichting op de gedragslijn dat GS alleen gebruik maakt van de discretionaire bevoegdheid tot het verlenen van een vvgb voor afwijking van het geitenmoratorium, indien sprake is van een ‘uitzonderlijk belang’. Naar het oordeel van de rechtbank is het stellen van die voorwaarde niet in strijd met de Wro of de IOV, zoals eiseres stelt. Een belangenafweging tussen het algemene belang van de volksgezondheid en het belang van de geitenhouderij impliceert dat het belang van de geitenhouderij aangemerkt moet kunnen worden als een ‘uitzonderlijk belang’ om in die belangenafweging te kunnen prevaleren en redelijkerwijs te kunnen leiden tot de conclusie dat een vvgb wordt verleend voor het afwijken van het geitenmoratorium.

7.2.5

Naar het oordeel van de rechtbank en met inachtneming van de terughoudende beoordeling die de rechtbank maakt wanneer, zoals in dit geval het bestuursorgaan beleidsruimte heeft, heeft GS in het bestreden besluit echter onvoldoende gemotiveerd waarom de vvgb redelijkerwijs niet werd verleend. Zij overweegt daartoe als volgt.

7.2.6

GS heeft in het bestreden besluit opgenomen dat aan de criteria voor het indienen van een verzoek om een vvgb uit de gedragslijn is voldaan, maar dat geen sprake is van een uitzonderlijk belang. GS vindt het onzeker of de gezondheidsrisico’s met de door het college gegeven onderbouwing voldoende worden beschermd. Het is onzeker of het risico op longontsteking op basis van deze aanvraag afneemt, omdat het onderzoek naar de oorzaak van de verhoogde incidentie op longontsteking nog loopt. Zolang niet bekend is wat de oorzaak is én welke maatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s te verminderen, vindt GS de uitbreiding van dierenverblijven onwenselijk.

7.2.7

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit die motivering van GS niet wat onder een ‘uitzonderlijk belang’ moet worden verstaan en waarom het dierenwelzijnsconcept van eiseres daaraan niet voldoet. Ter onderbouwing van het standpunt dat het welzijn van de geiten zal verbeteren in de nieuwe situatie heeft eiseres echter wel een motivering van 17 februari 2022 van Agron Advies overgelegd. Daaruit blijkt dat de ruimte per geit in de nieuwe situatie wordt vergroot en dat in combinatie daarmee verschillende maatregelen worden getroffen ten behoeve van het welzijn van de geiten en de vermindering van negatieve gevolgen voor het milieu. Daarnaast heeft eiseres een verklaring overgelegd van een deskundige op het gebied van dierenwelzijn: dr. [naam 6]. Zij heeft verklaard dat de voorgestelde nieuwe bedrijfsopzet kan worden beschouwd als een goed ‘dierenwelzijnsconcept’.

GS heeft op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waarom de verbetering van het welzijn van de dieren in dit specifieke geval redelijkerwijs niet aangemerkt kan worden als uitzonderlijk belang. Uit het bestreden besluit blijkt ook niet dat daar een deugdelijke belangenafweging aan ten grondslag heeft gelegen, waarbij het algemeen belang van de volksgezondheid is afgewogen tegen het belang van eiseres bij het wijzigen van de inrichting en het belang van dierenwelzijn. De laatstgenoemde belangen zijn in het bestreden besluit immers niet genoemd. Naar het oordeel van de rechtbank is het aan GS om in het kader van deze belangenafweging concreter te motiveren waarom het belang van de volksgezondheid prevaleert, door aan te geven waarom wijziging van de inrichting leidt tot een voor de volksgezondheid slechtere situatie. Uit het bestreden besluit blijkt bijvoorbeeld niet of in de nieuwe situatie de emissiepunten dichter bij woningen van omwonenden komen te liggen of juist niet. Ook blijkt daar niet uit of de dieren dichter bij die woningen worden gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft GS met de in het bestreden besluit gegeven motivering onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een redelijke toepassing van de afwijkingsbevoegdheid niet mogelijk is. Met de door GS gegeven motivering is er namelijk in geen enkel geval ruimte om af te wijken van het verbod, omdat het de redenen bevat voor instelling van de provinciale regel waarin het verbod voor de hele provincie is opgenomen. Het college behoort echter af te wegen of er in het concrete geval van eiseres reden is om vast te houden aan het verbod dan wel daarvan af te wijken. Het betoog van eiseres slaagt.

8. Wat is de conclusie van de rechtbank en welke gevolgen heeft die conclusie?

8.1

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vvgb redelijkerwijs moest worden geweigerd. Gelet daarop zijn de vvgb en – indirect ook – de omgevingsvergunning in strijd met het motiveringsbeginsel uit artikel 3:46 van de Awb geweigerd.

8.2

De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college (en GS via een nieuwe vvgb) is om opnieuw te beslissen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Ter zitting heeft GS toegelicht dat de uitkomsten van het vervolg van VGO III eind 2024 worden verwacht. De rechtbank zal het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder b, van de Awb een termijn stellen van uiterlijk zes maanden na de dag van verzending van de uitspraak om opnieuw een beslissing te nemen op de aanvraag, zodat de resultaten van dat onderzoek meegenomen kunnen worden. De rechtbank overweegt ten overvloede dat het oude recht gelet op artikel 4.3, onder a, van de Invoeringswet omgevingswet op de aanvraag van toepassing blijft, omdat de aanvraag voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.

8.3

Omdat het beroep van eiseres gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.

8.4

Daarnaast zal het college worden veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).

De beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om uiterlijk binnen zes maanden na de dag van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag van eiseres van 15 november 2021 voor een omgevingsvergunning voor de wijziging van de geitenhouderij;
draagt het college op om het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. R.P. Broeders, en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 19 juni 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Griffier

Rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Wettelijk kader

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Artikel 2.20a van de Wabo

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.

Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo

In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

Artikel 2.27, derde lid, van de Wabo

De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.

Wet ruimtelijke ordening (Wro)

Artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro

Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.

Tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening.

Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 6.6 van het Bor

Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de wet wordt afgeweken van regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, niet verleend dan nadat gedeputeerde staten hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben, onderscheidenlijk Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.

De verklaring kan slechts worden verleend indien de betrokken activiteiten niet in strijd komen met de regels inzake afwijking die zijn opgenomen in de betrokken provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur.

Interim omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (IOV

Artikel 2.71 van de IOV

Totdat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.47 Tijdelijk verbod geitenhouderij geldt, gelet op artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening, voor geitenhouderijen in Landelijk gebied dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten is verboden.

Als bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten geldt de oppervlakte die:

ls dierenverblijf mag worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning milieu, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, bedoeld in artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer; en

op 7 juli 2017 legaal aanwezig was; of

mag worden gebouwd krachtens een vóór 7 juli 2017 verleende vergunning.

3. In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verlenen, als het een vestiging of omschakeling betreft vanwege de verplaatsing van een bestaande geitenhouderij vanwege een aantoonbaar belang voor de bescherming van de gezondheid onder een gelijkblijvende omvang van deze geitenhouderij.

4. In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verlenen, als:

de toename van de oppervlakte dierenverblijf voor de geitenhouderij is ingegeven vanuit een dierenwelzijnsconcept zonder toename van het aantal geiten die de geitenhouderij krachtens een omgevingsvergunning milieu, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, bedoeld in artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer, op 7 juli 2017 mag houden;

het dierenwelzijnsconcept per aanwezige melkgeit ten minste 1,30 m² dierenverblijf hanteert.

ECLI:NL:RBZWB:2024:4159

Weigering omgevingsvergunning voor wijziging melkgeitenhouderij in verband met geitenmoratorium

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2024 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres,

Inleiding

Beoordeling door de rechtbank

1. Wat zijn de feiten?

2. Wat is het wettelijk kader?

De beslissing

Informatie over hoger beroep

Wettelijk kader

Voetnoten