Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3625 JW
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam] , eiseres, wettelijk vertegenwoordigd door [naam wettelijk vertegenwoordiger] ,
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg
(gemachtigde: mr. M.M.W. Essenstam-Reuser).
Inleiding en procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het door het college vanaf 1 april 2022 (met een afbouwregeling tot en met 31 augustus 2022) afgewezen persoonsgebonden budget (pgb) voor persoonlijke begeleiding en verzorging.
1.1.
Het college heeft de aanvraag van 7 december 2021 bij besluit van 28 februari 2022 (het primaire besluit) afgewezen. Met het besluit van 19 juli 2022 (bestreden besluit I) op de bezwaren van eiseres heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Gedurende de beroepsprocedure heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Partijen hebben tijdens de mondelinge behandeling op 4 augustus 2022 een minnelijke regeling getroffen voor de periode tot zes weken na de op 30 september 2022 geplande mondelinge behandeling in de beroepsprocedure. Eiseres heeft het verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken. Het college heeft op basis van de uitgangspunten van de minnelijke regeling eiseres bij besluit van 18 augustus 2022 (bestreden besluit II) een pgb voor de periode tot 11 november 2022 toegekend.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deel genomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van het college, bijgestaan door [naam vertegenwoordiger] . Tijdens de mondelinge behandeling ter zitting heeft de rechtbank ook de overige beroepszaken [1] tussen partijen behandeld. Partijen hebben gedurende deze mondelinge behandeling opnieuw een minnelijke regeling getroffen. Daarin is onder meer tussen partijen overeengekomen dat de pgb-toekenning zal worden verlengd tot en met (uiterlijk) 31 december 2022.
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiseres betrekking op bestreden besluit I, zoals dat is gewijzigd bij bestreden besluit II.
1.4
Eiseres heeft ter zitting op 30 september 2022 het beroep in alle zaken – behalve het beroep met procedurenummer 22/3625 JW – ingetrokken. Partijen wensen in deze procedure nog slechts een uitspraak van de rechtbank over het tussen hen resterende geschilpunt (zie rechtsoverweging 2). De rechtbank heeft op 30 september 2022 het onderzoek ter zitting geschorst, en met instemming van partijen bepaald dat een nadere schriftelijke reactietermijn zal worden gegeven, waarna in beginsel zonder nadere zitting uitspraak zal worden gedaan, indien nodig door de meervoudige kamer (na verwijzing).
1.5
Het college heeft op 17 oktober 2022 een aanvullend verweerschrift ingediend en eiseres heeft op 22 november 2022 nadere beroepsgronden ingediend. De rechtbank heeft in de beslissing van 9 december 2022 de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Omdat partijen na schriftelijke standpuntenuitwisseling niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek zonder nadere zitting op 27 januari 2023 gesloten.
1.6
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2.1
Het geschil tussen partijen is beperkt tot de vraag of op de voor eiseres ingeschakelde hulpverlener die een pgb naar professioneel tarief ontvangt, naast artikel 8.1.1 van de Jeugdwet (Jw), ook de kwaliteitseisen van hoofdstuk 4 (in het bijzonder artikel 4.1.1 van de Jw) van toepassing zijn.
2.2
De tarifering van het pgb is niet ter beoordeling aan de rechtbank voorgelegd en valt buiten de omvang van het geding.
Wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is de minderjarige [naam eiseres] (geboren op [geboortedatum] ) die door haar moeder wettelijk vertegenwoordigd wordt. Eiseres is door haar beperkingen aangewezen op jeugdhulp op grond van de Jw. Het college heeft aan de moeder van eiseres – middels verschillende besluiten voor verschillende perioden – een jeugdhulpvoorziening voor persoonlijke begeleiding en verzorging en respijtzorg in de vorm van een pgb toegekend vanaf 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2022, aanvankelijk voor 50 uur per week en vanaf 1 januari 2020 voor 40 uur per week. [naam verzorging/persoonlijke begeleider] (hierna: [naam verzorging/persoonlijke begeleider] ) verzorgt (op basis van het pgb) de persoonlijke begeleiding en verzorging van eiseres, tegen professioneel tarief.
Daarnaast heeft het college aan de moeder van eiseres vanaf 1 juni 2020 tot en met 31 maart 2022 een pgb toegekend voor de inzet van specialistische hulpverlening door professor dr. Vissers en muziektherapie.
4.2
Namens eiseres is op 7 december 2021 een aanvraag bij het college ingediend om eiseres vanaf 1 januari 2022, voor tenminste twee jaar, een pgb voor persoonlijke begeleiding en verzorging toe te kennen voor 50 uur per week. Het college heeft bij moeder vervolgens op 12 januari 2022 nadere informatie – over onder meer lopende behandelingen, schoolsituatie en (de kwalificaties van) [naam verzorging/persoonlijke begeleider] – opgevraagd. Moeder heeft op 17 en 29 januari 2022 gereageerd op het verzoek van 12 januari 2022, maar de opgevraagde informatie is niet overgelegd. Het college heeft de aanvraag met het primaire besluit – onder toepassing van een afbouwregeling tot en met 31 augustus 2022 – afgewezen.
4.3
Namens eiseres is bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In het bestreden besluit I heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
4.4
De situatie van eiseres is sedert medio april 2022 ernstig verslechterd. Er zijn meerdere crisismeldingen geweest en eiseres is opgenomen in de crisisopvang van 15 juli 2022 tot 27 juli 2022. Eiseres was vervolgens in afwachting van plaatsing bij [naam plek] , maar door een wachtlijst was de plaatsing nog niet gerealiseerd. Hangende beroep heeft eiseres om een voorlopige voorziening verzocht. Het verzoek is op 4 augustus 2022 door de voorzieningenrechter behandeld. Partijen hebben ter zitting, onder intrekking van het verzoek om voorlopige voorziening, een schikking getroffen, onder meer inhoudende dat het college aan eiseres tot zes weken na de mondelinge behandeling op 30 september 2022 – bij wijze van voorlopige voorziening – een pgb toekent van 63 uur per week. Het college heeft in het bestreden besluit II de op 4 augustus 2022 ter zitting gemaakte afspraken geformaliseerd.
Procesbelang
5. Tijdens de mondelinge behandeling op 30 september 2022 heeft moeder aangegeven dat eiseres vanaf 8 augustus 2022 niet meer thuis woont en dat zij in het netwerk van moeder is ondergebracht, alwaar zij nog steeds wordt begeleid en verzorgd door [naam verzorging/persoonlijke begeleider] . Partijen hebben voor de onderhavige procedure de in overweging 1.2 genoemde nadere minnelijke regeling getroffen. De periode waarop de bestreden besluiten I en II (via een minnelijke regeling verlengd tot en met 31 december 2022) zien, is inmiddels verstreken. Eiseres heeft nog (proces)belang bij de beoordeling van het resterende geschilpunt in beroep in verband met toekomstige pgb-aanvragen. Dit is tussen partijen niet langer in geschil.
Inhoudelijk (resterend geschilpunt)
6. Zijn op de voor eiseres ingeschakelde hulpverlener, die een pgb naar professioneel tarief ontvangt, naast artikel 8.1.1 van de Jw ook de kwaliteitseisen van hoofdstuk 4 (in het bijzonder artikel 4.1.1 van de Jw) van toepassing?
Standpunt eiseres
6.1
Eiseres beantwoordt voornoemde vraag ontkennend.
Volgens eiseres is het verschil tussen Zorg in Natura (ZIN) en een pgb vooral gelegen in het zelf houden van regie en het zelf dragen van verantwoordelijkheid voor het budget en de kwaliteit van de hulp. De budgethouder moet de kans krijgen om hulp in te kopen die bij de situatie past en die hoeft niet gelijk te zijn aan ZIN. Artikel 8.1.1, tweede lid, sub c, van de Jw houdt een zelfstandige en individuele kwaliteitstoets in voor de hulp die met een pgb is ingekocht. Eiseres verwijst ter ondersteuning van haar standpunt naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 januari 2022 [2] . De toets die het college voor ogen staat, is indringender dan de in het wetsartikel opgenomen toets. Eiseres verwijst verder naar de samenhang tussen de Jw en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) ten aanzien van het pgb en de kwaliteitseisen en betoogt dat daarom de kwaliteitseisen bij ZIN niet een-op-een op het pgb van toepassing zijn.
Het college miskent dat het begrip ‘jeugdhulpaanbieder’ uit de Jw alleen ziet op jeugdhulp die onder de verantwoordelijkheid van het college wordt gegeven (ZIN).
Het college verwart in de Verordening jeugdhulp gemeente Geertruidenberg 2020 (hierna: Verordening) dit begrip en het begrip ‘jeugdhulpverlener’. Artikel 12, eerste lid, van de Verordening is volgens eiseres in strijd met de Jw, omdat in dit artikel is bepaald dat de professionele aanbieder dient te voldoen aan de kwaliteitseisen van hoofdstuk 4 van de Jw en het artikel dus geen juiste grondslag is voor het toepassen van de kwaliteitscriteria van het genoemde hoofdstuk op jeugdhulp die met een pgb bij een jeugdhulpverlener wordt ingekocht.
Standpunt college
6.2
Het verschil in financiering tussen ZIN en pgb mag geen verschil maken in de toetsing van de kwaliteit van de jeugdhulp die de jeugdige ontvangt. Het college verwijst hiervoor naar de Memorie van Toelichting (MvT) op de Jw [3] , de literatuur [4] en een uitspraak van deze rechtbank van 15 mei 2021 [5] . Het college betoogt op grond van deze bronnen dat het bij de beoordeling van een aanvraag voor een pgb zoals de onderhavige op grond van artikel 8.1.1. samen met hoofdstuk 4 van de Jw, eisen aan de kwaliteit van de jeugdhulp en jeugdhulpverleners mag stellen. Bij de beoordeling van de toe te kennen jeugdhulp past het college – naast de wet en de Verordening en het in het Uitvoeringsbesluit neergelegde beleid – het kwaliteitskader Jeugd toe. De kwaliteitseisen van hoofdstuk 4 van de Jw zijn rechtstreeks van toepassing op jeugdhulp die via een pgb wordt ingekocht.
Oordeel rechtbank
6.3
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de rechtbank staat vast dat het college bij een aanvraag om een pgb artikel 8.1.1 van de Jw dient toe te passen. Artikel 8.1.1, tweede lid, sub c, van de Jw bepaalt dat een pgb wordt verstrekt, indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de in te kopen jeugdhulp van goede kwaliteit is. Hieronder zijn volgens de MvT [6] ook de kwaliteitseisen van hoofdstuk 4 van de Jw begrepen. Daarbij vermeldt de MvT dat het college zich ervan moet vergewissen dat de kwaliteit van de in te kopen jeugdhulp goed is, omdat dit zowel voor de veiligheid van de jeugdige en zijn ouders als voor de effectiviteit van de inzet van de jeugdhulp van groot belang kan zijn. De rechtbank maakt verder uit de Nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer [7] op dat de wetgever in deze Nota niet terugkomt op de uitgangspunten uit de MvT voor wat betreft de voorwaarden waaronder een pgb wordt verstrekt.
6.4
De Jw kent de gemeenteraad enkel een regelgevende bevoegdheid toe voor wat betreft de wijze waarop de hoogte van een pgb als bedoeld in artikel 8.1.1 van de Jw wordt vastgesteld [8] . Het begrip ‘van goede kwaliteit’ in artikel 8.1.1, tweede lid, sub c van de Jw geeft het college echter de bevoegdheid om kwalitatieve eisen aan de verstrekking van het pgb te stellen. Deze bevoegdheden komen voor de gemeente Geertruidenberg tot uiting in de Verordening en in het op de Verordening gebaseerde Uitvoeringsbesluit Jeugdhulp Gemeente Geertruidenberg 2018 (Uitvoeringsbesluit).
Een pgb moet volgens artikel 11 van de Verordening voldoen aan artikel 8.1.1 van de Jw en er moet aan alle voorwaarden van dit artikel zijn voldaan [9] . De Verordening is door het college nader uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit. In de bijlage bij artikel 3, eerste lid, sub c, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald dat voor de ondersteuning en zorg die wordt ingekocht met het pgb dezelfde kwaliteitseisen gelden als voor voorzieningen in natura (tenzij er sprake is van uit pgb bekostigde ondersteuning door personen uit het sociaal netwerk van de budgethouder).
6.5
Naar het oordeel van de rechtbank is op grond van het voorgaande duidelijk dat de Verordening en de uitwerking daarvan in het Uitvoeringsbesluit zien op en passen binnen de bevoegdheid van artikel 8.1.1 van de Jw. De rechtbank acht het bestreden besluit I, zoals dat is gewijzigd bij besluit II, gebaseerd op artikel 8.1.1. van de Jw, de Verordening en in het bijzonder het Uitvoeringsbesluit, niet in strijd met de bepalingen van de Jw. Het stellen van een algemeen kader staat bovendien niet aan een individuele beoordeling in de weg. De rechtbank beantwoordt de aan haar voorgelegde vraag in deze zaak dan ook bevestigend.
De in hoofdstuk 4 van de Jw gestelde kwaliteitseisen zien - via de uitwerking van artikel 8.1.1. in de toepasselijke Verordening en het Uitvoeringsbesluit - ook op het pgb voor de door eiseres ingeschakelde begeleiding en verzorging van hulpverleners die daarvoor een professioneel tarief ontvangen, zoals in dit geval [naam verzorging/persoonlijke begeleider] . Op deze wijze wordt de kwaliteit van de met een pgb ingekochte zorg gewaarborgd. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit I, zoals dat is gewijzigd bij bestreden besluit II, in stand blijft. De rechtbank kent eiseres geen proceskostenvergoeding toe, omdat deze al verstrekt is in het kader van de minnelijke regeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I, zoals dat is gewijzigd bij bestreden besluit II, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 21 april 2023 door mr. V.M. Schotanus, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. I.M. Josten, leden, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Jeugdwet (Jw)
Artikel 1.1:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
-
jeugdhulpaanbieder:1̊ . natuurlijke persoon die, het verband van natuurlijke personen dat of de rechtspersoon die bedrijfsmatig jeugdhulp doet verlenen onder verantwoordelijkheid van het college; 2̊. Solistisch werkende jeugdhulpverlener onder verantwoordelijkheid van het college; -
jeugdhulpverlener:natuurlijke persoon die beroepsmatig jeugdhulp verleent;
jeugdhulpaanbieder:1̊ . natuurlijke persoon die, het verband van natuurlijke personen dat of de rechtspersoon die bedrijfsmatig jeugdhulp doet verlenen onder verantwoordelijkheid van het college; 2̊. Solistisch werkende jeugdhulpverlener onder verantwoordelijkheid van het college; -
jeugdhulpverlener:natuurlijke persoon die beroepsmatig jeugdhulp verleent;
Artikel 2.3, eerste lid: 1. Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld: a. gezond en veilig op te groeien; b. te groeien naar zelfstandigheid, en c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
Artikel 2.9, aanhef en sub c:
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels: c. de wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld,
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels: c. de wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld,
Artikel 4.1.1: 1. De jeugdhulpaanbieder en de gecertificeerde instelling verlenen verantwoorde hulp, waaronder wordt verstaan hulp van goed niveau, die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend en die is afgestemd op de reële behoefte van de jeugdige of ouder. 2. De jeugdhulpaanbieder en de gecertificeerde instelling organiseren zich op zodanige wijze, voorzien zich kwalitatief en kwantitatief zodanig van personeel en materieel en dragen zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde hulp. De jeugdhulpaanbieder en de gecertificeerde instelling betrekken hierbij de resultaten van overleg tussen jeugdhulpaanbieders, het college en cliëntenorganisaties. (…) 3. De hulpverlener neemt bij zijn werkzaamheden de zorg van een goede hulpverlener in acht en handelt daarbij in overeenstemming met de op hem rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de voor die hulpverlener geldende professionele standaard.
Artikel 8.1.1, tweede en derde lid: 2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien: a. de jeugdige of zijn ouders naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat zijn tot een redelijke waardering van de belangen ter zake dan wel met hulp uit hun sociale netwerk dan wel van een curator, bewindvoerder, mentor, gemachtigde, gecertificeerde instelling of aanbieder van gesloten jeugdhulp, in staat zijn de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren; b. de jeugdige of zijn ouders zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat zij de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, niet passend achten; en c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort en die de jeugdige of zijn ouders van het budget willen betrekken, van goede kwaliteit is. 3. Bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
Verordening jeugdhulp gemeente Geertruidenberg 2020 (verordening)
Artikel 11, eerste en vierde lid, sub c:
1. Indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen kan het college een pgb verstrekken, in overeenstemming met artikel 8.1.1 van de Jeugdwet.
4. Een pgb is alleen mogelijk indien:
c. naar het oordeel van het college is voldaan aan alle in artikel 8.1.1 van de Jeugdwet genoemde voorwaarden;
Artikel 19:
Voor zover noodzakelijk voor de uitvoering van deze verordening, kan het college nadere regels stellen.
Uitvoeringsbesluit Jeugdhulp Gemeente Geertruidenberg 2018 (Uitvoeringsbesluit)
Artikel 3, eerste lid, sub c:
1. Een pgb is alleen mogelijk indien:
c. naar het oordeel van het college is voldaan aan alle in artikel 8.1.1 van de Jeugdwet genoemde voorwaarden (zie bijlage 1);
Bijlage I
Toelichting bij artikel 3
(…)
Gewaarborgde kwaliteit van de dienstverlening
Om in aanmerking te komen voor een pgb dient de kwaliteit van de ondersteuning naar het oordeel van de gemeente gewaarborgd te worden. Voor de ondersteuning en zorg die wordt ingekocht met het pgb gelden dezelfde kwaliteitseisen als voor voorzieningen in natura.
De kwaliteitseisen zijn niet van toepassing op uit PGB bekostigde ondersteuning door personen uit het sociaal netwerk van de budgethouder.