Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3123 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
[gemachtigde] ,
en
de minister van Justitie en Veiligheid (de minister), verweerder.
Procesverloop
1.1.
Met het besluit van 7 januari 2021 (primair besluit) is de minister gedeeltelijk tegemoet gekomen aan het verzoek van eiseres om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.2.
Met het besluit op bezwaar van 8 juni 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.3.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4.
De minister heeft met de brief van 20 oktober 2021 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Ten aanzien van een aantal stukken heeft de minister verzocht om beperkte kennisneming door de rechtbank, zoals bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met de beslissing van 4 november 2021 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft de rechtbank op 29 november 2021 toestemming verleend om de stukken waarvan de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht, te betrekken in de beoordeling van het beroep.
1.5.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 11 juli 2023. Hierbij waren aanwezig eiseres, de gemachtigde van eiseres en namens de minister mr. [minister 1] en
mr. [minister 2].
Overwegingen
Wob-verzoek
2.1.
Met de brief van 10 november 2020 heeft eiseres aan het College van procureurs-generaal/ Parket-Generaal verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van alle documenten over zedenzaken waarbij tot een sepot is overgegaan en die in de periode van
1 januari 2010 tot dan toe door het Openbaar Ministerie (OM) of de rechtbank werden behandeld. Het gaat vooral om het beleid over seponeren en de uitvoering van dit beleid. Met betrekking tot databestanden vraagt eiseres per casus een kopie die gegevens bevat over de datum, verloop bij het OM/sepot/sepotcode/klacht en de behandeling/uitspraak door de rechter.
Primair besluit
2.2.1.
Met het primaire besluit heeft de minister het Wob-verzoek van eiseres deels toegewezen. De minister stelt dat er vijf documenten zijn aangetroffen waar het Wob-verzoek op ziet. Het gaat om de volgende documenten:
Aanwijzing zeden
Instructie zeden en kinderpornografie
Aanbiedingsbrief van het College van procureurs-generaal bij Instructie zeden en kinderpornografie
Handreiking bewijsminimum
Handreiking beoordelen zedenzaken
2.2.2.
De minister stelt dat Document 1 reeds openbaar is gemaakt. Die wordt niet nogmaals openbaar gemaakt.
2.2.3.
De minister maakt Documenten 2 tot en met 4 (deels) openbaar met weglating van namen en persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en een aantal passages die bedoeld zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
2.2.4.
Document 5 betreft een handleiding die binnen het OM wordt gebruikt om af te wegen of er voldoende bewijs is in zedenzaken en om een zedenzaak stapsgewijs inhoudelijk te beoordelen om een afdoeningsbeslissing te kunnen nemen. De minister weigert openbaarmaking van dit document op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en c en g, van de Wob.
2.2.5.
De databestanden waarom eiseres heeft verzocht heeft de minister niet aangetroffen in een bestaand document. De minister kan dat document daarom niet verstrekken. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning.
Om toch tegemoet te komen aan het verzoek van eiseres heeft de minister geprobeerd op basis van bestaande informatie een antwoord te geven op haar vragen. De minister verstrekt een deel van deze gegenereerde informatie dan ook ambtshalve, buiten de Wob om. In dit overzicht wordt onderscheid gemaakt tussen administratieve, technische en beleidssepots. Door de wijze van registreren van deze cijfers is het aantal sepots met code 01 niet in dit overzicht weergegeven, omdat deze data niet eenduidig uit het registratiesysteem kunnen worden gehaald. Ook het aantal klachten gericht tegen een sepot met code 02 en de afdoeningsbeslissingen in deze klachtzaken kan niet worden verstrekt, omdat zij niet (separaat) geregistreerd worden.
2.2.6.
Voor wat betreft de verzochte gegevens over de uitkomst van strafzaken, waarin een gerechtelijke beslissing is genomen, verwijst de minister naar de Raad van State die deze gegevens bijhoudt. Daarnaast verzet artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) zich tegen het vrijgeven van deze informatie, voor zover deze informatie bij het OM aanwezig is. Gelet op vaste rechtspraak bevat artikel 365 Sv een bijzondere en uitputtende regeling voor openbaarmaking die aan de Wob derogeert en dat artikel geeft de voorzitter van de strafkamer een exclusieve bevoegdheid om een afschrift van het strafdossier aan derden te verstrekken. De minister stelt dat het niet aan het OM is om deze gegevens te verstrekken.
2.3.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bestreden besluit
2.4.1.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2.4.2.
De minister stelt het Wob-verzoek, na telefonisch contact met eiseres, als volgt te hebben opgevat:
- Het verzoek om openbaarmaking van alle documenten die zien op het beleid en/of de uitvoering van dat beleid over het al dan niet seponeren van zedenzaken.
- Het verzoek om, op basis van databestanden bij of onder de ministers organisatie, per casus een kopie openbaar te maken die een aantal specifieke gegevens bevat. Zoals de datum van de zaak, het verloop van de zaak – waaronder de datum van sepotcode 01 en 02, de datum van de klacht over sepotcode 02 en het oordeel over deze klacht – en, als de zaak door een rechter is behandeld, de datum van de behandeling, de datum van de uitspraak en of dit een vrijspraak betrof of niet.
Uit het bezwaarschrift en de hoorzitting is gebleken dat eiseres verzoekt om algemene, cijfermatige overzichten. Haar is het uitdrukkelijk niet te doen om stukken uit individuele zaken.
2.4.3.
De minister stelt dat hij niet beschikt over databestanden met de gegevens waar eiseres om vraagt. Er bestaan geen databestanden waarin alle gegevens zijn opgenomen, maar ook geen databestanden waarin een of meerdere punten uit het verzoek van eiseres zijn opgenomen. Voor zover het al mogelijk is om de gegevens uit het systeem te halen, moet een document worden gemaakt dat nu niet bestaat. Volgens rechtspraak van de AbRS bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. In dit geval zouden gegevens moeten worden vervaardigd en de minister acht zich daartoe op grond van de Wob niet gehouden.
2.4.4.
De minister stelt verder dat een gedegen zoekslag is gemaakt binnen het OM. Er is geïnventariseerd bij de landelijke beleidsmedewerker op het gebied van zedenzaken, bij de landelijk officier van justitie Zeden en bij het Expertisecentrum Kinderporno. Zij hebben op hun beurt weer collega’s bevraagd. Ook is er een zoekslag gemaakt op de relevante pagina’s op intranet en in de interne juridische databank van het OM. Dit leverde de documenten op zoals in het primaire besluit genoemd. Meer of andere documenten zijn niet aangetroffen en evenmin is er aanleiding om te vermoeden dat er nog andere documenten zouden bestaan. De minister concludeert dan ook dat er niet meer documenten bij hem berusten.
2.4.5.
Volgens de minister is weliswaar op basis van de definities in het Wetboek van Strafrecht (WvSr) vast te stellen welk gedrag valt onder de wettelijke kwalificatie van een misdrijf. De vervolgingspraktijk van het OM omvat echter meer dan alleen het (al dan niet) voldaan zijn aan een wettelijke kwalificatie. Er moet bewijs worden verzameld en dat moet worden gewogen voordat kan worden vastgesteld of de verdachte het strafbare feit daadwerkelijk gepleegd heeft. Daarnaast is het besluit om al dan niet over te gaan tot vervolging voor een deel een beleidsmatige afweging. Document 5 bevat in het bijzonder interne werkafspraken en handvatten voor medewerkers hoe moet worden omgegaan met het beoordelen van zedenzaken en strekt daarmee veel verder dan de definities van misdrijven in het WvSr.
Openbaarmaking van Document 5 raakt aan het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. In dit document staan zeer specifieke werkwijzen en opsporingsstrategieën beschreven die gebruikt worden bij de beoordeling van zedenzaken. Daarmee wordt een verregaand inzicht verkregen in de door het OM gehanteerde werkwijze en de wijze van beoordeling van feiten en omstandigheden bij het nemen van vervolgingsbeslissingen. Hierop kunnen derden inspelen. Als gevolg daarvan kunnen de opsporing en vervolging van stafbare feiten worden gefrustreerd. Het gaat niet alleen om dit belang in een concreet geval, maar ook in het algemeen. De minister stelt dat dit belang zwaarder dient te wegen dan het belang bij openbaarheid.
Daarnaast kan openbaarmaking van Document 5 - vanwege het risico dat wordt geanticipeerd op de beoordeling van zedenzaken en de vervolgingsbeslissing wordt beïnvloed - nadeel opleveren voor het OM, maar vooral voor betrokkenen in zedenzaken en de maatschappij in het algemeen. Het belang van waarheidsvinding in zedenzaken dient te prevaleren boven het belang bij openbaarmaking van Document 5.
Tot slot is volgens de minister op de persoonsgegevens in Document 5 artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing.
Gelet op het voorgaande weigert de minister openbaarmaking van Document 5 in zijn geheel.
2.4.6.
Eiseres heeft in haar Wob-verzoek ook verzocht om informatie over de uitkomst van strafzaken. Zoals de minister reeds heeft aangegeven bestaat er geen overzicht van deze gegevens. Voor zover deze informatie al uit bestaande stukken zou kunnen blijken, vallen deze onder artikel 365 Sv. De AbRS heeft geoordeeld dat dit artikel een bijzondere en uitputtende openbaarmakingsregeling behelst en dat daardoor de Wob niet van toepassing is op stukken die onder het bereik van dit artikel vallen. Om die reden kan het Wob-verzoek niet worden doorgezonden.
Beroep
3.1.
Eiseres stelt dat het haar primair gaat om documenten waaronder databestanden en niet alleen om informatie die in overzichten is verwerkt. Volgens eiseres moet het mogelijk zijn van de databestanden een uitdraai te maken dat als overzicht beschouwd zou kunnen worden en valt het genereren van zo’n deelverstrekking, die slechts eenvoudige handelingen vereisen, onder het documentbegrip van de Wob.
Het gaat eiseres niet om individuele zaken. Dit betekent niet dat zij geen interesse heeft in informatie op zaaksniveau. De minister zou die informatie zodanig kunnen beperken dat er geen herleidbaarheid meer is tot een individuele zaak.
3.2.
Voor zover de minister heeft gesteld dat de informatie zich niet in een databestand bevindt, is dat ongeloofwaardig. Er zijn databestanden die het gevraagde bevatten. Het genereren van de gevraagde informatie vergt slechts eenvoudige query’s of scripts of het maken van koppelingen via bijvoorbeeld SPSS software. Deze eenvoudige handelingen vallen binnen het documentbegrip van de Wob en is er dus geen sprake van het vervaardigen van een nieuw document.
3.3.
Eiseres stelt voorts dat als een document zich juridisch onder een bestuursorgaan bevindt, het er niet toe doet waar het zich fysiek bevindt. Het valt dan onder de reikwijdte van de Wob.
3.4.
Volgens eiseres zijn de door de minister genoemde weigeringsgronden, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob niet van toepassing op Document 5. Die gronden kunnen niet dienen om openbaarmaking van dat document te weigeren.
3.5.
Eiseres stelt tot slot dat artikel 365 Sv alleen een lex specialis is voor documenten die herleidbaar zijn naar individuele zaken. Eiseres wenst geen gegevens die herleidbaar zijn tot individuele zaken. Dat er sprake is van een lex specialis betekent evenmin dat de minister geen doorzendplicht zou hebben.
Juridisch kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5.1.
De rechtbank stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de vragen of de minister op goede gronden geweigerd heeft Document 5 openbaar te maken en of hij meer informatie uit databestanden openbaar had moeten maken.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het haar alleen te doen is om de sepotcodes 01 en 02 en over klachten naar aanleiding van deze sepotcodes.
Databestanden
5.2.1.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS zijn elektronisch vastgelegde gegevens documenten in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob, waarop artikel 3 van de Wob van toepassing is. De Wob bevat geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning [1] .
Databestanden afdoening OM
5.2.2.
De minister heeft ter zitting toegelicht dat in het systeem niet specifiek op zedenzaken wordt geregistreerd. Er is (daardoor) niet een lijst met alleen zedenzaken en het is ook niet mogelijk per individuele zaak een schermprint te maken. De door eiseres verzochte informatie betreft een combinatie van gegevens die zich zo niet in het systeem bevindt en daarom zou er een document gegenereerd moeten worden. De minister stelt daartoe niet gehouden te zijn. Dit bestand – de combinatie van gegevens – is ook niet eerder beschikbaar gekomen.
5.2.3.
Eiseres acht het onaannemelijk dat de gevraagde informatie niet in spreadsheets vastligt. Er is dan ook geen sprake een nieuw document; dat document zou al moeten bestaan. Als dat niet bestaat dan zou niet ten nadele van eiseres moeten strekken, omdat dat bestand er al had moeten zijn. De minister kan die bestanden eenvoudig koppelen en er kan via een eenvoudige query eventueel daarin gefilterd worden.
5.2.4.
De rechtbank leidt uit de toelichting van de minister af dat de door eiseres verzochte informatie er wel is maar niet in een bestaand document vastligt en niet door alleen een schermafdruk verstrekt kan worden. Om die informatie uit de database te halen moet een opdracht worden geprogrammeerd en moeten lijsten worden samengesteld en bewerkt. De rechtbank ziet geen reden om aan deze toelichting te twijfelen. Gelet op die toelichting is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het vervaardigen van een document, als aan het verzoek van eiseres voldaan zou worden. Omdat de Wob niet vergt dat er documenten worden vervaardigd, heeft de minister deze gegevens mogen weigeren.
5.2.5.
Omdat de verzochte informatie niet in een bestaand document vastligt en alleen verkregen kan worden door het genereren van een document, wijst de rechtbank het ter zitting gedane verzoek van eiseres om deze informatie met toepassing van artikel 8:29 van de Awb bij de minister op te vragen, af. Het opvragen van deze informatie zou betekenen dat de minister alsnog/juist een document zou moeten vervaardigen.
Databestanden afdoening rechtbank
5.2.6.
Op grond van artikel 365, vierde en vijfde lid, Sv kunnen in een strafzaak het vonnis, het proces-verbaal en de stukken die aan een uitspraak zijn gehecht worden verstrekt.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS bevat artikel 365 Sv een bijzondere en uitputtende regeling voor openbaarmaking die aan de Wob derogeert. [2]
Het artikel geeft een exclusieve bevoegdheid aan de voorzitter van de strafkamer om een afschrift van onder meer het vonnis te verstrekken.
5.2.7.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat eiseres zich tot de voorzitter van de strafkamer zal dienen te wenden indien zij het vonnis wenst of gegevens uit dat vonnis over de afdoening van een bepaalde strafzaak.
De minister is niet gehouden, voor zover hij deze informatie al in zijn database heeft, deze te vervaardigen tot een document.
Document 5
5.3.1.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob beoogt te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het OM inmiddels hebben vergaard [3] . Deze bepaling heeft niet alleen betrekking op de bescherming van de daarin vermelde belangen in een individueel geval, maar ook op de bescherming van de opsporingsstrategie van de politie in het algemeen [4] .
5.3.2.
De minister stelt dat met Document 5 inzicht kan worden verkregen in de wijze van beoordeling van zedenzaken. Dit document wordt gebruikt om een zedenzaak stapsgewijs inhoudelijk te beoordelen en af te wegen of er voldoende bewijs is in zedenzaken om een afdoeningsbeslissing te kunnen nemen. Door openbaarmaking van deze handreiking kunnen derden inzicht krijgen in de manier waarop het OM in zedenzaken een vervolgingsbeslissing neemt. Hierdoor ontstaat het risico dat derden daarop zullen anticiperen en vervolgings-beslissingen zullen beïnvloeden. Dit kan het belang van waarheidsvinding en opsporing en vervolging van strafbare feiten schaden, maar ook de belangen van de betrokkenen in zedenzaken en het OM. Om calculerend gedrag te voorkomen weigert de minister openbaarmaking van dit document op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en c en g, van de Wob.
5.3.3.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van Document 5. De rechtbank stelt vast dat uit dit document blijkt op welke manier het OM zedenzaken beoordeelt en welke feiten en omstandigheden bij die beoordeling worden betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister kunnen stellen dat door openbaarmaking van dit document inzicht in die beoordeling kan worden verkregen en dat verdachten of anderen daarop kunnen anticiperen en (toekomstige) onderzoeken kunnen frustreren. Daarmee heeft de minister kunnen stellen dat de belangen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en g, van de Wob aan de orde zijn, welke belangen zwaarder dienen te wegen dan het belang van openbaarheid van Document 5.
De stelling van eiseres dat Document 5 vergelijkbaar is met Document 4 dat wel openbaar is gemaakt en dat dus ook Document 5 openbaar gemaakt zou moeten worden, volgt de rechtbank niet. Deze documenten zijn dusdanig verschillend dat openbaarmaking van Document 4 niet ook zou moeten leiden tot openbaarmaking van Document 5.
Conclusie
De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit standhoudt. Het beroep is daarom ongegrond. Als gevolg daarvan heeft eiseres geen recht op vergoeding van haar griffierecht of proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.D. Sebel, griffier, op 22 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: Jurisch kader
Wet Openbaarheid van Bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Wetboek van Strafvordering
Artikel 365
3. Zoodra het vonnis is geteekend en in ieder geval na afloop van den termijn in het eerste lid vermeld, kan de verdachte, zijn raadsman of de benadeelde partij daarvan en van het proces-verbaal der terechtzitting kennis nemen. De voorzitter verstrekt desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal aan de verdachte, zijn raadsman en de benadeelde partij.
4. De voorzitter verstrekt desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal der terechtzitting aan ieder ander dan de verdachte of zijn raadsman, tenzij verstrekking naar het oordeel van de voorzitter ter bescherming van de belangen van degene ten aanzien van wie het vonnis is gewezen of van de derden die in het vonnis of in het proces-verbaal worden genoemd, geheel of gedeeltelijk dient te worden geweigerd. In het laatste geval kan de voorzitter een geanonimiseerd afschrift of een uittreksel van het vonnis en het proces-verbaal verstrekken.
5. Onder het vonnis zijn begrepen de stukken die aan de uitspraak zijn gehecht. Van andere tot het strafdossier behorende stukken wordt geen afschrift of uittreksel verstrekt.