Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1731
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres,
(gemachtigde: mr. R. Hörchner),
en
Het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (verweerder),
(gemachtigde: mr. J. van Vulpen),
Als derde partij heeft deelgenomen:
[naam derde-partij], te [plaatsnaam 2] ,
(gemachtigde: mr. drs. H.A. Pasveer).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 15 februari 2022 (bestreden besluit) over het afwijzen van een (handhavings)verzoek van eiseres ten aanzien van de gebiedsontwikkeling [naam gebiedsontwikkeling] .
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 in Middelburg op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde, [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam vertegenwoordiger 3] en [naam vertegenwoordiger 4] . Namens de derde partij waren haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 5] aanwezig. De gemeente [plaatsnaam 2] werd op zitting vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger 6] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
De derde partij is voornemens om gebiedsontwikkeling [naam gebiedsontwikkeling] te realiseren (hierna: het project). Dit project voorziet in de ontwikkeling van natuur, landschap, recreatie en wonen in het gebied [naam gebiedsontwikkeling] in [plaatsnaam 1] . Het project ziet op het realiseren van 450 huizen, een golfbaan, een jachthaven met 350 aanlegplaatsen, een hotel en een restaurant. Het projectgebied grenst aan Natura 2000-gebied [naam gebied 1] en [naam gebied 2] .
Het handhavingsverzoek
Bij brief van 29 april 2021 heeft eiseres verweerder verzocht om maatregelen te treffen om te voorkomen dat artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) en artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn (Hrl) worden overtreden bij het realiseren van het project.
Verweerder heeft eiseres bij brief van 7 juli 2021 medegedeeld voornemens te zijn om dat verzoek af te wijzen. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze kenbaar gemaakt op 19 juli 2021.
Bij besluit van 30 augustus 2021 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Eiseres heeft daar bij brief van 6 oktober 2021 bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en eiseres heeft daar op 28 maart 2022 beroep tegen ingesteld.
De natuurvergunning
Op 14 december 2016 heeft verweerder voor het project een natuurvergunning verleend aan [naam gebiedsontwikkeling] op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de natuurvergunning).
De natuurvergunning is na inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017 gaan gelden als een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. [1]
Bij brieven van 19 september 2019 en 9 september 2020 heeft eiseres verweerder verzocht de natuurvergunning in te trekken. Verweerder heeft die verzoeken afgewezen en dat heeft geleid tot twee beroepsprocedures die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder de volgende zaaknummers: BRE 20/8587 NATUUR en BRE 21/3194 NATUUR. De rechtbank heeft de beroepen op 8 maart 2022 gegrond verklaard, maar heeft de rechtsgevolgen in stand gelaten. [2] Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
Op verzoek van [naam gebiedsontwikkeling] heeft verweerder de natuurvergunning bij besluit van 27 juli 2021 ingetrokken, voor zover deze betrekking had op de natte variant. Op 17 november 2021 is de natuurvergunning op naam van [naam derde-partij] gezet.
2. Wat zijn de gronden?
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat verweerder haar verzoek ten onrechte heeft afgewezen. In beroep heeft eiseres vooropgesteld dat verweerder in het bestreden besluit niet op al haar bezwaargronden heeft besloten. Verweerder heeft het verzoek van eiseres ook ten onrechte beperkt tot artikel 2.8 van de Wnb. Het is eiseres te doen om naleving van hoofdstuk 2 van de Wnb (artikel 2.2, 2.3, 2.7 en 2.8) en artikel 6 van Pro de Hrl (tweede en derde lid) in de breedste zin van het woord. In het bestreden besluit is verweerder ten onrechte uitgegaan van de rechtmatigheid van de natuurvergunning uit 2016. Ten onrechte is voorbijgegaan aan de opname van de voormalige [naam gebied 3] op de Communautaire lijst en de habitattypen die zich daar bevinden: Zilte pioniersbegroeiing (zeekraal)( [nummer 1] ), Slijkgrasvelden ( [nummer 2] ) en Schorren en zilte graslanden, buitendijks ( [nummer 3] ). Volgens eiseres moet een nadere passende beoordeling worden opgesteld, waarin wordt onderzocht welke gevolgen het project zal hebben voor de [naam gebied 3] en waarin voorgenomen wijzigingen in het project worden meegenomen. Een dergelijke beoordeling ontbreekt. De rapporten die zijn opgesteld door [naam bedrijf] acht eiseres daarvoor onvoldoende.
3. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. Wat heeft eiseres verzocht en wat heeft verweerder besloten?
4.1
Eiseres heeft verzocht om alle maatregelen te nemen om te voorkomen dat bij de uitvoering van het project wordt gehandeld in strijd met artikel 2.8 van de Wnb en artikel 6 van Pro de Hrl. Volgens eiseres zal het project in strijd met die bepalingen worden uitgevoerd, omdat het project significante gevolgen kan hebben voor de voormalige [naam gebied 3] . Dat gebied is na het verlenen van de natuurvergunning op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Uit voornoemde bepalingen volgt dat voor het project een nadere passende beoordeling moet worden opgesteld, waarin de gevolgen voor dat gebied worden onderzocht. Daarnaast zal het project volgens eiseres in strijd met die bepalingen in gewijzigde vorm worden uitgevoerd, zonder dat voor die wijzigingen een nadere passende beoordeling is gemaakt. Volgens eiseres zijn de bouwhoogte en contouren binnen het bouwplan gewijzigd, worden de woningen dichterbij het Natura 2000-gebied gebouwd en worden niet 450 maar 700 woningen gebouwd.
4.2
Verweerder heeft dat verzoek aangemerkt als een verzoek om preventief handhavend op te treden als bedoeld in artikel 5:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het project ten tijde van de besluitvorming nog niet werd gerealiseerd. Verweerder heeft het verzoek afgewezen, omdat geen sprake was van gevaar van een overtreding van artikel 2.8 van de Wnb die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou plaatsvinden. Op artikel 6 van Pro de Hrl kan eiseres zich volgens verweerder niet beroepen. Dat de [naam gebied 3] op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, doet geen afbreuk aan de bestaande rechten die zijn verkregen op grond van de onherroepelijke natuurvergunning. Uit jurisprudentie blijkt dat geen natuurvergunning is vereist voor een initiatief, wanneer voor een project toestemming is verleend vóór de toepasselijke Europeesrechtelijke referentiedatum van een Natura 2000-gebied. [3] Ten aanzien van de wijziging van het project heeft verweerder besloten dat niet is gebleken dat als gevolg van die wijziging in strijd wordt gehandeld met de voorschriften uit de natuurvergunning.
5. Heeft verweerder op alle bezwaargronden besloten?
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het verweerschrift in beroep heeft gereageerd op alle gronden van eiseres. Voor zover verweerder in het bestreden besluit niet op alle bezwaargronden heeft besloten, ziet de rechtbank aanleiding om dat motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. In beroep is dat gebrek immers hersteld en de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld.
6. Heeft verweerder het verzoek van eiseres terecht afgewezen?
6.1
In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
6.2
Tussen partijen is niet in geschil dat voor het realiseren van het project een natuurvergunning is vereist. Het project kan significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebied [naam gebied 1] en [naam gebied 2] . Ten behoeve van het project is daarom in 2016 een natuurvergunning verleend. Tussen partijen is in geschil of die natuurvergunning voldoende is of dat de natuurbeschermingswetgeving vereist dat een nadere passende beoordeling wordt opgesteld, waarin wordt onderzocht welke gevolgen het project zal hebben voor de [naam gebied 3] en waarin voorgenomen wijzigingen in het project worden meegenomen. Deze punten worden hierna afzonderlijk door de rechtbank beoordeeld.
[naam gebied 3]
6.3
De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat de voormalige [naam gebied 3] ten tijde van het bestreden besluit niet kon worden aangemerkt als Natura 2000-gebied. In 2017 is dat gebied op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Hrl. Uit de Hrl en de Wnb volgt dat een lidstaat zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen zes jaar na die plaatsing moet besluiten tot het aanwijzen van een dergelijk gebied als Natura 2000-gebied. [4] De bevoegde minister heeft nog niet voldaan aan die verplichting, omdat geen besluit is genomen waarin de [naam gebied 3] is aangewezen als onderdeel van Natura 2000-gebied [naam gebied 1] en [naam gebied 2] . Dat de minister niet aan die verplichting heeft voldaan, doet niets af aan het beschermingsregime van artikel 6 van Pro de Hrl. In artikel 4, vijfde lid, van de Hrl staat dat het tweede, derde en vierde lid van artikel 6 van Pro de Hrl geldt voor een gebied, zodra dat op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. In overeenstemming met die bepaling wordt het begrip ‘Natura 2000-gebied’ in artikel 1.1. van de Wnb ook gedefinieerd als een gebied dat is aangewezen op grond van artikel 2.1, eerste lid van de Wnb én een gebied dat is opgenomen op de lijst van gebieden van communautair belang.
6.4
Uit twee uitspraken van het Hof van Justitie van 23 maart 2006 (Commissie/Oostenrijk) en 14 januari 2010 (Stadt Papenburg) leidt de ABRvS [5] af dat geen verplichting bestaat voor de derde partij om een aanvullende natuurvergunning aan te vragen. Volgens de ABRvS blijkt uit die uitspraken dat de procedure voor voorafgaande beoordeling (artikel 6, derde en vierde lid, van de Hrl) niet geldt voor een project waarvoor toestemming is verleend voorafgaand aan de datum waarop een natuurgebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Gelet daarop heeft verweerder het verzoek terecht afgewezen, voor zover het slechts zou moeten worden gezien als een verzoek om in de zin van artikel 5:7 Awb Pro handhavend op te treden tegen de derde partij vanwege de gevolgen van het project voor de [naam gebied 3] .
6.5
Uit de uitspraak van het Hof van Justitie van 14 januari 2016 (Grüne Liga) [6] waar eiseres een beroep op heeft gedaan, leidt de rechtbank echter af dat mogelijk wel sprake is van een situatie waarin de verplichting bestaat voor de lidstaat (in dit geval door het bevoegde orgaan van de lidstaat Gedeputeerde Staten [7] ) om in de vorm van een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Hrl een nader onderzoek te verrichten naar de gevolgen van het project voor de [naam gebied 3] . Het Hof van Justitie geeft in die uitspraak een oordeel over een situatie zoals deze, waarin een passende beoordeling is opgesteld en een natuurvergunning is verleend voor een project, terwijl dat project ook significante gevolgen kan hebben voor een ander gebied dat pas ná het verlenen van die natuurvergunning op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Door de bevoegde overheidsinstanties moet een dergelijk project ex post worden beoordeeld op zijn gevolgen voor dat gebied, indien die beoordeling de enige passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van dat project resulteert in een verslechtering of in storende factoren die, rekening houdende met de doelstellingen van de Hrl, een significant effect kunnen hebben. Wanneer een dergelijke beoordeling noodzakelijk is, moeten daarbij de vereisten in acht worden genomen die gelden voor het opstellen van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl.
6.6
De rechtbank is gelet op die uitspraak van het Hof van Justitie van oordeel dat verweerder de reikwijdte van het verzoek van eiseres van 29 april 2021 te beperkt heeft opgevat. Gelet op de uitspraak had verweerder het verzoek niet alleen moeten aanmerken als een verzoek om handhavend op te treden tegen door eiseres gestelde overtredingen begaan door de derde partij, maar had verweerder het verzoek ook aan moeten merken als een verzoek om een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Eiseres heeft immers verzocht om alle maatregelen om te voorkomen dat niet in strijd met artikel 2.8 Wnb en artikel 6 Hrl Pro ter plaatse zal worden gehandeld. Gelet daarop had verweerder ook een beslissing moeten nemen op het verzoek om in de vorm van een passende maatregel een passende beoordeling op te stellen en daarin de gevolgen van het project voor de [naam gebied 3] te onderzoeken. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het is aan verweerder om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en daarin alsnog te beslissen op het verzoek om een passende maatregel.
6.7
Verweerder heeft in beroep het standpunt ingenomen dat een dergelijk verzoek moet worden afgewezen, omdat uit het arrest Grüne Liga niet kan worden geconcludeerd dat zo’n verplichting op verweerder rust. Van een dergelijke verplichting is volgens verweerder geen sprake, omdat het project geen significante gevolgen zal hebben voor de [naam gebied 3] en omdat andere passende maatregelen mogelijk zijn. De rechtbank ziet daarin geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder dat standpunt onvoldoende heeft onderbouwd. Met zijn verwijzing naar een voortoets van [naam bedrijf] van 21 juni 2021 (hierna: voortoets) heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat uitgesloten kan worden dat het project significante gevolgen zal hebben voor de [naam gebied 3] . In die voortoets is beoordeeld of de gebruiksfase van het project significante gevolgen kan hebben voor de [naam gebied 3] , maar blijkt niet dat is beoordeeld of de bouwfase zal leiden tot dergelijke gevolgen. Daarnaast heeft verweerder ook niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat andere passende maatregelen getroffen kunnen worden om die effecten te voorkomen. Ter zitting is alleen gesteld maar niet onderbouwd dat intern gesaldeerd kan worden met verkregen rechten.
Wijzigingen in het project
6.8
Ten aanzien van de door eiseres gestelde voorgenomen wijzigingen in het project acht de rechtbank artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb van belang. In die bepaling staat – voor zover relevant – dat geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt wanneer het project een voortzetting is van een ander project, voor zover voor dat andere project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat project. Hiermee is volgens de parlementaire geschiedenis tot uitdrukking gebracht dat als er nieuwe elementen zijn, wel een (aanvullende) passende beoordeling gemaakt moet worden. Dit geldt bijvoorbeeld als er in een eerdere fase een passende beoordeling is gemaakt, maar ter uitvoering daarvan concrete activiteiten worden ondernomen die niet of niet volledig bij die eerdere beoordeling zijn betrokken. [8]
6.9
Ter zitting is door de derde partij bevestigd dat het project gewijzigd zal worden uitgevoerd ten opzichte van het project waarvoor de natuurvergunning in 2016 is verleend. Ter zitting hebben de derde partij en verweerder toegelicht dat voor die wijzigingen een nieuwe passende beoordeling zal worden opgesteld en dat een nieuwe natuurvergunning zal worden aangevraagd. Die zal worden afgewacht alvorens het project in gewijzigde vorm zal worden uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank is onder die omstandigheden ten aanzien van de gestelde wijzigingen geen sprake van een klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb door de derde partij en heeft verweerder het verzoek van eiseres op dat punt terecht afgewezen.
7. Griffierecht en proceskosten
7.1
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
7.2
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Het is aan het verweerder om in de opnieuw te nemen beslissing op bezwaar te besluiten op het verzoek om proceskosten in bezwaar.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 20 april 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Habitatrichtlijn (Hrl)
Artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Hrl
De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:7 van Pro de Awb
Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb
Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb
Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.