Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/9346
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2024 in de zaak tussen
de erven van [erflater] , uit [plaats] , eisers,
gemachtigde: mr. F. Bajrami,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert, verweerder.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers over de aanvraag om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 13 juli 2023 (bestreden besluit I) waarin het college heeft besloten om (een deel van) de gevraagde documenten alsnog openbaar te maken.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Met het besluit van 3 januari 2024 (bestreden besluit II) heeft het college de beslissing op bezwaar aangevuld en besloten om de conceptrapporten, na weglakking van de persoonsgegevens, alsnog openbaar te maken.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college, mr. H.E. Noordhoek en mr. M.M.A.J. Braspenning.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
1.1.
Op 10 september 2021 heeft [erflater] het college verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van alle (concept)rapporten, eerdere versies van rapporten van Strukton en Antea Group betreffende hun onderzoeken over de verontreiniging aan de [straatnaam] , alsmede de correspondentie tussen de gemeente, het waterschap, Strukton en Antea Group waarover de gemeente beschikt uit de periode vanaf de start van de onderzoeken tot en met augustus 2021. De onderzoeken zien op verontreiniging door het dumpen van drugsafval.
1.2.
In het primaire besluit van 4 november 2021 heeft het college het verzoek van [erflater] deels ingewilligd en 59 documenten uit de periode vanaf 28 januari 2021 (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, al dan niet met weglakking van passages in deze documenten.
1.3.
Tegen dit besluit heeft [erflater] bezwaar gemaakt. Namens [erflater] is het bezwaar toegelicht op de hoorzitting van 20 april 2022.
1.4.
In het besluit van 24 augustus 2022 heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en 10 extra documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Deze documenten zien op de periode februari 2020 tot en met 28 januari 2021. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.5.
Tegen dit besluit heeft [erflater] beroep ingesteld. Op [datum] 2022 is [erflater] overleden. De gemachtigde heeft aangegeven dat hij gemachtigd is om de procedure namens de erfgenamen van [erflater] (eisers) voort te zetten.
1.6.
In de uitspraak van 6 juni 2023 (zaaknummer BRE 22/4682 WOO) heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. [1] De rechtbank heeft geoordeeld dat uit het besluit van 24 augustus 2022 niet blijkt dat het college heeft getoetst aan de Wet open overheid (Woo) ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat en waarom het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het publieke belang. Nu het besluit werd vernietigd, moest het college ook ingaan op de gehanteerde zoekslag.
1.7.
In het bestreden besluit I van 13 juli 2023 heeft het college het bezwaar van eisers opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft gemotiveerd waarom de zoekslag wel juist was. Daarnaast heeft zij een aanvullende motivering opgenomen ten aanzien van de persoonlijke beleidsopvattingen en per document met deze weigeringsgrond gemotiveerd waarom het document (deels) is geweigerd. Daarnaast heeft het college een aanvullende motivering gegeven ten aanzien van de documenten die zijn geweigerd in het kader van inspectie, controle en handhaving. Ook heeft het college uit verschillende documenten alsnog extra passages openbaar gemaakt.
1.8.
Tegen het bestreden besluit I hebben eisers beroep ingesteld.
1.9.
Bij bestreden besluit II heeft het college het bestreden besluit I aangevuld en conceptrapporten, na weglakking van persoonsgegevens, openbaar gemaakt.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het beroep van eisers over het verzoek tot openbaarmaking van de stukken onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Bestreden besluit II
3. De rechtbank stelt vast dat het college met bestreden besluit II een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met dit besluit is niet volledig tegemoet gekomen aan het beroep van eisers. Het beroep van eisers wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordelingskader
5.1.
Op 1 mei 2022 is de Woo [2] , zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo in werking getreden. [3] Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming de bepalingen in de Woo moeten worden genomen. [4] Het bestreden besluit dat in deze zaak ter beoordeling aan de rechtbank voorligt, is genomen na 1 mei 2022. Daarom is de rechtbank van oordeel dat deze zaak dient te worden beoordeeld op grond van het recht dat gold ten tijde van het bestreden besluit, namelijk de Woo. [5]
5.2.
Het college heeft de documenten, met de nog steeds geheim te houden passages aan de rechtbank toegezonden, met het verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29 van de Awb. Bij brief van 20 oktober 2023 is aan eisers met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb medegedeeld dat van de stukken waarvan op grond van de Woo om openbaarmaking of verstrekking is verzocht, alleen de bestuursrechter kennis neemt.
Wat is de omvang van het geding?
6. Het beroep van eisers ziet voornamelijk op de onjuiste toepassing van de weigeringsgronden betreffende persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad (door het college aangeduid met de codes IBPB 1 en 2) en inspectie, controle en toezicht (door het college aangeduid met code 2D), evenals de motivering van deze weigeringsgronden. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat de (nadere) zoekslag ten aanzien van de periode februari tot en met april 2020 onvolledig is geweest.
De beroepsgrond dat de openbaarmaking van de conceptrapporten ten onrechte achterwege is gebleven heeft de gemachtigde ter zitting ingetrokken. Met bestreden besluit II is het college in zoverre aan het beroep van eisers tegemoet gekomen. De rechtbank zal zich hier dan ook niet meer over uitlaten.
Heeft het college de juiste zoekslag gehanteerd?
7.1.
Eisers stellen dat uit het dossier kan worden opgemaakt dat er vanaf februari 2020 stankklachten zijn gemeld en dat er eind maart 2020 een spoedsanering heeft plaatsgevonden door het Waterschap. Het eerste document dat openbaar is gemaakt, betreft echter pas een rapport van 24 april 2020. Het college stelt dat er geen (concept)rapport is opgesteld betreffende de spoedsanering. Het is volgens eisers echter uiterst onwaarschijnlijk dat er geen stukken zijn die betrekking hebben op de spoedsanering en de stankklachten. Voor zover het college zou stellen dat zij geen stukken hieromtrent heeft ontvangen van het Waterschap, zijn eisers van mening dat ook dit onwaarschijnlijk is, nu de gehele periode stukken tussen betrokken partijen zijn uitgewisseld. Naar de mening van eisers zouden er stukken moeten zijn die betrekking hebben op de spoedsanering.
7.2.
Het college stelt dat zij voorafgaand aan het nemen van bestreden besluit I nogmaals heeft gezocht naar stukken over de betreffende periode. Deze heeft zij niet gevonden. Het klopt dat er spoedmaatregelen zijn getroffen in het voorjaar van 2020. Waarschijnlijk is de opdracht daartoe mondeling verstrekt aangezien er geen stukken over zijn aangetroffen. Van deze maatregelen is geen (concept)rapport opgesteld. De startnotitie van 24 april 2020 is bij het besluit van 24 augustus 2022 verstrekt. Dat geldt ook voor de offertes van 14 en 18 mei 2020 van Strukton en de resultaten van metingen in de periode augustus en september 2020. Er zijn geen andere documenten gevonden dan die documenten die al bij de behandeling van het verzoek zijn betrokken.
7.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt, dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat het document toch onder het bestuursorgaan berust. [6]
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat zij alle daartoe in aanmerking komende stukken openbaar heeft gemaakt. De mededeling dat het college niet over meer stukken beschikt dan die aan eisers zijn verstrekt, komt de rechtbank niet ongeloofwaardig over. Het is daarmee aan eisers om aannemelijk te maken dat er toch meer stukken onder het college berusten. De enkele stelling dat het onwaarschijnlijk is dat er geen stukken over de stankklachten of de spoedsanering bestaan, is hiervoor onvoldoende. Er zijn geen concrete aanwijzingen aangedragen dat het college wel degelijk zou moeten beschikken over nadere informatie. Uit niets blijkt dat er voor de startnotitie al stukken onder het college moesten zijn. De rechtbank acht eisers dus niet geslaagd in de op hen rustende bewijslast.
Heeft het college de weigeringsgrond inspectie, toezicht en controle mogen toepassen?
8.1.
Eisers stellen dat uit de motivering van het college niet valt af te leiden dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het publieke belang van openbaarmaking van stukken. Het gaat hier om een openbare drugsafvaldumping. Bovendien is er geen sprake geweest van ‘geheime controles’. Het onderzoek heeft plaatsgevonden op het perceel van [erflater] en er is geen reden om geheimzinnig te doen over de onderzoeken en de resultaten. Niet valt in de zien hoe openbaarmaking van deze stukken kan leiden tot moeilijkheden bij toekomstige onderzoeken in het kader van inspectie, controle en handhaving. Bovendien heeft de rechtbank eerder geoordeeld dat het weigeren van deze informatie slechts toegepast kan worden als zich bijzondere omstandigheden voordoen. Daarvan is volgens eisers geen sprake.
Daarnaast verwijzen eisers naar document 45. In dit e-mailbericht zijn delen zwart gemaakt, terwijl hetzelfde bericht in document 46 wel openbaar is gemaakt. Het is niet te begrijpen waarom het college van een en hetzelfde document twee verschillende standpunten in neemt.
8.2.
Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 6 juni 2023 de documenten nogmaals beoordeeld. De documenten 4, 6, 20, 43, 44 en 46 zijn vervolgens met minder weggelakte passages openbaar gemaakt. In bestreden besluit I heeft het college per document gemotiveerd waarom de informatie is geweigerd. De geweigerde passages geven inzicht in de wijze waarop de betrokken bestuursorganen in dit soort gevallen onderzoek doen, welke stappen daarbij worden gezet, welke methodiek en parameters worden gehanteerd, om welke planning en tijdsintervallen het gaat en welke kosten/batenafweging er door betrokken bestuursorganen worden gemaakt. Als deze informatie openbaar wordt, kunnen derden dergelijk onderzoek frustreren door te anticiperen op de stappen, planning en methodiek.
Drugslozingen hebben een grote maatschappelijke impact. Deze kunnen ingrijpende gevolgen hebben voor het milieu en de gezondheid. Het opruimen van drugsafval is zeer kostbaar. Het college hecht er daarom veel belang aan dat onderzoek naar drugsafvallozingen, eventueel gevolgd door handhavingsmaatregelen, in de toekomst effectief kan plaatsvinden. Daarom weegt het college het belang bij inspectie, controle en toezicht zwaarder dan het belang van openbaarmaking van de informatie. Voor zover er door eisers wordt gewezen op verschillende standpunten ten aanzien van dezelfde informatie, is al eerder aangegeven dat dit een omissie betreft. Eisers hebben er geen belang bij dat document 45 alsnog openbaar wordt gemaakt, nu deze informatie in document 46 al terug te lezen is.
8.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
8.4.
De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwegende belangen als bedoeld in de artikelen 5.1 en 5.2 van de Woo zich daartegen verzetten. Dat geldt naar het oordeel van de rechtbank ook als het verzoek betrekking heeft op informatie over door een bestuursorgaan uitgevoerd toezicht. Indien er een belangenafweging dient te worden gemaakt, weegt het uitgangspunt van de Woo zwaar. [7] De informatie waarom is verzocht heeft onder meer betrekking op de inspectie- en toezichthoudende taak van het college bij een lozing van drugsafval. Het weigeren van deze informatie kan, gelet op het uitgangspunt van openbaarheid, slechts worden toegepast als zich bijzondere omstandigheden voordoen.
8.5.
Na kennisname van de documenten die het college met toepassing van deze weigeringsgrond heeft geweigerd, komt de rechtbank tot het oordeel dat het college de openbaarmaking daarvan deels niet heeft mogen weigeren met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. De rechtbank is van oordeel dat de informatie die in de stukken 41 en 42 in het e-mailbericht van 20 april 2021 om 15.16 uur is geweigerd, door het college openbaar moet worden gemaakt. Uit deze informatie blijkt dat partijen op enig moment met elkaar in gesprek gaan om resultaten te bespreken. De rechtbank is van oordeel dat dit geen informatie is die onder deze weigeringsgrond kan worden geweigerd. Het uitgangspunt van de Woo – openbaarheid is de regel – weegt immers zwaar. Reeds hierom is het beroep gegrond.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eisers geen belang meer hebben bij de vraag of de informatie van document 45 terecht is geweigerd, omdat dezelfde informatie in document 46 al openbaar is gemaakt. Daarbij acht de rechtbank het van belang dat het in het kader van de Woo gaat om de informatie die openbaar wordt gemaakt en niet om het aantal documenten dat openbaar wordt gemaakt.
8.6.
De rechtbank is van oordeel dat het college de overige informatie die zij heeft geweigerd met toepassing van de uitzonderingsgrond in artikel 5.1, tweede lid, onder aanhef en onder d, van de Woo, terecht heeft geweigerd. Openbaarmaking van deze informatie kan toekomstig optreden bemoeilijken en effectieve controle, toezicht en handhaving schaden. Inzicht in deze informatie kan er toe leiden dat (rechts)personen hierop hun gedrag in de toekomst afstemmen. Daarom heeft het college ten aanzien van deze documenten aan het belang van inspectie, controle en toezicht een zwaarder belang mogen toekennen dan aan het belang van openbaarheid van deze informatie. Het college heeft daarnaast ook voldoende gemotiveerd dat er in deze documenten sprake is van informatie die ziet op inspectie, controle en toezicht als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder aanhef en onder d, van de Woo.
Heeft het college de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad mogen toepassen?
9.1.
Eisers stellen dat de motivering van het bestreden besluit niet op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Uit de motivering van het college blijkt niet dat het college is nagegaan of de informatie in herleidbare vorm kon worden verstrekt. Het college is ook niet nagegaan of degene die de opvatting heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, met openbaarmaking heeft ingestemd, zodat de informatie tot in tot personen herleidbare vorm verstrekt had kunnen worden. Daarnaast heeft de rechtbank eerder geoordeeld dat het de rechtbank ten aanzien van een aantal documenten met weggelakte passages in e-mails niet op voorhand duidelijk is dat hier sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. De lijst van de rechtbank was niet uitputtend. Uit de motivering van het college kan niet worden opgemaakt dat nu duidelijk is dat er bij documenten sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ als bedoeld in artikel 5.2 van de Woo. Eisers betwisten dan ook dat er bij deze documenten – ten aanzien van de weggelakte passages – sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Eisers stellen ook dat het college wederom een onjuiste interpretatie geeft aan persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. De informatie zou volgens het college niet in een niet herleidbare vorm openbaar gemaakt kunnen worden, omdat er slechts één persoon in de betreffende functie werkzaam is. Dit mag volgens eisers niet de oorzaak zijn om milieu-informatie niet openbaar te maken. Het is eisers niet bekend welke medewerkers er bij de betrokken bestuursorganen in dienst zijn. Daar gaat het eisers ook niet om. Het gaat enkel om het inzicht krijgen in documenten die milieu-informatie bevatten. Dat er maar één persoon in de functie werkzaam is, wil natuurlijk niet zeggen dat uit de informatie kan worden afgeleid wie die persoon is. Daarnaast betwisten eisers dat het in de zwartgelakte informatie enkel zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Het kan volgens eisers niet anders dan dat er ook feiten in deze informatie staan.
9.2.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 6 juni 2023 heeft het college alle documenten opnieuw beoordeeld. Bij de beoordeling is er opnieuw getoetst aan de weigeringsgronden en heeft het college in acht genomen wat de rechtbank in de eerdere uitspraak heeft overwogen. De door de rechtbank genoemde documenten zijn met extra aandacht opnieuw beoordeeld en het college heeft enkele stukken met minder weggelakte passages openbaar gemaakt.
Bij de herbeoordeling is nogmaals goed gekeken of de weggelakte informatie tevens feiten of persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. Het interpreteren van feiten door een persoon, ook al betreffen de feiten milieu-informatie, is volgens het college een interne beleidsopvatting. Alle feiten, zoals de resultaten van het onderzoek, zijn openbaar gemaakt. Uit vaste rechtspraak volgt dat ook documenten die van derden afkomstig zijn onder intern beraad kunnen vallen, indien die documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Anders dan eisers stellen, geldt voor beleidsopvattingen van externe derden hetzelfde als voor persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren van de gemeente.
Per document heeft het college onderzocht of de persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm kunnen worden verstrekt en per document is gemotiveerd waarom dit niet kan. Ten aanzien van de personen die een persoonlijke beleidsopvatting hebben geuit, stelt het college dat dit steeds de enige persoon is die met die functie bij het dossier betrokken is geweest, dan wel de enige persoon die deze functie bij het bestuursorgaan bekleedt. Dit maakt het praktisch onmogelijk om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken. De betreffende passage zal dan niet anoniem zijn, omdat bij eisers bekend is wie deze personen zijn en dit voor anderen makkelijk te achterhalen zal zijn. Het college heeft daarom mogen afzien van openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in niet herleidbare vorm. Daarbij merkt het college ook op dat het college een groot belang mocht hechten aan het beschermen van het vrijelijk uitwisselen van ideeën en opvattingen in de fase voorafgaand aan de formele besluitvorming. Het college weegt dat belang, ook bij persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie, zwaarder dan het openbaar maken van de stukken.
9.3.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, gevolgen van een bepaalds beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen wordt afgezet tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
9.4.
Het verzoek van eisers ziet voor het overgrote deel (maar niet alleen) op documenten die milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo in samenhang met artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Deze documenten bevatten informatie over de lozing van drugsafval en bevatten dus informatie over de toestand van de bodem, stoffen die de bodem aantasten of waarschijnlijk aantasten en informatie over activiteiten die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben.
9.5.
De rechtbank overweegt dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ in artikel 5.2 van de Woo, gezien de uitzonderingen die expliciet worden gemaakt, is aangescherpt ten opzichte van de definitie in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Niet alleen feiten, maar ook prognoses en (de gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn expliciet uitgesloten van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. De reikwijdte van dit begrip is ingeperkt, waardoor er minder snel sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. [8]
9.6.
De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de geweigerde passages in de documenten kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. De rechtbank is van oordeel dat de geweigerde informatie in document 7 in het e-mailbericht van 11 maart 2021 van 17.05 uur, uur niet onder deze weigeringsgrond kan worden geweigerd. Deze informatie kan niet worden beschouwd als persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. De toelichting die door de gemachtigden van het college ter zitting is gegeven, maakt dit niet anders. De rechtbank acht het echter niet ondenkbaar dat de informatie uit deze e-mail, in samenhang gelezen met de e-mail van 4 maart 2021 van 10.32 uur (ook onderdeel van document 7), met een andere weigeringsgrond wel geweigerd zou kunnen worden. Het college moet dan ook nagaan of een andere weigeringsgrond op deze informatie van toepassing is. Als het college van mening is dat er geen sprake is van een andere weigeringsgrond, dan is de rechtbank van oordeel dat deze informatie openbaar gemaakt moet worden.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de geweigerde informatie in document 24 in het e-mailbericht van 9 juni 2021 van 15.26 uur, openbaar gemaakt moet worden. Deze informatie betreft naar het oordeel van de rechtbank een feitelijkheid. Uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo volgt immers dat feitelijkheden niet onder de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad vallen. Dit geldt eveneens voor de geweigerde informatie uit document 63 in de e-mail van 14 mei 2020 van 8.58 uur. Ook deze informatie zal het college openbaar moeten maken. In zoverre is het beroep gegrond.
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft afgezien van openbaarmaking van de andere (passages in) documenten die onder deze weigeringsgrond zijn geweigerd. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom de informatie niet openbaar gemaakt kan worden. De informatie betreft persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad in de zin van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Daarbij oordeelt de rechtbank dat het college document 27 voldoende openbaar heeft gemaakt, door een samenvatting van de inhoud van het document te geven.
9.7.
De tweede vraag die de rechtbank zal moeten beantwoorden is of het college in redelijkheid heeft geweigerd om de stukken die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten in een niet tot de persoon herleidbare vorm openbaar te maken. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank sprake. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat de namen van de externe personen, niet werkzaam bij het college, die de rapporten hebben opgesteld al bij eisers bekend zijn. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eisers bevestigd dat de namen bij hen ook bekend zouden kunnen zijn, nu de rapporten ongelakt zijn ingebracht in een andere procedure. Ook de stelling dat de stukken van de gemeente niet meer openbaar gemaakt kunnen worden, omdat er steeds slechts één persoon in de desbetreffende functie werkzaam is, kan de rechtbank volgen. De rechtbank heeft de ongelakte stukken bekeken en stelt vast dat de e-mails uit het dossier steeds van dezelfde personen afkomstig zijn. Dit betekent dat de informatie tot deze personen kan worden herleid. De rechtbank neemt daarbij ook in acht dat de gemeente Zundert geen grote gemeente is, terwijl in een grote gemeente steeds veel meer verschillende medewerkers beschikbaar kunnen zijn. Dat eisers niet geïnteresseerd zijn in de namen van de betrokken medewerkers, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de informatie dan alsnog openbaar gemaakt had moeten worden. Het alsnog openbaar moeten maken van de informatie maakt een te grote inbreuk op het gegeven dat medewerkers in vrijheid hun opvatting moeten kunnen geven, ten behoeve van het intern beraad. De deelnemers aan het intern beraad moeten daarbij beschermd worden, ook om te vermijden dat deelnemers zich in de toekomst in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd.
9.8.
Ten slotte komt de rechtbank toe aan de door eisers opgeworpen stelling dat het college had moeten nagaan of de personen die de persoonlijke beleidsopvattingen hebben geuit, zelf kunnen instemmen met openbaarmaking daarvan. Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is echter aan het college. Ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit, heeft ingestemd met openbaarmaking, komt aan het college - gelet op de op haar rustende verantwoordelijkheden - nog steeds de vrijheid toe om die informatie niet te verschaffen. [9] Dat het college heeft afgezien van het verzoeken om instemming met openbaarmaking, is dus geen reden om het bestreden besluit te vernietigen.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op het bovenstaande, en gelet op het feit dat met bestreden besluit II tijdens deze beroepsprocedure deels tegemoet is gekomen aan eisers, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. Dit betekent dat bestreden besluit I zal worden vernietigd. Het college moet uit de documenten 41 en 42 uit de e-mail van 20 april 2021 van 15.16 uur de delen openbaar maken die geweigerd zijn op grond van inspectie, toezicht en controle. Daarnaast moet het college de documenten 24 (de e-mail van 9 juni 2021 van 15.26 uur) en 63 openbaar maken voor zover dit ziet op de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad.
Daarnaast moet het college beoordelen of document 7 (de e-mail van 11 maart 2021 van 17.05 uur) geweigerd kan worden met een andere weigeringsgrond. Als er geen andere weigeringsgrond van toepassing is, moet het college deze informatie openbaar maken.
11. De rechtbank draagt het college op om binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op eisers bezwaren te nemen, rekening houdend met deze uitspraak.
12. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
13. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van
€ 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt bestreden besluit I;
- draagt het college op om binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak
een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 11 maart 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht:
Artikel 6:19, eerste en tweede lid
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
Artikel 8:29
Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend
Wet open overheid:
Artikel 2.5
Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.
Artikel 5.1, tweede lid, onder d
Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Artikel 5.2
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.