Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2693
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en [gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde boete voor het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht op grond van de Meststoffenwet (Msw) in 2017.
1.1.
Met het bestreden besluit van 22 maart 2023 op het bezwaar van eiser heeft de minister de opgelegde boete in stand gelaten.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, J.J.J. de Rooij, en de gemachtigden van de minister, A.H. Spriensma-Heringa en [gemachtigde] .
Feiten
2. Eiser is eigenaar van [bedrijf 1] en enig aandeelhouder en bestuurder van [b.v. 1] en [bedrijf 2] , later omgedoopt tot [b.v. 2] De minister heeft eiser als eigenaar dan wel enig aandeelhouder en bestuurder van deze bedrijven aangemerkt als feitelijk leidinggevende en daarmee als overtreder.
2.1
In 2017 hebben de bedrijven van eiser meerdere stallen aan de [adres] te [plaats] . Hoewel een aparte bedrijfsvoering mogelijk is, zijn de bedrijven sterk met elkaar verweven. Zo wordt mest uit de stallen van verschillende bedrijven fysiek vanaf één mestband in de mestloods geladen. De mest van alle stallen wordt in dezelfde loods opgeslagen en soms wordt mest van de verschillende bedrijven in één vracht afgevoerd. De afgevoerde mest is hierdoor niet per bedrijf toe te schrijven.
2.2
In de periode 3 november 2017 (eerste verhoor) tot 4 januari 2019 (sluiting rapport) zijn de bedrijven onderwerp van een controle. Op 6 november 2017 en 22 februari 2018 vinden fysieke bedrijfsbezoeken plaats.
2.3
Op 16 juni 2022 spreekt de minister het voornemen uit om eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 25.212,- omdat eiser 2.292 kg fosfaat niet heeft verantwoord. Eiser dient hier een zienswijze tegen in.
2.4
Op 15 september 2022 legt de minister een boete op van € 22.712,-. De minister heeft de voorgenomen boete met 10% verlaagd wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn, maar laat hem verder in stand.
2.5
Op 20 oktober 2022 maakt eiser bezwaar tegen de opgelegde boete. Op 22 maart 2023 verklaart de minister de bezwaren ongegrond en laat hij de boete in stand.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden de boete heeft opgelegd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. In de Msw is in artikel 51 opgenomen dat de minister van Economische Zaken (nu: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van artikel 14, eerste lid van de Msw.
5.2
In artikel 14, eerste lid van de Msw staat dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds moet kunnen verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen. [1] Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen. [2]
Toetsing en bewijslastverdeling
6. De minister heeft aan eiser een boete opgelegd voor het overtreden van de Msw. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” [3] komt naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Dit neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake van overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
Omdat de boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter, dient de rechtbank het bestreden besluit vol te toetsen.
Inhoudelijke beoordeling
Is er sprake van een overtreding?
7. Eiser stelt dat er geen sprake is van een overtreding. Er is immers geen sprake van ongeoorloofde meststromen. Alles wordt op verantwoorde wijze afgevoerd. Er wordt niets illegaal uitgereden. Dat is ook niet vastgesteld. Er is een papieren overtreding als gevolg van een aftrek- en optelsom van aannames en volumes dan wel gehalten. Het is onduidelijk wat daar de oorzaak van is, maar dit kan eiser niet verweten worden.
7.1
De minister wijst erop dat de voorraden op 22 februari 2018 in samenspraak met eiser zijn vastgesteld. Op 28 juni 2018 stuurt eiser de NVWA een mail waarin hij de voorraden onderbouwt. Die voorraad komt overeen met wat de inspecteur op 22 februari 2018 samen met eiser heeft vastgesteld.
7.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overtreding, omdat niet van alle meststoffen, waaronder het fosfaat, is verantwoord hoe deze is afgevoerd. De Msw legt de verplichting om dat te verantwoorden aan eiser op. De verplichting houdt in dat eiser zijn administratie op orde heeft. Dat betekent ook dat het aan hem is om, als er zich verschillen voordoen, die te verklaren. De rechtbank constateert dat eiser dat niet heeft gedaan en komt daarom tot het oordeel dat hij niet aan zijn verplichting heeft voldaan om de hoeveelheid meststoffen, waaronder het fosfaat, te verantwoorden. Het feit dat eiser het verschil niet kan verklaren komt voor zijn eigen rekening. Nu eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat die gegevens onjuist waren, mag de minister van deze gegevens uitgaan en is er sprake van een overtreding. [4]
7.3
De omstandigheid dat volgens eiser geen mest illegaal is afgevoerd of uitgereden maakt niet dat er geen sprake is van een overtreding. De minister verwijt eiser niet dat hij dat heeft gedaan. De overtreding bestaat uit het administratief niet goed verantwoorden van de afvoer van meststoffen, in dit geval fosfaat.
Is eiser als overtreder aan te merken?
8. Eiser stelt dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Hij was geen feitelijk leidinggevende. Nergens blijkt uit dat hij opdracht heeft gegeven om zaken niet goed te registreren. Hij hield zich alleen bezig met commerciële zaken van het bedrijf, maar niet met de meststromen. Daarmee ging hij zich pas bezig houden toen het onderzoek al liep. Dat eiser enig aandeelhouder en bestuurder is maakt hem niet automatisch feitelijk leidinggevende.
8.1
De minister wijst op de sterke verwevenheid in de bedrijfsvoering van de verschillende bedrijven. Ook heeft eiser de inspectie te woord gestaan bij een controlebezoek op 22 februari 2018. Hij heeft daarbij samen met de inspectie de hoeveelheid mest in de stallen en opslag bepaald. Als iemand anders, zoals de financieel manager, daarover zou gaan, was het logisch geweest dat hij naar haar had verwezen. Ook geeft eiser niet aan wie dan wel de feitelijk leidinggevende zou zijn.
8.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat eiser terecht als feitelijk leidinggevende is aangemerkt. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. [5] Van belang in dit verband is de nieuwe lijn die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft ingezet met betrekking tot het overtredersbegrip. [6] De Afdeling heeft het overtredersbegrip gelijk gesteld aan het begrip zoals dat in het strafrecht wordt toegepast. Dat de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, het College van Beroep voor het bedrijfsleven, nog geen gelijkluidende uitspraak heeft gedaan over het overtredersbegrip, leidt er niet toe dat de rechtbank zal afwijken van het overtredersbegrip zoals toegepast in het strafrecht. Dat betekent, samengevat, dat er in het geval van feitelijk leidinggeven sprake moet zijn van beschikkingsmacht en aanvaarding. Iemand mag niet als overtreder worden aangemerkt als hij niets wist of hoefde te weten van een verboden gedraging of als hem geen verwijt valt te maken. Er is dan geen sprake van aanvaarding.
8.3
In dit geval heeft eiser ter zitting erkend dat hij als eigenaar van de eenmanszaak geheel verantwoordelijk is voor de gang van zaken binnen die eenmanszaak. Hij is echter van mening dat dat anders ligt bij de vennootschappen waarvan hij (100%) eigenaar en bestuurder is.
Niet staat ter discussie dat hij als eigenaar en bestuurder beschikkingsmacht had over het bijhouden van de mestboekhouding. Hij was bevoegd hier toezicht op te houden en instructies te geven.
Ter zitting is gebleken dat het voor de bedrijfsvoering niet uitmaakte om welk bedrijf het precies ging. Personeel was bij beide vennootschappen in dienst en tot en met 27 maart 2017 (ook) bij de eenmanszaak. Er is een bedrijfsleider aangesteld. De bedrijfsleider loste op de locatie waar de kippen worden gehouden alles zelf op, soms in overleg met de adviseur die feitelijk als financieel manager fungeerde. Aan haar legde de bedrijfsleider in eerste instantie verantwoording af. Als er problemen zijn waarmee eiser iets moest, moest de bedrijfsleider dat zelf aangeven. Eiser heeft daarmee de kans aanvaard dat er fouten werden gemaakt in de mestboekhouding, terwijl hij wist of moest weten dat dit een essentieel onderdeel van de normale bedrijfsvoering van een (pluim)veehouderij is. Eiser was, toen hij nog een eenmanszaak had, voor de hele gang van zaken binnen de eenmanszaak verantwoordelijk. Hij wist dus dat het voeren van een mestboekhouding van belang was. Dat eerder geen overtredingen zijn geconstateerd, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af. Eiser is en blijft verantwoordelijk voor bedrijfsprocessen die een normaal en belangrijk onderdeel zijn van de bedrijfsvoering. Eiser kan die verantwoordelijkheid niet van zich afschuiven door volledig op zijn bedrijfsleider te vertrouwen. De conclusie van de minister dat eiser als feitelijk leidinggevende moet worden aangemerkt wordt ondersteund door wat hij ter zitting over de bedrijfsvoering heeft verklaard.
De rechtbank is daarom van oordeel dat naast het zeggenschapscriterium ook aan het aanvaardingscriterium is voldaan. Eiser is daarom aan te merken als feitelijk leidinggevende.
8.4
Overigens stelt de rechtbank vast dat volgens het eerder geldende criterium ook sprake is van feitelijk leidinggeven. Met de nieuwe lijn wordt vooral het aanvaardingscriterium aangescherpt, in die zin dat de lat om van aanvaarding te spreken hoger is gelegd. Voorheen werd onder ‘aanvaarden of placht te aanvaarden’ ook verstaan "het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging." [7] Nu eiser volledig heeft vertrouwd op zijn bedrijfsleider kan niet worden gezegd dat hij alle zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden verwacht.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat er sprake is van een overtreding en dat de minister eiser terecht als feitelijk leidinggevende heeft aangemerkt. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht
.
.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 24 november 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5.1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Meststoffenwet
Artikel 14
1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
4. Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 58
1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord.
[. . .]