Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 20/8020 en BRE 21/3965
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2023 in de zaken tussen
[bedrijf] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Peelen),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK),
de Kroon op voordracht van de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW),
verweerders,
(gemachtigde: mr. J.S. Procee).
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf 2], te [plaatsnaam 2] ,
gemachtigde: [gemachtigde 1] .
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de besluiten van verweerders op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht in het kader van de voorgenomen aanleg van een ondergrondse hoogspanningskabel tussen de [naam centrale] in [plaatsnaam 3] en het schakelstation [naam schakelstation] in de gemeente Kinrooi in België .
Verweerders hebben op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 26 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, mr. S. Jeurissen, [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] . Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. M.J.W. Timmer. Namens de minister van EZK waren daarnaast [gemachtigde 4] , [gemachtigde 5] en [gemachtigde 6] aanwezig en namens de minister van IenW: [vertegenwoordiger] . [bedrijf 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [gemachtigde 7] , [gemachtigde 8] , [gemachtigde 9] en [gemachtigde 10] .
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van de besluiten
1. Eiseres is voornemens een ondergrondse hoogspanningskabel aan te leggen tussen de [naam centrale] in [plaatsnaam 3] en het schakelstation [naam schakelstation] in de gemeente Kinrooi in België . Deze hoogspanningskabel (380 kV) zou ongeveer 13 kilometer lang zijn, waarvan circa 10 kilometer op Nederlands grondgebied wordt aangelegd en die zo’n 300 percelen doorkruist.
2. Op 21 augustus 2019 heeft zij een aanvraag ingediend bij Zijne Majesteit de Koning voor het verlenen van een concessie als bedoeld in artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet privaatrecht voor de aanleg en instandhouding van de ondergrondse elektriciteitskabel. Zij beschikte op dat moment al over een ‘erkenning van het openbaar belang’ (hierna: de erkenning), die bij Koninklijk Besluit van 7 april 2015 aan haar rechtsvoorganger [bedrijf 3] is verleend.
De minister van EZK heeft de aanvraag voor advies voorgelegd aan hoogspanningsbeheerder [bedrijf 2] , de provincie [provincie] , de gemeentes Maasgouw en Echt-Susteren en het waterschap Limburg.
Bij Koninklijk Besluit van 8 februari 2020 (primair besluit 1) is de gevraagde concessie door de Kroon, op voordracht van de minister van EZK, geweigerd. Aan dat besluit is ten grondslag gelegd dat een ongestoord en betrouwbaar elektriciteitstransport op het hoogspanningsnet van [bedrijf 2] bij vastlegging van het door eiseres voorgestelde tracé niet is geborgd. Daarnaast ziet de minister planologische bezwaren die zich verzetten tegen verlening van de concessie.
Bij besluit van 2 juli 2020 (bestreden besluit 1) heeft de minister van EZK de bezwaren van eiseres tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard. Primair besluit 1 is gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. De minister heeft in bestreden besluit 1 aanvullend overwogen dat de noodzaak voor het werk ontbreekt. Met bestaande interconnectorverbindingen, waaronder de verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] , kunnen volgens de minister internationale vermogenstransporten worden gefaciliteerd.
3. Bij brief van 28 mei 2020 heeft de minister van EZK Zijne Majesteit de Koning verzocht om de eerder verleende erkenning in te trekken.
Op 13 augustus 2020 heeft de minister van IenW zijn voornemen bekend gemaakt om een besluit tot intrekking van de erkenning van het openbaar belang voor te dragen aan de Kroon.
Eiseres en [bedrijf 2] hebben naar aanleiding daarvan hun zienswijzen naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de Kroon, op voordracht van de minister van IenW, bij Koninklijk Besluit van 20 januari 2021 (primair besluit 2) de eerder verleende erkenning ingetrokken. Aan het besluit zijn de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
Benutting van de [naam centrale] .Het openbaar belang is in 2015 erkend in de veronderstelling dat de reeds bestaande [naam centrale] Eenheid C, die destijds om economische redenen niet in gebruik was, ingezet zou kunnen worden voor levering van elektriciteit aan België . De energiemarkt is anno 2020 veranderd. Vanwege de toenemende vraag naar beheersbare capaciteit en de positieve trends op de groothandelsmarkt heeft eiseres in 2018 besloten om vanaf eind 2020 [naam centrale] Eenheid C weer in gebruik te nemen en onder meer aan de Nederlandse markt te leveren. Dit betekent dat anno 2020 de [naam centrale] Eenheid C, ook zonder koppeling met het Belgische net, de Nederlandse economie en werkgelegenheid ten goede komt.
Benutting van de [naam centrale] .Het openbaar belang is in 2015 erkend in de veronderstelling dat de reeds bestaande [naam centrale] Eenheid C, die destijds om economische redenen niet in gebruik was, ingezet zou kunnen worden voor levering van elektriciteit aan België . De energiemarkt is anno 2020 veranderd. Vanwege de toenemende vraag naar beheersbare capaciteit en de positieve trends op de groothandelsmarkt heeft eiseres in 2018 besloten om vanaf eind 2020 [naam centrale] Eenheid C weer in gebruik te nemen en onder meer aan de Nederlandse markt te leveren. Dit betekent dat anno 2020 de [naam centrale] Eenheid C, ook zonder koppeling met het Belgische net, de Nederlandse economie en werkgelegenheid ten goede komt.
Belang van leveringszekerheid.Het openbaar belang is in 2015 erkend in de veronderstelling dat (een gedeelte van) de [naam centrale] Eenheid C gekoppeld zou worden aan het Belgische net via een rechtstreekse ondergrondse hoogspanningskabel. In het verzoek tot erkenning van het openbaar belang uit 2015 wordt gewezen op de behoefte aan flexibele capaciteit in België tussen de 700 – 900 MW. Eiseres is nu voornemens om de [naam centrale] volledig en duurzaam te ontkoppelen van het Nederlandse elektriciteitsnet en daarbij gaat het om de capaciteit van 1.304 MW. De situatie op de Nederlandse energiemarkt is inmiddels dusdanig veranderd dat – bij een volledige en duurzame ontkoppeling van de [naam centrale] – de leveringszekerheid in Nederland na 2025, richting 2030 onder druk kan komen te staan. Recente ontwikkelingen op het gebied van vermindering van de Nederlandse CO2-uitstoot zijn destijds niet meegewogen. Het besluit tot erkenning van het openbaar belang is genomen vóór het thans onherroepelijke Urgenda-vonnis van de rechtbank Den Haag, het Klimaatakkoord en de inwerkingtreding van de Klimaatwet per 1 januari 2020 (Stb. 2019, 254). Het vonnis, akkoord en de wet maken dat de Staat op korte termijn aanvullende maatregelen moet treffen om de Nederlandse CO2-uitstoot te verminderen. Gasgestookte centrales, zoals de [naam centrale] , worden daardoor belangrijker voor de leveringszekerheid. Snel regelbare gascentrales zullen een belangrijke aanvullende rol spelen op de duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie, in het bijzonder op momenten van weinig wind en zon.
Belang van leveringszekerheid.Het openbaar belang is in 2015 erkend in de veronderstelling dat (een gedeelte van) de [naam centrale] Eenheid C gekoppeld zou worden aan het Belgische net via een rechtstreekse ondergrondse hoogspanningskabel. In het verzoek tot erkenning van het openbaar belang uit 2015 wordt gewezen op de behoefte aan flexibele capaciteit in België tussen de 700 – 900 MW. Eiseres is nu voornemens om de [naam centrale] volledig en duurzaam te ontkoppelen van het Nederlandse elektriciteitsnet en daarbij gaat het om de capaciteit van 1.304 MW. De situatie op de Nederlandse energiemarkt is inmiddels dusdanig veranderd dat – bij een volledige en duurzame ontkoppeling van de [naam centrale] – de leveringszekerheid in Nederland na 2025, richting 2030 onder druk kan komen te staan. Recente ontwikkelingen op het gebied van vermindering van de Nederlandse CO2-uitstoot zijn destijds niet meegewogen. Het besluit tot erkenning van het openbaar belang is genomen vóór het thans onherroepelijke Urgenda-vonnis van de rechtbank Den Haag, het Klimaatakkoord en de inwerkingtreding van de Klimaatwet per 1 januari 2020 (Stb. 2019, 254). Het vonnis, akkoord en de wet maken dat de Staat op korte termijn aanvullende maatregelen moet treffen om de Nederlandse CO2-uitstoot te verminderen. Gasgestookte centrales, zoals de [naam centrale] , worden daardoor belangrijker voor de leveringszekerheid. Snel regelbare gascentrales zullen een belangrijke aanvullende rol spelen op de duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie, in het bijzonder op momenten van weinig wind en zon.
Belang van redispatchRecente ontwikkelingen op het gebied van Nederlands regelbaar productievermogen (voor redispatch) zijn destijds niet bij de beoordeling van het openbaar belang meegewogen. Redispatch is schaars in Zuid-Nederland en de ontkoppeling van de [naam centrale] van het Nederlandse elektriciteitsnet maakt het Nederlands regelbaar productievermogen nog schaarser. Gascentrales worden – met hun mogelijkheden voor redispatch – de komende tijd belangrijker, aangezien kolengestookte elektriciteit zal afnemen en duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie zal toenemen. Redispatch zal daarnaast van toenemend belang zijn om te kunnen voldoen aan Europese wetgeving. Per 1 januari 2020 is de Europese Verordening (2019/943) betreffende de interne markt voor elektriciteit in werking getreden. Deze Verordening verplicht Nederland om een minimumcapaciteit van 70% voor zone-overschrijdende handel beschikbaar te stellen. Deze minimumcapaciteit kan onder meer met behulp van redispatch worden behaald.
Belang van redispatchRecente ontwikkelingen op het gebied van Nederlands regelbaar productievermogen (voor redispatch) zijn destijds niet bij de beoordeling van het openbaar belang meegewogen. Redispatch is schaars in Zuid-Nederland en de ontkoppeling van de [naam centrale] van het Nederlandse elektriciteitsnet maakt het Nederlands regelbaar productievermogen nog schaarser. Gascentrales worden – met hun mogelijkheden voor redispatch – de komende tijd belangrijker, aangezien kolengestookte elektriciteit zal afnemen en duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie zal toenemen. Redispatch zal daarnaast van toenemend belang zijn om te kunnen voldoen aan Europese wetgeving. Per 1 januari 2020 is de Europese Verordening (2019/943) betreffende de interne markt voor elektriciteit in werking getreden. Deze Verordening verplicht Nederland om een minimumcapaciteit van 70% voor zone-overschrijdende handel beschikbaar te stellen. Deze minimumcapaciteit kan onder meer met behulp van redispatch worden behaald.
Bij besluit van 8 juli 2021 (bestreden besluit 2) heeft de Kroon, op voordracht van de minister van IenW, de bezwaren van eiseres tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerders op goede gronden hebben besloten tot het weigeren van de gevraagde concessie respectievelijk het intrekken van de eerder verleende erkenning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6. Artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet privaatrecht regelt de gedoogplicht voor openbare werken, dat wil zeggen dat grondeigenaren onder in artikel 1 vermelde Pro voorwaarden verplicht zijn de aanleg en instandhouding van openbare werken te gedogen. Een van die voorwaarden is dat het openbaar belang van het openbare werk moet zijn erkend en een andere voorwaarde is dat een concessie moet zijn verleend. Aan beide voorwaarden moet zijn voldaan.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 6 februari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC3610) moeten de erkenning van het openbaar belang en de concessie worden beschouwd als publiekrechtelijke rechtshandelingen en daarmee als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen die besluiten kan beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
BRE 21/3965 - Intrekking erkenning openbaar belang
8. De rechtbank beoordeelt eerst of de op 7 april 2015 verleende erkenning op goede gronden is ingetrokken.
Beroepsgronden
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat bestreden besluit 2 ondeugdelijk is gemotiveerd. Eiseres voert aan dat de minister van IenW in het besluit enkel ingaat op het wegvallen van de voordelen voor de Nederlandse economie en werkgelegenheid, en voorbij is gegaan aan andere belangen die aan de erkenning ten grondslag hebben gelegen, waaronder de Belgische leveringszekerheid.
Eiseres stelt verder dat de te nemen maatregelen ten aanzien van de beperking van CO2-uitstoot in 2015 al voorzienbaar waren. Het in het bestreden besluit aangehaalde vonnis, het Klimaatakkoord en de Klimaatwet komen volgens eiseres voort uit een in 2015 al lang bestaande overtuiging dat Nederland haar CO2-uitstoot zou moeten aanpakken. Eiseres wijst daarbij ook op het Kyoto Protocol, het VN-Klimaatverdrag en Richtlijn 2009/29/EG tot wijziging van de ETS-Richtlijn, en het feit dat de Urgenda-zaak al in 2012 is gestart. Eiseres merkt op dat de Urgenda-uitspraak bovendien geen nieuwe verplichtingen voor de Nederlandse Staat in het leven roept, maar dat deze slechts bevestigt dat op de Nederlandse Staat de verplichting rust om CO2-uitstoot te beperken.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de in het bestreden besluit gemaakte belangenafweging onevenredig is. Daarbij wordt met het bestreden besluit het haar feitelijk onmogelijk gemaakt deel te nemen aan het Belgische capaciteitsmechanisme, hetgeen volgens eiseres in strijd is met de Europese regels omtrent het vrij verkeer van goederen, meer in het bijzonder artikel 26 van Pro de Verordening 2019/943 en artikel 35 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Tot slot stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit heeft miskend dat met het besluit tot erkenning van het openbaar belang een gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat aan intrekking van de erkenning in de weg staat. Voorts is nagelaten om de schade die eiseres lijdt als gevolg van de intrekking mee te wegen in de besluitvorming.
Beoordelingskader
10. De rechtbank stelt vast dat de Belemmeringenwet privaatrecht geen toetsingskader bevat voor het erkennen van het openbaar belang of het intrekken van een erkenning. Er zijn ook geen beleidsregels vastgesteld. Ter zitting heeft de minister van IenW toegelicht dat hij toetst of het werk het openbaar belang (nog) dient. Het begrip ‘openbaar belang’ is in de Belemmeringenwet privaatrecht niet nader omschreven.
11. Ter zitting is door de minister van IenW toegelicht dat met het begrip ‘openbaar belang’ in artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet privaatrecht het Nederlands openbaar belang wordt bedoeld. Daarbij is toegelicht dat de belangen van de Belgische staat in de belangenafweging wel meegewogen kunnen worden, maar dat die niet een directe rol spelen in het beoordelingskader. De rechtbank acht dat uitgangspunt niet onjuist of onredelijk.
Belangenafweging
12. De rechtbank stelt vast dat destijds bij de beoordeling van het openbaar belang in het kader van de erkenning in 2015 een doorslaggevende factor is geweest dat de [naam centrale] op dat moment om economische redenen niet werd benut. Het openbaar belang is destijds erkend omdat met de aanleg van de ondergrondse hoogspanningskabel naar België er én een positief effect zou zijn voor de Nederlandse economie en werkgelegenheid én het Belgische capaciteitsprobleem zou worden opgelost.
Inmiddels is de [naam centrale] vanwege de toegenomen behoefte aan elektriciteitscapaciteit in Nederland weer in gebruik genomen ten behoeve van het Nederlandse elektriciteitsnet. De minister van IenW heeft daarom overwogen dat het positieve effect voor de Nederlandse economie en werkgelegenheden reeds bereikt is zonder aansluiting op het Belgische elektriciteitsnet. De minister van IenW heeft daarbij in aanmerking genomen dat het voornemen van eiseres is om bij de aanleg van de in geding zijnde hoogspanningskabel de [naam centrale] volledig en duurzaam te ontkoppelen van het Nederlandse elektriciteitsnet. Dat acht de minister van IenW onder de huidige omstandigheden niet in het openbaar belang van Nederland.
Bijkomende factoren in de belangenafweging zijn geweest de ontwikkelingen op het gebied van de vermindering van de Nederlandse CO2-uitstoot, welke ontwikkelingen destijds niet zijn meegewogen. De minister van IenW heeft in dat verband gewezen op het inmiddels onherroepelijke Urgenda-vonnis van de rechtbank Den Haag, het Klimaatakkoord en de inwerkingtreding van de Klimaatwet per 1 januari 2020. Verder heeft de minister meegewogen het belang van redispatch.
De rechtbank acht het niet onredelijk dat de sinds 2015 gewijzigde omstandigheden bij de minister van IenW hebben geleid tot een andere prioritering, waardoor de belangenafweging anders is uitgevallen. Dat de minister daarbij doorslaggevend belang heeft toegekend aan het belang van de leveringszekerheid in Nederland en het belang van redispatch, acht de rechtbank niet onredelijk. Dat het belang van de leveringszekerheid in België in bestreden besluit 2 niet langer is meegewogen, maakt bestreden besluit 2 niet onzorgvuldig voorbereid of ondeugdelijk gemotiveerd. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat in 2015 al tot op zekere hoogte bekend was dat Nederland haar CO2-uitstoot zou moeten beperken.
13. De rechtbank volgt de minister van IenW in zijn standpunt dat er in het kader van de beoordeling van het openbaar belang van een werk geen of slechts zeer beperkt ruimte is voor het meewegen van de privébelangen van eiseres. De individuele (bedrijfseconomische) belangen van eiseres zeggen immers niets over het openbaar belang van een werk. Het beroep van eiseres op het rechtszekerheidsbeginsel kan om die reden ook niet slagen. De minister van IenW heeft in bestreden besluit 2 terecht overwogen dat eiseres ter zake van eventuele schade vanwege de intrekking van de erkenning een aanvraag op grond van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 kan doen.
Strijd met Europees recht
14. De minister van IenW heeft in bestreden besluit 2 voldoende gemotiveerd dat de intrekking van de erkenning niet in strijd is met Europees recht.
15. Artikel 26 van Pro Verordening 2019/943 schrijft de voorwaarden voor waaronder grensoverschrijdende deelname door capaciteitsaanbieders in een andere lidstaat is toegestaan. In artikel 26, derde lid, is bepaald dat de lidstaat waar de betreffende elektriciteitsproducent is gevestigd haar niet mag verhinderen/beletten met capaciteit deel te nemen aan het capaciteitsmechanisme van een andere lidstaat.
Artikel 35 van Pro het VWEU bepaalt dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn. Het moet dan volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie [1] gaan om ‘nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leiden’.
16. De minister van IenW heeft terecht gesteld dat hij deelname van eiseres aan het Belgische capaciteitsmechanisme niet verhindert. De minister van IenW heeft daarbij gewezen op de algemene doelstelling van de Verordening 2019/943, namelijk een goed functionerende, geïntegreerde energiemarkt, waarbij niet-discriminerende toegang voor alle aanbieders van middelen en elektriciteitsafnemers mogelijk is. Het staat eiseres vrij om deel te nemen aan de Belgische energiemarkt. De minister van IenW heeft ook terecht opgemerkt dat hij op grond van de Verordening 2019/943 niet gehouden is om elektriciteitsproducenten op zijn grondgebied te helpen aansluitingen te realiseren elektriciteitsnetten van aangrenzende lidstaten, om te zorgen dat die elektriciteitsproducenten rechtstreeks kunnen deelnemen aan een capaciteitsmechanisme. Met de intrekking van de erkenning van het openbaar belang wordt slechts bewerkstelligd dat eiseres geen gebruik kan maken van de gedoogplicht uit de Belemmeringenwet privaatrecht om aan grondeigenaren te dwingen de aanleg en instandhouding van een ondergrondse hoogspanningskabel te gedogen.
Het achterwege laten van het faciliteren of vergemakkelijken van de deelname aan de Belgische energiemarkt is daarom, anders dan eiseres heeft aangevoerd, geen beletten in de zin van Verordening 2019/943.
Daarbij komt dat de erkenning van het openbaar belang niet voldoende is voor het kunnen verkrijgen van een gedoogplicht in de zin van artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet privaatrecht maar dat daarvoor ook een concessie moet worden verleend. Er is geen concessie verleend. Derhalve kan eiseres ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat met de intrekking van de erkenning de toetreding tot de Belgische energiemarkt wordt belet.
Tussenconclusie
17. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat de minister van IenW de op 7 april 2015 verleende erkenning op goede gronden heeft ingetrokken.
BRE 20/8020 – Weigering concessie
18. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of de minister van EZK op goede gronden heeft besloten om de gevraagde concessie te weigeren.
19. De rechtbank stelt vast dat de weigering van de concessie met name is gebaseerd op het negatieve advies van [bedrijf 2] , waarin – samengevat – de volgende technische bezwaren tegen de voorgenomen aanleg en het gekozen tracé zijn geuit. [bedrijf 2] heeft vastgesteld dat het grootste deel van het voorgenomen tracé van de ondergrondse kabelverbinding is gesitueerd binnen de zakelijkrechtstrook, ook wel de belemmerde strook genoemd, van de bestaande bovengrondse 380 kV-verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] van [bedrijf 2] , als ook op (binnen de hekken van) het station [plaatsnaam 3] . [bedrijf 2] heeft erop gewezen dat zij als beheerder van het landelijk hoogspanningsnetwerk verantwoordelijk is voor het ongestoord en continu functioneren van het elektriciteitstransport.
[bedrijf 2] heeft aangegeven dat het noodzakelijk zal zijn om een circuit van de verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] uit te schakelen voor de aanlegwerkzaamheden. Dat acht [bedrijf 2] uit het oogpunt van de leveringszekerheid en bedrijfsvoering van het landelijk hoogspanningsnet, inclusief de interconnectorverbinding tussen België en Nederland, niet acceptabel. Hetzelfde geldt in de beheerfase in geval van onderhoud of bij calamiteiten.
Er zal volgens [bedrijf 2] , in de huidige opzet met de parallelligging op zeer korte afstand van elkaar, ook sprake zijn van beïnvloeding op elkaars systemen (inductieve en weerstandsbeïnvloeding). Dit wordt Elektromagnetische Comptabiliteit (EMC) genoemd. [bedrijf 2] wijst op (technische) normen, waaraan voldaan moet worden, zoals NEN3654. Onduidelijk is of daaraan wordt voldaan. Mogelijk zijn ook mitigerende maatregelen nodig om aan deze normen te voldoen. Daarbij geldt dat het introduceren van maatregelen kan leiden tot extra risico’s voor het systeem en ook dat acht [bedrijf 2] niet acceptabel. Daarnaast kan er invloed zijn op apparatuur (machines en dergelijke) dan wel buisleidingen van derden. Zonder inzicht in die impact en het mogelijk introduceren van risico’s kan niet gezegd worden dat het vanuit het oogpunt van belangen van derden acceptabel is. Daarbij komt dat het voor de beheersituatie vrij ambigu wordt om te bepalen wie welke elektromagnetische invloed op apparatuur van derden veroorzaakt.
wijst ook op het risico op calamiteiten (dan wel kortsluiting) ingeval intensief gewerkt wordt in de directe nabijheid van de verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] (indien de verbinding in bedrijf is) en acht het voorgenomen tracé daarom zeer ongewenst. Ook het terrein van station [plaatsnaam 3] dient volgens [bedrijf 2] vrij te blijven van belemmeringen door derden.
Er zal volgens [bedrijf 2] , in de huidige opzet met de parallelligging op zeer korte afstand van elkaar, ook sprake zijn van beïnvloeding op elkaars systemen (inductieve en weerstandsbeïnvloeding). Dit wordt Elektromagnetische Comptabiliteit (EMC) genoemd. [bedrijf 2] wijst op (technische) normen, waaraan voldaan moet worden, zoals NEN3654. Onduidelijk is of daaraan wordt voldaan. Mogelijk zijn ook mitigerende maatregelen nodig om aan deze normen te voldoen. Daarbij geldt dat het introduceren van maatregelen kan leiden tot extra risico’s voor het systeem en ook dat acht [bedrijf 2] niet acceptabel. Daarnaast kan er invloed zijn op apparatuur (machines en dergelijke) dan wel buisleidingen van derden. Zonder inzicht in die impact en het mogelijk introduceren van risico’s kan niet gezegd worden dat het vanuit het oogpunt van belangen van derden acceptabel is. Daarbij komt dat het voor de beheersituatie vrij ambigu wordt om te bepalen wie welke elektromagnetische invloed op apparatuur van derden veroorzaakt.
wijst ook op het risico op calamiteiten (dan wel kortsluiting) ingeval intensief gewerkt wordt in de directe nabijheid van de verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] (indien de verbinding in bedrijf is) en acht het voorgenomen tracé daarom zeer ongewenst. Ook het terrein van station [plaatsnaam 3] dient volgens [bedrijf 2] vrij te blijven van belemmeringen door derden.
[bedrijf 2] wil voorkomen dat sprake is van een onnodige stapeling van belemmeringen voor grondeigenaren/pachters. Het voorgenomen tracé zorgt in combinatie met de bestaande verbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] voor een stapeling van belemmeringen.
Beroepsgronden
20. Eiseres kan zich niet vinden in de door [bedrijf 2] geuite technische bezwaren. Eiseres betwist dat de werkzaamheden ten behoeve van het project in de directe nabijheid van de bestaande bovengrondse hoogspanningsverbinding een relatief grote kans geeft op een calamiteit. Volgens eiseres is de minister van EZK ten onrechte voorbij gegaan aan de relevante veiligheidsnormen zoal opgenomen in de Bedrijfsvoering van Elektrische Installaties Branche HoogSpanning (BEI BHS) van [bedrijf 4] . Op grond van de BEI BHS dienen werkzaamheden in principe buiten de nabijheidszone van de hoog- en middenspanning te worden uitgevoerd, maar als dit niet mogelijk blijkt mag er, met inachtneming van uitdrukkelijke eisen, binnen de nabijheidszone worden gewerkt. Eiseres geeft aan dat zij ervoor zal zorgen dat de nabijheidszone geheel vrij blijft, zelfs bij eventuele omvallende graaf- en hijswerktuigen. Zij merkt daarbij op dat zij zich gedurende het gehele proces bereid heeft getoond te voldoen aan de door [bedrijf 2] gestelde technische en veiligheidsvoorwaarden. Eiseres merkt verder op dat de concessie het startpunt is van het realiseren van het project en dat niet van haar kan worden verwacht dat zij in dit stadium gedetailleerd inzicht geeft in de uitvoering van de werkzaamheden. Het afwijzen van de concessieaanvraag wegens het gebrek aan gedetailleerde informatie acht zij daarom onterecht en in strijd met het toetsingskader voor de concessieverlening. Voorts wijst eiseres op de bevoegdheid van de minister om voorwaarden aan de concessie te verbinden.
Beoordelingskader
21. De rechtbank stelt vast dat de Belemmeringenwet privaatrecht geen toetsingskader bevat voor het verlenen of weigeren van een concessie als de onderhavige. Er zijn ook geen beleidsregels vastgesteld. Het is een vaste gedragslijn van de minister van EZK om de belangen van veiligheid, techniek, milieu en ruimtelijke ordening te beoordelen en te wegen.
Belangenafweging
22. De rechtbank stelt vast dat de door [bedrijf 2] geuite technische bezwaren niet zozeer feitelijk worden betwist. Eiseres betwist het gewicht dat de minister van EZK in de belangenafweging aan die technische bezwaren heeft toegekend. In dat verband valt ook op dat [bedrijf 2] in haar technische bezwaren rekening houdt met een ‘worstcasescenario’ en stelt eiseres daartegenover dat die risico’s zo gering zijn dat het niet realistisch is om daarvan uit te gaan.
23. De rechtbank is van oordeel dat [bedrijf 2] haar bezwaren uitvoerig en op zorgvuldige wijze heeft geformuleerd. [bedrijf 2] heeft op inzichtelijke wijze uitgelegd dat het vanuit haar wettelijke taak als beheerder van het landelijk hoogspanningsnetwerk en in het kader van de leveringszekerheid en nationale veiligheid van belang is om de risico’s in te schatten op de wijze zoals zij dat heeft gedaan. Eiseres heeft in beroep geen onderbouwing ingebracht die de door [bedrijf 2] geschetste risico’s in de aanlegfase en in de fase van beheer en onderhoud weerspreekt, wegneemt of in zo belangrijke mate reduceert dat daaraan geen gewicht zou mogen worden toegekend. De door eiseres ingebrachte rapporten van DNV GL van 31 mei 2016 en van [naam 1] & [naam 2] van 6 juni 2016 weerspreken de door [bedrijf 2] geuite technische bezwaren niet. De minister van EZK heeft over de ingebrachte rapporten terecht opgemerkt dat daaruit ook niet is op te maken of er enige mate van interferentie is of kan zijn van de aan te leggen ondergrondse hoogspanningsverbinding met de bestaande bovengrondse hoogspanningsverbinding.
Het standpunt van eiseres, dat van haar in het stadium van de aanvraag niet kan worden verlangd dat al een definitief tracé wordt bepaald en dat verdiepende studies worden verricht, en dat verdere onderzoeken kunnen plaatsvinden nadat de concessie is verleend en het definitieve tracé bekend is, volgt de rechtbank niet. De minister van EZK heeft in zijn verweerschrift voldoende gemotiveerd dat in het kader van de aanvraag van de concessie zal moeten worden aangetoond dat de aanleg en het in gebruik hebben van de beoogde ondergrondse hoogspanningsverbinding technisch uitvoerbaar is, veilig kan, niet leidt tot calamiteiten en dat de elektromagnetische comptabiliteit gewaarborgd is. De rechtbank acht het niet onredelijk dat van eiseres in deze fase meer gedetailleerde informatie over de uitvoering van de werkzaamheden en over het gekozen tracé wordt verlangd. De minister van EZK heeft toegelicht dat een verzoek tot het verlenen van een concessie meestal pas wordt ingediend nadat het tracé planologisch is bestemd en nadat een alternatievenonderzoek in dat (ruimtelijke) spoor plaatsvond. Volgens de minister van EZK is de concessie geen startpunt maar het eindpunt van de besluitvormingsprocedure. De rechtbank acht dat uitgangspunt van de minister van EZK niet onjuist of onredelijk.
24. De minister van EZK heeft in zijn belangenafweging mogen meewegen dat de noodzaak voor deze ondergrondse hoogspanningsverbinding niet is aangetoond. Volgens de minister van EZK kan de levering van elektriciteit aan België plaatsvinden via de bestaande interconnectorverbinding, de hoogspanningsverbinding [naam schakelstation] - [plaatsnaam 3] . Weliswaar heeft RWE ter zitting gesteld dat zij via de bestaande interconnectorverbinding niet alle aanvullende diensten kan aanbieden die in België worden gevraagd maar de minister mag zijn overwegingen over de noodzaak beperken tot de belangrijkste dienst die via de interconnectorverbinding, eventueel na verzwaring, wel kan worden geleverd: het leveren van een substantiële capaciteit aan stroom.
25. Op basis van hetgeen hiervoor is overwogen, acht de rechtbank het niet onredelijk dat de minister van EZK in zijn afweging zwaarder gewicht heeft toegekend aan het nationaal belang bij een veilig, ongestoord en betrouwbaar elektriciteitstransport op het Nederlandse net, en daarmee ook aan de door [bedrijf 2] geuite technische bezwaren, dan aan het belang van eiseres bij het verkrijgen van de concessie.
26. Dat leidt de rechtbank tot het oordeel dat de minister van EZK de gevraagde concessie reeds op basis van de door [bedrijf 2] geuite technische bezwaren heeft kunnen weigeren.
De overige beroepsgronden behoeven dan geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
27. De beroepen zijn ongegrond. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 4 april 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Belemmeringenwet privaatrecht
Artikel 1:
Wanneer ten behoeve van openbare werken:
die door het Rijk, door eene provincie of ingevolge het reglement voor de instelling door een waterschap, veenschap of veenpolder worden of zijn ondernomen,
die door Ons, Onze Minister die het aangaat of door provinciale staten onderscheidenlijk gedeputeerde staten krachtens de wet zijn bevolen, die door een waterschap, veenschap of veenpolder anders dan ingevolge het reglement voor de instelling of door eene gemeente worden of zijn ondernomen of zijn bevolen terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend,
die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, of
van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend,
een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder, die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is.
Elektriciteitswet 1998
Artikel 20, eerste lid:
Een net dat door een netbeheerder is of wordt aangelegd, hersteld, vernieuwd of uitgebreid in het voor hem op grond van artikel 36 of Pro 37 vastgestelde gebied, wordt voor de toepassing van de Belemmeringenwet Verordeningen en de Belemmeringenwet Privaatrecht aangemerkt als openbaar werk van algemeen nut.