ECLI:NL:RBZWB:2024:1975

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/1599 WABOA

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2024 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. T. Segers),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena

(gemachtigde: mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van de door haar aangevraagde omgevingsvergunningen voor het verharden van het terrein en het plaatsen van twee stacaravans op een tweetal percelen aan de [locatie] in [plaats] .

1.1.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, bijgestaan door [naam 1] en haar gemachtigde, en namens het college de gemachtigde en [naam 2] .

Totstandkoming van het besluit

2. Eiseres is mede-eigenaar van de percelen [perceel 1] en [perceel 2] aan en naast de [adres] in [plaats] .

2.1.

Op 30 januari 2022 heeft eiseres twee aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend voor het verharden van het terrein en het plaatsen van twee stacaravans op deze percelen.

2.2.

Het college heeft deze omgevingsvergunningen met de besluiten van 29 maart 2022 geweigerd (hierna: de weigeringsbesluiten).

2.3.

Het college heeft vervolgens geconstateerd dat de beslistermijn voor de aanvragen liep tot en met 27 maart 2022, zodat de twee vergunningen al op 28 maart 2022 van rechtswege waren verleend^[1](hierna: de van rechtswege verleende vergunningen).

2.4.

De van rechtswege verleende vergunningen zijn op 19 april 2022 verzonden en op 29 april 2022 bekend gemaakt in het Gemeenteblad. Hiertegen hebben de [vereniging] en [b.v.] bezwaar gemaakt. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de weigeringsbesluiten.

2.5.

Met de beslissing op de bezwaren van 17 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college besloten:

de weigeringsbesluiten in te trekken;
de bezwaren van eiseres tegen de weigeringsbesluiten niet-ontvankelijk te verklaren, vanwege het ontbreken van procesbelang. Volgens het college had eiseres ten tijde van het maken van bezwaar al van rechtswege verleende vergunningen;
het verzoek om proceskostenvergoeding van eiseres af te wijzen;
de bezwaren van de [vereniging] en [b.v.] ontvankelijk en gegrond te verklaren en de verleende vergunningen alsnog te weigeren.

Beoordeling door de rechtbank

Wat beoordeelt de rechtbank ?

3. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden.

Eindoordeel

4. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Wettelijk kader

5. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvragen die hebben geleid tot het bestreden besluit zijn ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

5.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard in bezwaar?

6. Eiseres voert aan dat haar bezwaar tegen de weigeringsbesluiten ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Zij was genoodzaakt om bezwaar te maken tegen de weigeringsbesluiten, omdat deze anders onherroepelijk zouden worden. Met de intrekking van deze besluiten bij het bestreden besluit is volgens eiseres sprake van een herroeping van de primaire besluiten. Eiseres vindt dat zij daarom recht heeft op een vergoeding van haar proceskosten in bezwaar^[2].

6.1.

De rechtbank overweegt dat de twee vergunningen op 28 maart 2022 van rechtswege zijn verleend, maar op dat moment nog niet waren bekend gemaakt^[3]en ook niet in werking waren getreden^[4].

Op 29 maart 2022 heeft het college met de weigeringsbesluiten alsnog reële besluiten genomen. In tegenstelling tot wat de voormalige gemachtigde van eiseres in bezwaar stelde, zijn deze reële besluiten niet nietig.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geldt het volgende. Indien een gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, is een bestuursorgaan weliswaar niet meer bevoegd om op de aanvraag te beslissen, maar dat maakt een alsnog genomen besluit niet van rechtswege nietig.

Indien een alsnog genomen reëel besluit niet tijdig in rechte wordt bestreden, verkrijgt dat besluit formele rechtskracht en treedt het in de plaats van de van rechtswege verleende vergunning.^[5]

Eiseres had er dus belang bij om tijdig bezwaar te maken tegen de weigeringsbesluiten. Zij wilde immers voorkomen dat deze besluiten onherroepelijk zouden worden en in de plaats van de van rechtswege verleende vergunningen zouden komen. Dit betekent dat eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard in bezwaar. Deze beroepsgrond slaagt.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat eiseres in de bezwaarprocedure wel inhoudelijk haar bezwaren naar voren heeft kunnen brengen op de hoorzitting en dat er in bezwaar wel een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het bezwaarschrift van de andere bezwaarmakers. De rechtbank ziet daarom geen reden om te bepalen dat de bezwaarprocedure overgedaan moet worden.

6.3.

Wel is het beroep van eiseres reeds hierom gegrond en heeft zij recht op een proceskostenvergoeding in bezwaar en in beroep.

Zijn de andere bezwaarmakers terecht ontvankelijk geacht?

7. Eiseres voert verder aan dat het bezwaar van de [vereniging] en [b.v.] tegen de van rechtswege verleende vergunningen ten onrechte wel ontvankelijk is verklaard.

Volgens eiseres hebben deze bezwaarmakers met hun bezwaarschrift van 30 mei 2022 te laat bezwaar gemaakt. Volgens eiseres vangt de termijn voor het indienen van een bezwaar tegen een vergunning van rechtswege aan met ingang van de dag na die waarop de beslistermijn is geëindigd. Eiseres is van mening dat het college heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, omdat het college gelet op de onbevoegd genomen weigeringsbesluiten bekend kon worden verondersteld met de vergunningen van rechtswege én zijn verplichting om deze binnen twee weken bekend te maken^[6]. Eiseres vindt dat het college niet alsnog heeft mogen beslissen tot weigering van de omgevingsvergunningen naar aanleiding van dit na het verstrijken van de bezwaartermijn ingediend bezwaar. Verder blijft eiseres van mening dat deze bezwaarmakers geen rechtstreeks betrokken belang hebben bij de vergunningen van rechtswege. Ook om die reden heeft het college hun bezwaarschrift ten onrechte ontvankelijk geacht.

7.1.

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond niet. De bezwaarmakers de [vereniging] en [b.v.] hebben op 30 mei 2022 bezwaar ingediend tegen de op 28 maart 2022 van rechtswege verleende vergunningen die eerst op 19 april 2022 aan eiseres zijn toegestuurd. Deze bezwaarmakers waren niet te laat met het maken van bezwaar^[7]en de te late bekendmaking kan overigens niet aan hen worden tegengeworpen. Zij zijn daarnaast wel terecht aangemerkt als belanghebbende, aangezien zij ieder eigenaar zijn van een aangrenzend (weg- respectievelijk water)perceel^[8].

Hoe legt het college het bestemmingsplan uit?

8. Op de gronden waarop het bouwplan is voorzien, rust op grond van de bestemmingsplannen ‘Plassengebied [plaats] ’ en ‘1e herziening Plassengebied [plaats] ’ de bestemming ‘seizoenrecreatie’.

8.1.

Op grond van artikel 8, eerste en tweede lid, van de planregels mag op deze gronden per standplaats één toer- of stacaravan van ten hoogste 40 m2 worden geplaatst als de oppervlakte per standplaats tenminste 150 m2 bedraagt. Een standplaats is gedefinieerd als: een aaneengesloten stuk grond voor het plaatsen van een toer- of stacaravan, met de daarbij horende bebouwing.

8.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan van eiseres niet rechtstreeks past in het bestemmingsplan. Eiseres wenst twee stacaravans te plaatsen van circa 23 m2 per stuk op de percelen [perceel 1] en [perceel 2] . Deze percelen zijn volgens de berekening van het college met een oppervlakte van 57 m2 en 76,2 m2 ieder te klein voor een stacaravan. Daarnaast is voor het verharden van het terrein een aanlegvergunning nodig op grond van artikel 8, vierde lid, van de planregels.

8.3.

In artikel 8, zesde lid, onder a, van de planregels is een vrijstellingsmogelijkheid opgenomen. Op grond van deze bepaling is het college bevoegd om vrijstelling te verlenen voor het toekennen van een standplaats aan percelen met een aaneengesloten grondoppervlak van tenminste 100 m2 met dien verstande dat de oppervlakte van een toer- of stacaravan ten hoogste 30 m2 bedraagt.

8.4.

Het college stelt dat beide percelen afzonderlijk niet groot genoeg zijn en dat dus niet aan de voorwaarden voor deze afwijkingsmogelijkheid wordt voldaan. Het college wijst erop dat er soms voor wordt gekozen om bestaande percelen samen te voegen, zodat één stacaravan tot de mogelijkheden behoort, maar eiseres heeft kenbaar gemaakt dat zij bewust twee stacaravans heeft aangevraagd en die aanvraag wil handhaven.

8.5.

Verder stelt het college dat het algemeen belang van de verdere ontwikkeling van de [locatie] ertoe noopt dat medewerking aan het verder verharden van de percelen en het plaatsen van stacaravans niet bijdraagt aan de voorgestane kwalitatieve verbetering van de [locatie] in algemene zin. Er is een gezamenlijk project gaande (‘Een nieuwe lente voor de [locatie] ’) om onder meer de natuur op de [locatie] te versterken en te behouden. Volgens het college zijn de percelen [perceel 1] en [perceel 2] onderdeel van dit project en ook op deze percelen wil men de natuur versterken en behouden en deze percelen niet verder laten verharden. Een van de kernprincipes van de gezamenlijke visie is het bevorderen en balanceren van de aanwezige en toekomstige natuur. Dat er op de betreffende percelen nog geen sprake is van natuur, betekent volgens het college niet dat het streven daar niet op gericht kan zijn.

Het college weegt het algemene belang van de natuur zwaarder dan het individuele belang van eiseres om toestemming te krijgen voor het verharden van het terrein en het plaatsen van twee stacaravans. De natuur wordt daarmee nog verder teruggedrongen, wat niet past binnen de visie van een kwalitatieve verbetering van de [locatie] . Daarom wil het college geen medewerking verlenen aan eventuele afwijkingsprocedures die dat doorkruisen.

Wat vindt eiseres van deze standpunten van het college?

9. Eiseres voert in de eerste plaats aan dat de door het college voorgestane uitleg van de planregels de aan de percelen toegekende bestemming van ‘seizoenrecreatie’ illusoir maakt. Ten tweede vindt eiseres dat de grootte van de percelen moet worden bepaald inclusief het wateroppervlak. Volgens haar rekent het college normaal ook inclusief het wateroppervlak. Dat blijkt al uit de situatie op het naastgelegen perceel, dat volledig bestaat uit wateroppervlak, en waar een stacaravan op palen in het water staat. Als het college de grootte van de percelen van eiseres ook zou hebben berekend inclusief het wateroppervlak, dan wordt ruimschoots voldaan aan de eis van een minimale grootte van 100 m2 voor toepassing van de vrijstellingsmogelijkheid.

9.1.

Eiseres doet ook in breder verband een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiseres is de vergunning ten onrechte geweigerd, gelet op de diverse vergunningen die onder het bestemmingsplan door het college zijn verleend. Na een bezoek aan het streekarchief overlegde eiseres in november en december 2023 een lijst met 146 gevallen en in een aantal gevallen bijbehorende documentatie aan de rechtbank ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting zijn namens eiseres de huisnummers [huisnummer 1] , [huisnummer 2] , [huisnummer 3] , [huisnummer 4] , [huisnummer 5] , [huisnummer 6] , [huisnummer 7] , [huisnummer 8] en [huisnummer 9] genoemd waarbij volgens haar in ieder geval sprake is van gelijke gevallen.

9.2.

Verder heeft eiseres gewezen op een raadsinformatiebrief van 6 juli 2023. Deze brief heeft als onderwerp: ‘Integrale aanpak [locatie] ’. In deze brief over de gebiedsvisie staat dat de conclusie van het overleg met provincie, waterschap, Rijkswaterstaat en de [vereniging] is dat feitelijk alleen een substantiële kwaliteitsverbetering in natuur en landschap te behalen is op de noordelijke landtong en bij een beperkte locatie op de zuidelijke landtong van de [locatie] . Dit betekent dat de eerdere gedachte om kleinere onbebouwde percelen op termijn om te zetten in natuur, losgelaten wordt, zo staat in de brief.

Het oordeel van de rechtbank

10. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de omvang van de percelen van eiseres zou moeten worden berekend inclusief het wateroppervlak, overweegt de rechtbank als volgt.

Het bestemmingsplan geeft niet aan hoe een standplaats of een perceel gemeten zou moeten worden; inclusief of exclusief water. In het verweerschrift stelde het college nog dat een standplaats volgens de definitie in het bestemmingsplan ‘een aaneengesloten stuk
grondis…’ en dat daarmee duidelijk is dat alleen de grond mag worden meegerekend.

Ter zitting heeft de gemachtigde van het college echter erkend dat er in het verleden altijd wel gerekend werd met het water erbij. Toen dat uit de hand liep en er een ‘wildgroei’ aan bebouwing kwam op de [locatie] , heeft het college besloten de regels van het bestemmingsplan strikter dan voorheen te gaan interpreteren en toe te passen. Toen is ook het project ‘Een nieuwe lente voor de [locatie] ’ opgezet. Deze koerswijziging zou volgens de gemachtigde van het college zijn ingezet in het jaar 2022, hetzelfde jaar waarin eiseres haar aanvragen deed.

De rechtbank constateert dat de bestemmingsplannen dateren uit 1994 en 1996 en dat het college dus gedurende bijna 30 jaar de lezing en uitleg heeft gegeven aan die bestemmingsplannen, waarbij het wateroppervlak van een perceel meetelde bij de berekening van de grootte van de percelen en waarbij vrijwel standaard gebruik werd gemaakt van de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Dat blijkt ook uit de stukken die eiseres heeft ingebracht ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel. Van een dergelijke gedragslijn – wat daar ook van zij – mag het college terugkomen, maar dat vergt wel dat zij een dergelijke beleidswijziging duidelijk en algemeen bekendmaakt voordat deze in individuele gevallen wordt tegengeworpen. Van een dergelijke bekendmaking is de rechtbank niet gebleken.

Daar komt bij dat eiseres een lijst met 146 gevallen heeft ingebracht waar het college tot op de zitting niet of nauwelijks op heeft gereageerd. Daarbij moet aan het college worden toegegeven dat veel gevallen ofwel zien op een andere activiteit of wel van lang geleden zijn, maar door concrete gevallen te noemen van geplaatste stacaravans op de [locatie] heeft eiseres wel voldaan aan haar bewijslast. Het ligt daarom op de weg van het college om daarop te reageren. Ten slotte weegt de rechtbank ook mee dat de reden om medewerking aan het bouwplan te weigeren (natuur) voor de zuidelijke landtong blijkens genoemde raadsinformatiebrief lijkt te zijn achterhaald.

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de weigering van de gevraagde omgevingsvergunningen onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is ook op dit punt gegrond.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

11.1.

De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Naar het oordeel van de rechtbank vormt het toepassen van een bestuurlijke lus hier geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze.

11.2.

Het college zal daarom een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college daarvoor een termijn van acht weken.

Proceskosten en griffierecht

12. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

12.1.

De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).

Ook de proceskosten in bezwaar komen voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van € 1.248,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om binnen een termijn van acht weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.998,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 21 maart 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, voor zover hier van belang:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. a) het bouwen van een bouwwerk, en

c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1⁰ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2⁰ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,

3⁰ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Bestemmingsplannen ‘Plassengebied [plaats] ’ en ‘1e herziening Plassengebied [plaats] ’

Artikel 8 Seizoenrecreatie

1. De gronden voor aangewezen voor seizoenrecreatie zijn bestemd voor seizoenreceratie als bedoeld in artikel 1 onder p. in de vorm van vaste standplaatsen ten behoeven van toer- en stacaravans, voor de waterhuishouding, de geleiding en de beveiliging van het verkeer te water met bijbehorende voorzieningen, zoals ontsluitingswegen, oeverbeschoeiingen en bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:

a. per standplaats ten hoogste 1 toer- of stacaravan mag worden geplaatst;

b. de oppervlakte per standplaats tenminste 150 m2 bedraagt;

c. het aantal standplaatsen ten hoogste bedraagt ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het plan aanwezige aantal standplaatsen.

Bebouwing

2. Op de tot seizoenrecreatie bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bijgebouwen behorende bij toer- en stacaravans en gebouwen ten behoeven van gemeenschappelijke sanitaire voorzieningen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:

a. De oppervlakte van een toer- of stacaravan ten hoogste bedraagt 40 m2 (..).

Aanlegvergunning

4. Het is verboden op of in de tot seizoenrecreatie bestemde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegverguning) de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, geen normale onderhoudswerkzaamheden zijnde, uit te voeren, te doen of te laten uitvoeren:

a. het aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen (..).

Vrijstellingsbevoegdheid

6. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen:

a. van het bepaalde in lid 1 onder b en c voor het toekennen van een standplaats aan percelen met een aaneengesloten grondoppervlak van tenminste 100 m2 met dien verstande dat de oppervlakte van een toer- of stacaravan ten hoogste 30 m2 bedraagt;

b. van het bepaalde in lid 2 onder a. voor een oppervlakte van ten hoogste 50 m2 met dien verstande dat deze vrijstelling uitsluitend geldt voor percelen met een aaneengesloten grondoppervlak van tenminste 300 m2.