Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2798
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr.drs. R.T.M. Lagerweij),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [b.v.] uit [plaats] ( [b.v.] )
(gemachtigde: mr. M.C.H. van de Sande-van de Ven)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het op 5 april 2023 intrekken van de last onder dwangsom die aan [b.v.] is opgelegd.
1.1.
Op 14 september 2021 heeft het college [b.v.] op verzoek van eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens het overschrijden van de geluidsnormen. Op 24 januari 2022 besluit het college op het bezwaar van [b.v.] en heeft het college dat besluit in stand gelaten, met enkele ondergeschikte wijzigingen. [b.v.] stelt hier beroep tegen in. Op 5 april 2023 trekt het college de last onder dwangsom in. Eiser is hier als derde-belanghebbende tegen opgekomen. De beslissing op bezwaar van 24 januari 2022 waarin het college de bezwaren van [b.v.] ongegrond heeft verklaard, is niet herroepen.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [gemachtigde] en [naam 1] (geluidsadviseur) namens het college, bijgestaan door [naam 2] , deskundige. [b.v.] en zijn gemachtigde zijn met kennisgeving afwezig.
1.3.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Feiten
2. [b.v.] heeft een agrarisch bedrijf aan de [adres 1] te [plaats] . Het bedrijfsperceel is toegankelijk via een in/uitrit aan de [weg] te [plaats] . De in/uitrit van het bedrijfsperceel grenst direct aan het perceel van eiser. Komende en vertrekkende voertuigen passeren de woning van eiser op een afstand van circa 15 meter. Er vinden zowel in de dag- als in de avond- en nachtperiode activiteiten plaats. Dit zijn verkeersbewegingen met vrachtwagens en tractoren, onder meer ten behoeve van laden en lossen.
Op 7 maart 2019 dient eiser een verzoek om handhaving in wegens overtreding van de geluidsvoorschriften door [b.v.] . Het gaat er daarbij met name om dat hij in de zomermaanden geluidsoverlast ervaart van tractoren die tussen 05:00 uur en 06:00 uur vertrekken van het perceel van [b.v.] . Op 1 mei 2019 wordt dit verzoek afgewezen omdat niet is gebleken van een overtreding. Er volgt een onderzoek en daarbij wordt vastgesteld dat de geluidsnormen worden overschreden. Op 14 september 2021 wijst het college het verzoek om handhaving alsnog toe voor zover het gaat over de overschrijding van de geluidsnormen. Het college legt eiseres een last onder dwangsom op. Na bezwaar en beroep door [b.v.] wordt de last ingetrokken bij besluit van 5 april 2023.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college de last onder dwangsom op goede gronden heeft ingetrokken. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het intrekken van een primair besluit. De beslissing op het bezwaar van [b.v.] tegen dat primaire besluit is echter niet herroepen. Op grond van artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan beroep worden ingesteld tegen een besluit. Onder een ‘besluit’ wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het primaire besluit van 14 september 2021 is nadien echter ingetrokken. Daarmee is ook het rechtsgevolg van de beslissing op bezwaar van 24 januari 2022 komen te vervallen. De rechtbank is van oordeel dat de beslissing op bezwaar van 24 januari 2022 dus niet langer een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt, en daarmee niet langer kan worden aangemerkt als een (appellabel) besluit in de zin van de Awb. Eiser heeft ook geen bezwaren tegen deze beslissing op bezwaar. [b.v.] had daar wel beroep tegen ingesteld, maar heeft dat ingetrokken. De rechtbank kan en zal dus niet oordelen over de beslissing op bezwaar van 24 januari 2022.
3.2
Met het intrekken van de last onder dwangsom van 14 september 2021 heeft het college niet beslist op het bezwaarschrift, want daar was al op beslist. Het college heeft een nieuw (primair) besluit genomen dat inhoudt dat de last onder dwangsom die is opgelegd aan [b.v.] wordt ingetrokken en het handhavingstraject wordt beëindigd. Hoewel dit niet met zoveel woorden in het bestreden besluit staat, is naar het oordeel van de rechtbank de strekking van het besluit ook dat het college hiermee alsnog geweigerd heeft handhavend op te treden tegen [b.v.] . Hiertegen is eiser opgekomen. Omdat dit nieuwe besluit is genomen terwijl er beroep liep tegen de beslissing op bezwaar, leek dit besluit aangemerkt te moeten worden als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 Awb Pro, namelijk een nieuw besluit hangende beroep. Dat is echter niet het geval. Dat betekent dat een bezwaarschrift tegen dit besluit had moeten worden ingediend in plaats van beroep. Dit is ter zitting besproken. Partijen hebben daarbij toestemming gegeven om dit bezwaar te behandelen als beroep. Artikel 7:1a van de Awb maakt dat mogelijk. De rechtbank zal dus een oordeel geven over het primaire besluit van 5 april 2023, waarmee de last onder dwangsom is ingetrokken, en daarmee alsnog geweigerd is handhavend op te treden.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 7 maart 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. [1]
Inhoudelijke beoordeling
Was het college bevoegd handhavend op te treden?
6. Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het in werking hebben van een inrichting uit. Op grond van de artikelen 5:32 en 5:4 van de Awb is het college bevoegd een last onder dwangsom op te leggen, indien een overtreding wordt geconstateerd. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
Heeft [b.v.] een overtreding begaan?
7. Eiser stelt dat [b.v.] de op zijn inrichting toepasselijke maximale geluidsnormen heeft overschreden. Dit volgt uit metingen in de periode 20 juni 2022 tot en met 5 juli 2022. Er is ten onrechte in juni en juli gemeten terwijl de meeste overtredingen juist in juli en augustus plaatsvinden. Bovendien was [b.v.] op de hoogte van de metingen, zodat hij er rekening mee kon houden. De overlast is dus groter dan uit de laatste metingen blijkt.
De kamer die nu niet meegeteld wordt, omdat hij niet als slaapkamer dient, wordt juist als gevolg van de overlast niet als slaapkamer gebruikt. De binnennormen gelden hier niet: die gelden alleen bij in- of aanpandige gevoelige gebouwen.
7.1
[b.v.] stelt dat onduidelijk is of hij een overtreding heeft begaan. Hij erkent dat wel te hoge geluidsniveaus zijn gemeten, maar stelt dat niet is aangetoond dat hij die heeft veroorzaakt. In strijd met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 is niet gemeten waar de hinder daadwerkelijk wordt ondervonden. De microfoon was te hoog geplaatst, waardoor de effecten van een geluidsscherm wegvallen. De berging waarbij gemeten is, kan niet als slaapruimte worden gebruikt, zodat daar geen overlast van kan worden ervaren in de vorm van verstoring van de nachtrust. Weliswaar wordt niet altijd voldaan aan de buitengrenswaarde, maar wel aan de binnengrenswaarde.
Zeker 98% van de geluidshinder wordt veroorzaakt door tractoren op de weg die niet van hem zijn. [b.v.] bestrijdt nog geluidsoverlast te veroorzaken: zijn tractoren zijn veel stiller geworden en hij heeft al diverse maatregelen genomen om overlast te voorkomen.
7.2
Het college erkent dat er sprake is van overtredingen.
7.3
Artikel 2:17, vijfde lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalt dat een inrichting waarin uitsluitend of hoofdzakelijk agrarische activiteiten of daarmee verband houdende activiteiten worden verricht zich aan geluidsnormen heeft te houden. De toepasselijke normen zijn in dit geval de normen voor het maximaal geluidsniveau op de gevel van gevoelige gebouwen. [2] Concreet geldt voor de nacht van 22.00 uur tot 06:00 uur een norm van 60 dB(A).
De Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid heeft geluidmetingen verricht. Doel van het onderzoek is het door middel van directe immissiemetingen vaststellen van de maximale geluidsniveaus in de avond- en nachtperiode bij de woning aan de [adres 2] . Gedurende de periode van 20 juni 2022 tot en met 5 juli 2022 zijn continu geluidmetingen verricht ter plaatse van die woning gedurende de avond- en nachtperiode. De resultaten zijn neergelegd in het rapport van 13 september 2022. Gedurende de meetperiode is een aantal overschrijdingen van het maximaal geluidniveau vastgesteld die te relateren zijn aan het bedrijf. Het gaat daarbij niet om de activiteit laden en lossen als bedoeld in artikel 2:17, vijfde lid, en onder c van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit is niet in geschil. Dat betekent dat er overtredingen van de geluidnormen zijn vastgesteld.
7.4
De Omgevingsdienst heeft conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 gemeten. Conform deze handleiding moet worden gemeten op de hoogte waar hinder wordt of kan worden ondervonden. [3] Volgens het meetrapport is gemeten op een hoogte van 5 meter boven het maaiveld, aan de achterzijde van de woning in het verlengde van de noordelijke gevel. Deze meetpositie komt overeen met die in het rapport uit 2018. Voor de nachtelijke uren is dat de hoogte waar de hinder kan worden ondervonden. Dat door op deze hoogte te meten de effecten van het geluidsscherm wegvallen, maakt dat niet anders.
7.5
Het college stelt dat wel wordt voldaan aan de binnenwaarden. Dat is echter niet relevant. Uit artikel 2.17, vijfde lid, en met name tabel 2.17f, volgt dat het gaat om de waarde op de gevel van het gevoelige gebouw. De binnenwaarden gelden alleen voor aan- of inpandige gevoelige gebouwen. Bovendien heeft het college geen meetgegevens van inpandige metingen overgelegd, zodat de rechtbank niet kan vaststellen dat aan de binnennormen, wordt voldaan.
Het college is, nu er sprake is van overtredingen, bevoegd tot handhaving.
Beginselplicht tot handhaving
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is er zicht op legalisatie?
9. Nergens blijkt uit dat er in de huidige situatie zicht op legalisatie is. Mogelijkerwijs wordt de situatie in de toekomst opgelost doordat eiser een nieuwe woning gaat bouwen. Onduidelijk is wanneer met de bouw van deze woning zal worden begonnen. Ook is onduidelijk of met het bouwen van de nieuwe woning wel aan de geluidsnormen op de gevel wordt voldaan. Wat hier ook van zij, uitgangspunt is de situatie ten tijde van het bestreden besluit. Legalisatie is daarmee niet actueel.
Zijn er andere bijzondere omstandigheden die handhavend optreden onevenredig maken?
10. Het college heeft alsnog afgezien van handhavend optreden. Handhavend optreden zou er toe leiden dat twee procent van de piekgeluiden op de gevel wordt weggenomen en de overige 98 procent in stand zou blijven. Dit zou flinke investeringen vergen van [b.v.] , terwijl de overtreding een eindige situatie is door de nieuwbouw bij eiser. Bovendien vinden de overtredingen slechts beperkt plaats en worden de meeste overschrijdingen veroorzaakt door het wegverkeer. Het college wijst er ook op dat de binnenwaarden wel worden gehaald en dat de betreffende ruimte in de woning niet in gebruik is als slaapkamer. Tot slot is het doel van de voorschriften het voorkomen van geluisoverlast of in ieder geval het tot onder de vastgestelde normen beperken van geluidsimmissie in geluidgevoelige objecten/verblijfsruimtes. Formeel blijkt uit de metingen dat sprake is van overschrijding van de geluidnormen, maar het doel van de voorschriften wordt behaald.
10.1
Eiser stelt dat piekgeluiden van andere bronnen geen rol spelen in de beoordeling of [b.v.] aan de geluidsnormen moet voldoen. De normen zijn al erg versoepeld en door nu de nog geldende norm niet te handhaven is er feitelijk geen enkele akoestische beperking meer. Het feit dat 98 procent van de overschrijdingen van de geluidsnormen wordt veroorzaakt door verkeer op de weg dat niet afkomstig is van [b.v.] maakt nog niet dat die twee procent er niet toe doet. Die twee procent veroorzaakt juist ook geluidsoverlast op de zijgevel en de achtergevel, terwijl de overige 98 procent alleen een overschrijding op de voorgevel geeft.
Er is geen sprake van dat er grote investeringen moeten worden gedaan voor een korte periode. De nieuwbouw van de woning van eiser gaat de overlast niet oplossen. Bovendien hoeft [b.v.] geen investeringen te doen. Hij hoeft alleen te zorgen dat hij in de nachtelijke uren van een andere locatie vertrekt met zijn tractor.
10.2
[b.v.] stelt dat enkel in juli en augustus in de periode tussen 05:00 uur tot 06:00 uur mogelijk niet altijd aan de geluidsnormen wordt voldaan. Bovendien is de overtreding gering doordat er niet wordt geslapen in de kamer waar de overschrijdingen plaats vinden. Daarnaast heeft eiser een principeverzoek tot herbouw van zijn woning ingediend. Hij is van plan de woning zo te plaatsen dat aan de geluidsnormen voldaan zal worden.
10.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet op goede gronden kunnen besluiten dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het belang van eiser bij handhaving is meegewogen in de afweging van belangen die heeft plaatsgevonden. Het college heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er grote investeringen moeten worden gedaan voor een korte periode. Uit het dossier blijkt niet om welke investeringen het gaat, waarvoor deze nodig zijn en hoeveel kosten dit met zich meebrengt. Ook is niet ingegaan op de suggestie van eiser dat andere, minder verstrekkende, maatregelen mogelijk zijn. De rechtbank doelt daarbij op de mogelijkheid dat [b.v.] van een andere locatie of later kan vertrekken. Deze optie wordt zelfs genoemd in het dwangsombesluit van 14 september 2021. Dat de huidige situatie van korte duur is door de aanstaande nieuwbouw van de woning van eiser, is geen omstandigheid die kan worden meegewogen in de belangenafweging, nu onzeker is of en met name wanneer deze woning wordt gebouwd.
10.4
Dat de geluidsoverlast slechts een deel van het jaar vroeg in de ochtend plaats vindt is ook geen reden om af te zien van handhavend optreden. Er is (deels) niet gemeten in de drukste maanden van het jaar, juli en augustus. Hiermee is het geluidsonderzoek minder representatief. Toch zijn er meerdere overschrijdingen geconstateerd. Daarnaast gelden voor 06:00u niet voor niets strengere normen: dat is om de nachtrust van omwonenden te beschermen. Het college heeft, afgezien van de geringe duur, niet onderbouwd waarom het onevenredig is dat [b.v.] hieraan moet voldoen en waarom eiser niet door deze normen beschermd hoeft te worden.
10.5
Voor zover het college stelt dat aan de binnenwaarden wel wordt voldaan, geldt deze norm helemaal niet. Het college heeft niet onderbouwd waarom in het kader van de evenredigheid hier uitgegaan zou moeten worden van het geluidsniveau in de woning. Bovendien heeft hij niet met metingen aangetoond dat daadwerkelijk aan de norm voor in- of aanpandige gebouwen wordt voldaan. Dit is dus geen reden om van handhavend optreden af te zien.
10.6
Ook anderszins heeft het college geen kenbare belangenafweging gemaakt waaruit blijkt dat in dit geval de belangen van de overtreder zwaarder wegen dan de belangen van de verzoeker om handhaving of dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhavend optreden moet worden afgezien. Het beroep is daarom gegrond.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat er een overtreding is geconstateerd en het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom handhaving in dit geval achterwege kan blijven. De rechtbank zal het besluit van 5 april 2023 waarin het college het dwangsombesluit van 14 september 2021 intrekt vernietigen. Dat betekent dat het dwangsombesluit weer herleeft. Dat geldt ook voor de beslissing op het bezwaar daartegen. Daar was immers geen beroep meer tegen ingesteld, zodat de rechtbank die niet mag beoordelen. Dat betekent dat [b.v.] weer dwangsommen kan verbeuren.
11.1
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). De wegingsfactor is 1 en elk punt heeft een waarde van € 875,-. Toegekend wordt in totaal € 1.750,-. Eiser heeft ook verzocht om vergoeding van kosten van een deskundigenonderzoek. Hij heeft echter geen bedrag genoemd of nota toegevoegd zodat de rechtbank daar geen vergoeding voor kan toekennen.
Omdat eiser geen griffierecht heeft betaald, [4] hoeft het college aan eiser geen griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 april 2023;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A. D’Hoore, griffier op 29 mei 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Activiteitenbesluit
Artikel 2.17, vijfde lid
In afwijking van het eerste, tweede en derde lid geldt voor een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf dat is gelegen in een glastuinbouwgebied, dat:
a. voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17e, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17e
06.00–19.00 uur
19.00–22.00 uur
22.00–06.00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
45 dB(A)
40 dB(A)
35 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 B(A)
b. voor het maximaal geluidsniveau (Lamax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17f, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17f
06:00–19:00 uur
19:00–22:00 uur
22:00–06:00 uur
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 dB(A)
45 B(A)
c. de in de periode tussen 06.00 uur en 19.00 uur in tabel 2.17f opgenomen waarden niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, alsmede op het in en uit de inrichting rijden van landbouw- of bosbouwtrekkers, motorrijtuigen met beperkte snelheid of mobiele machines;
[. . .]