Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/604 WET
uitspraak van 31 augustus 2023 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] V.O.F., te [plaats] , eiseres,
[gemachtigde]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 8 december 2022 (bestreden besluit) inzake de oplegging van een bestuurlijke boete wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm in 2020.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 juni 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [gemachtigde] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Eiseres exploiteert een gemengd bedrijf van akkerbouw en pluimvee op het [adres] te [plaats] . Het pluimveebedrijf heeft gemiddeld 22.050 leghennen per jaar. Daarnaast beschikt eiseres over grasland en bouwland.
Tijdens een controle van de meststoffenboekhouding van eiseres is van de zijde van de minister (door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) geconstateerd dat de fosfaatgebruiksnorm in 2020 is overschreden.
Bij brief van 21 februari 2022 heeft de minister het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres voor die overtreding een bestuurlijke boete op te leggen van € 52.525,--.
Daartegen heeft eiseres op 1 april 2022 haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 17 mei 2022 (het primaire besluit) heeft de minister, onder gedeeltelijke weerlegging van de zienswijze, een bestuurlijke boete opgelegd van € 25.707,-- in verband met het in 2020 overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm. Daarnaast heeft eiseres een waarschuwing gekregen voor het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. Eiseres heeft in beroep, onder verwijzing naar het betoog van ir. [naam 2] (van [adviesbureau] ), aangevoerd dat de berekening door de minister van de hoeveelheid door de eigen kippen geproduceerde dierlijke mest, niet juist is. Volgens deze deskundige volgt uit deze berekening dat de hoeveelheid mest aanwezig in de beginvoorraad en de hoeveelheid die is geproduceerd, in totaal 433,14 ton bedroeg en dat deze hoeveelheid volledig wordt verantwoord met de afgevoerde mest en de mest in de eindvoorraad. Hierdoor ontstaat de situatie dat geen mest afkomstig van het eigen pluimvee is toegediend aan de eigen landbouwgrond, maar wel 4.086 kilogram fosfaat. Volgens ir. [naam 2] is dit een onmogelijke tegenstelling.
3. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank stelt, in navolging van de minister en de door hem genoemde jurisprudentie (zie ECLI:NL:CBB:2017:343), met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8, onderscheidenlijk 14, van de Meststoffenwet (Msw) voorop dat uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
Voorts komt uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet.
4.1
Naar aanleiding van het voornemen om de bestuurlijke boete op te leggen heeft eiseres advies ingewonnen bij DLV Advies. Dit adviesbureau heeft in de zienswijze berekend dat 22.100 leghennen in werkelijkheid 335 ton mest produceren (45% van 743 ton). Opgeteld bij de beginbalans van 195 ton op 1 januari 2020 en minus 100 ton afvoer naar de mestverwerker komt de eindbalans op 31 december 2020 op 430 ton.
4.2
De minister is hier in het primaire besluit voor een deel in meegegaan maar gaat voor de productie van de eigen mest uit van 22.050 leghennen die 238,14 ton leveren (45% van 529,20 ton) en voor de afvoer van 100,44 ton naar de mestverwerker. Dat brengt de minister op de eindbalans op 31 december 2020 van 529,20 ton, die na het bewerken (drogen) van de mest met 45% is gekrompen tot 332,70 ton.
4.3
In bezwaar en in beroep heeft eiseres de door de minister berekende eindbalans betwist. Meergenoemde ir. [naam 2] heeft betoogd dat geen sprake kan zijn van gebruik van fosfaat afkomstig van mest afkomstig van pluimvee van het bedrijf van eiseres. Volgens hem is geen (eigen geproduceerde) pluimveemest toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Alle geproduceerde en in (de begin)voorraad aanwezige pluimveemest werd afgevoerd dan wel in (de eind)voorraad gehouden.
4.4
De rechtbank overweegt dat eiseres geen gegevens heeft overgelegd ter onderbouwing van deze stelling. Daar staat tegenover dat de minister op basis van de door eiseres zelf aangeleverde gegevens conform de artikelen 66 en 67 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet een stalbalans heeft opgemaakt. Vervolgens is in het bestreden besluit aan de hand van artikel 94 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uiteengezet op welke wijze het volume en soortelijk gewicht moet worden berekend. Vaststaat dat eiseres haar voorraad niet heeft bemonsterd en geanalyseerd. Daarom heeft de minister de eindbalans op 31 december 2020 kunnen vaststellen op 332,70 ton en heeft de minister kunnen concluderen dat de gebruiksnorm voor fosfaat met 2.337 kg is overschreden. De boete is dan ook terecht vastgesteld op (2.337 x € 11,-- =) € 25.707,--.
5. Eiseres heeft haar stelling, dat zij geen (eigen geproduceerde) pluimveemest heeft toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, niet onderbouwd met verifieerbare gegevens. Zij heeft niet voldaan aan de verantwoordingsplicht als bedoeld in de hiervoor in rechtsoverweging 4 weergegeven wetsgeschiedenis. De rechtbank zal daarom het beroep ongegrond verklaren. Gegeven deze uitkomst is een tegemoetkoming in de proceskosten niet aan de orde.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 31 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
P.H.M. Verdonschot, griffier A.G.J.M. de Weert, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage
Meststoffenwet:
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a.de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b.de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c.de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 11, eerste lid
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
Artikel 12
1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
3. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld.
4. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
5. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld.
Artikel 14
1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
4. Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c, van de Meststoffenwet bepaalt dat ingeval van overtreding van artikel 7 de Pro bestuurlijke boete € 11 bedraagt per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Artikel 66, derde lid
De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens:
a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
1°.de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren;
2°.de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en
3°.de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en
b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
1°.de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren;
2°.de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken;
3°.de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren;
4°.de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en
5°.de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.
Artikel 67
1. De in artikel 66, derde lid, bedoelde hoeveelheid stikstof en de hoeveelheid fosfaat in de op een bedrijf aan- of afgevoerde, dan wel de op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende diervoeders.
2. De in artikel 66, derde lid, bedoelde hoeveelheid stikstof en de hoeveelheid fosfaat in de op een bedrijf geproduceerde diervoeders worden bepaald op basis van een forfaitaire opbrengst per hectare in kilogrammen en forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten per kilogram diervoeder.
3. De in artikel 66, derde lid, bedoelde hoeveelheid stikstof en de hoeveelheid fosfaat in de staldieren worden bepaald op basis van forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten per dier, dan wel op basis van het gewicht van de dieren en op basis van forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten per kilogram levend gewicht.
4. De in artikel 66, derde lid, bedoelde hoeveelheid stikstof en de hoeveelheid fosfaat in door staldieren geproduceerde eieren worden bepaald op basis van het gewicht van de eieren en op basis van forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten per kilogram product.
5. De in artikel 66, derde lid, bedoelde hoeveelheid stikstof die in gasvorm verloren gaat wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren en forfaitaire stikstofgehalten per dier.
Artikel 68
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
2. De in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
4. De op een bedrijf als bedoeld in het derde lid opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
5. De op een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld of op een bedrijf waar geen dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 94
1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
3. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. Als forfaitaire productienormen als bedoeld in artikel 66, eerste lid, van het besluit worden voor de onderscheiden diersoorten en diercategorieën de normen vastgesteld, die zijn vermeld in bijlage D, tabel IA, kolommen B en C.