ECLI:NL:RBZWB:2023:1137

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 21/5680 WABOM

uitspraak van 20 februari 2023 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser1], te [plaatsnaam] ,

[eiser2] ,te [plaatsnaam] ,

gemachtigde: mr. V. Wösten,

tezamen, eisers,

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, verweerder.

gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden,

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[derde partij], te [plaatsnaam derde partij] ,

gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij.

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 8 november 2021 van verweerder (bestreden besluit). In dat besluit heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van de derde partij besloten dat op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) geen natuurvergunning is vereist voor het wijzigen van de dieraantallen van de bestaande veehouderij aan de [adres] te [plaatsnaam derde partij] , in combinatie met het realiseren van emissiearm stalsysteem BWL 2010.34.V10 (A1.13).^[1]Gelet daarop heeft verweerder besloten om de aanvraag te weigeren.

Eisers hebben de voorzieningenrechter op 22 december 2021 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is behandeld op zitting in Breda op 27 januari 2022. In een uitspraak van 10 februari 2022^[2]heeft de voorzieningenrechter voorlopig vastgesteld dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist. De voorzieningenrechter heeft het bestreden besluit geschorst.

De derde partij heeft de voorzieningenrechter op 14 februari 2022 verzocht om opheffing van de schorsing.^[3]De voorzieningenrechter heeft dat verzoek in een uitspraak van 8 april 2022^[4]afgewezen, omdat verweerder – ook met inachtneming van een bij het verzoek overgelegd STAB-advies – in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist.

Bij brief van 15 juli 2022 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het beroep is aangehouden tot uiterlijk 1 oktober 2022, in afwachting van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over hetzelfde stalsysteem. De ABRvS heeft op 7 september 2022 uitspraak gedaan.^[5]De derde partij heeft daar op 3 november 2022 op gereageerd. Eisers hebben daar op 18 november 2022 op gereageerd en hebben daarbij aangegeven dat zij geen bezwaar hebben tegen het doen van uitspraak zonder zitting. Naar aanleiding van de reactie van de derde partij is het beroep op 16 januari 2023 op zitting gepland.

Bij brief van 20 december 2022 heeft verweerder de rechtbank medegedeeld dat gelet op de uitspraak van de ABRvS van 7 september 2022 concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.13. Gelet op deze uitspraak is het college – anders dan voorheen – van mening dat de aangevraagde wijzigingen niet in aanmerking komen voor intern salderen. Het gevolg hiervan is volgens verweerder dat de voorgenomen wijziging (wel) vergunningplichtig is en een passende beoordeling moet worden gemaakt. Het college verzoekt de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren en stemt in met het afdoen zonder zitting. In een brief van 22 december 2022 heeft de derde partij de rechtbank ook verzocht om het beroep – buiten zitting – gegrond te verklaren. Gelet op de laatste uitspraak van de ABRvS is volgens de derde partij sprake van een gebrekkig besluit, met betrekking tot het beweiden en bemesten.

De meervoudige kamer van de rechtbank heeft vervolgens besloten om uitspraak te doen zonder zitting. De rechtbank heeft het onderzoek op 9 januari 2023 gesloten.

Overwegingen

1. Wat zijn de feiten?

De derde partij heeft een veehouderij aan de [adres] te [plaatsnaam derde partij] .

Op 19 maart 1991 is een Hinderwetvergunning aan de derde partij verleend, waarin toestemming is verleend voor 1000 vleesvarkens (D.100), 114 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100) en 150 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100). De derde partij is voornemens om de dieraantallen binnen de veehouderij te wijzigen naar 96 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100), 234 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met opstallen (A1.13) en 264 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100).

Op 4 april 2016 heeft de derde partij daar een vergunning voor aangevraagd op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Verweerder heeft de vergunning bij besluit van 16 maart 2017 verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, met toewijzing van ontwikkelingsruimte uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

De ABRvS^[6]heeft in uitspraken van 29 mei 2018 overwogen dat de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS niet voldeed aan de vereisten die artikel 6 van de Habitatrichtlijn daaraan stelt. De uitspraken van de ABRvS hadden tot gevolg dat een natuurvergunning voor een stikstofveroorzakend initiatief niet langer door middel van het PAS verleend kon worden.

Gelet daarop heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank het beroep van eisers tegen de aan de derde partij verleende natuurvergunning van 16 maart 2017 gegrond verklaard. De meervoudige kamer heeft de natuurvergunning vernietigd.

Op 1 december 2020 heeft de derde partij een gewijzigde aanvraag ingediend bij verweerder.

Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast en heeft op 11 augustus 2021 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, strekkende tot het afwijzen van de aanvraag. Eisers hebben een zienswijze ingediend.

Bij bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat volgens verweerder op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen natuurvergunning is vereist voor de wijziging van de dieraantallen in combinatie met het realiseren van stalsysteem A1.13. Volgens verweerder wordt intern gesaldeerd, waardoor ten opzichte van de referentiesituatie (de Hinderwetvergunning van 19 maart 1991) geen toename zal plaatsvinden van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige habitattypen.

2. Wat hebben eisers aangevoerd?

2.1

Eisers hebben – kort samengevat – aangevoerd dat voor het initiatief een natuurvergunning is vereist, omdat niet kan worden uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. Volgens eisers is niet wetenschappelijk zeker dat de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie. Verweerder heeft de ammoniakemissie van de 234 melk- en kalfkoeien met opstallen (A1.13) in de nieuwe situatie te laag vastgesteld, door die emissie vast te stellen met toepassing van de emissiefactor van 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar die in de Rav is toegekend aan het stalsysteem. Volgens eisers bestaat over de emissiereductie van dit stalsysteem wetenschappelijke onzekerheid.

2.2

Verder hebben eisers aangevoerd dat verweerder in het kader van het intern salderen onvoldoende onderzoek heeft verricht naar het veebestand dat feitelijk is gehouden sinds de referentiedatum. Ook bevat de aanvraag geen gegevens over veevoer en heeft verweerder geen rekening gehouden met het bemesten van de percelen dan wel de mestopslag.

2.3

In het kader van het verzoek om opheffing van de door de voorzieningenrechter getroffen voorlopige voorziening hebben eisers daaraan toegevoegd dat verweerder ook de refentiesituatie op onjuiste wijze heeft vastgesteld. Verweerder heeft de ammoniakemissie in de referentiesituatie berekend met toepassing van de emissiefactor die in 1991 in de Rav was opgenomen. Die emissiefactor is volgens eisers te laag, omdat de exploitatie van melkkoeien intensiever is geworden. Als gevolg daarvan treedt nu een hogere ammoniakemissie op. Verder hebben eisers in het kader van dat verzoek aangevoerd dat in de voortoets geen mitigerende maatregelen mogen worden meegenomen, terwijl het initiatief voorziet in een emissiearme staltechniek.

3.
Wat is het toetsingskader?

3.1

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is een natuurvergunning vereist voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Uit rechtspraak van de ABRvS blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wanneer een project leidt tot een stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied.^[7]Dergelijke gevolgen kunnen wel worden uitgesloten, wanneer intern gesaldeerd kan worden.

3.2

Van intern salderen is sprake als een beoogde stikstofveroorzakende activiteit op een bepaalde locatie, ten opzichte van een bestaande stikstofveroorzakende activiteit op die locatie, niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De emissie van een reeds bestaande activiteit wordt dan dusdanig verlaagd, dat de nieuw veroorzaakte stikstofdepositie daar in zijn geheel tegen weggestreept (gesaldeerd) kan worden. In een uitspraak van 20 januari 2021 [uitspraak]^[8]heeft de ABRvS vastgesteld dat een initiatief niet vergunningplichtig is, wanneer het initiatief als gevolg van intern salderen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In het geval van intern salderen is volgens de ABRvS op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt.

3.3

Voor de vraag welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan intern salderen, sluit de rechtbank aan bij een uitspraak van de ABRvS van 14 juli 2021.^[9]In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking dient te worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. In een uitspraak van 27 januari 2021 heeft de ABRvS^[10]overwogen dat de huidige feitelijke situatie niet van belang is voor het bepalen van die referentiesituatie.

3.4

Ter onderbouwing van de ammoniakemissie in de referentiesituatie en de beoogde situatie kan gebruik worden gemaakt van de emissiefactoren die zijn vastgesteld voor stalsystemen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Bij de toetsing van een besluit op grond van de Wnb kan echter niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. Alleen als de Rav-emissiefactor de zekerheid biedt dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn, kan het bevoegd gezag bij natuurvergunningen voor het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Rav toepassen.^[11]

3.5

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

4.
Welk stalsysteem staat centraal?

4.1

In deze zaak is het emissiearme stalsysteem A1.13 aan de orde. Dit emissiearme stalsysteem heeft een Rav-emissiefactor van 6 kg/NH3/jr per dierplaats. Hierop wordt in de Rav een korting van 5% toegepast als het melkvee ten minste 720 uur per jaar in de wei staat.

4.2

Stalsysteem A1.13 is een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de rooster-spleten en mestschuif. Volgens het bij dit stalsysteem behorende leaflet is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op versnelde afvoer van urine door de cassettes met hellende groeven in de roosterspleten, waardoor er slechts weinig tot geen urine achterblijft en de omzetting van ureum naar ammoniak minder plaatsvindt op de vloer, maar in de mestkelder. Daarnaast vindt ammoniakemissiebeperking plaats door het beperken van de uitwisseling van kelderlucht en stallucht door middel van afsluitkleppen in de roosterspleten. In het leaflet is als gebruikseis opgenomen dat de mest tenminste iedere twee uur van de vloer wordt verwijderd met de mestschuif. Wanneer een mestrobot wordt toegepast dient de mest ten minste gemiddeld iedere twee uur van de vloer te worden verwijderd. Het met mest besmeurde vloeroppervlak waar de mestschuif niet kan komen dient minimaal twee keer per dag handmatig te worden gereinigd.^[12]

5.
Heeft verweerder terecht besloten dat het initiatief vergunningvrij is?

5.1

Tussen partijen is in geschil of voor het uitbreiden van het dierenaantal in combinatie met het realiseren van emissiearm stalsysteem A1.13 een natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

5.2

In de uitspraken van 10 februari 2022 en 8 april 2022 heeft de voorzieningenrechter voorlopig vastgesteld dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist. Zowel op basis van de aanvraag en de beschikbare stukken ten tijde van het bestreden besluit als de daarna overgelegde stukken (waaronder het STAB-advies) heeft verweerder volgens de voorzieningenrechter in redelijkheid niet kunnen besluiten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden uitgesloten konden worden. Verweerder had de ammoniakemissie in de beoogde situatie berekend aan de hand van de emissiefactor voor stalsysteem A1.13 uit de Rav. Volgens de voorzieningenrechter was onvoldoende gebleken dat intern gesaldeerd kan worden en dat de wijziging van de dieraantallen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De voorzieningenrechter heeft dat overwogen omdat het rapport ‘[naam rapport]’ van het CBS van oktober 2019 en het daarop gebaseerde advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van 18 juni 2020, concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De voorzieningenrechter heeft ook overwogen dat verweerder redelijkerwijs niet heeft kunnen stellen dat de uitvoerings- en gebruikseisen uit de leaflet waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie zal bewerkstellingen, omdat de daadwerkelijke emissiereductie pas kan worden vastgesteld door middel van nader wetenschappelijk onderzoek. De voorzieningenrechter zag in het STAB-advies wél een concrete aanwijzing voor het aanhouden van 7 kg NH3 per dierplaats als ondergrens, maar uit datzelfde STAB-advies bleek niet ondubbelzinnig welke bovengrens gehanteerd kan worden. De ammoniakemissie en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie was daarom volgens de voorzieningenrechter onvoldoende zeker. Gelet daarop was niet zeker dat intern gesaldeerd kon worden.

5.3

De meervoudige kamer van de rechtbank ziet – gelet op de uitspraak van de ABRvS van 7 september 2022 en de brief van verweerder van 20 december 2022 – geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechter en sluit aan bij hetgeen de voorzieningenrechter heeft geoordeeld. De ABRvS heeft bevestigd dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De ABRvS is van oordeel dat - in het licht van het voorzorgbeginsel - niet voorbijgegaan kan worden aan de uitkomsten van het CBS-rapport en CDM-advies. De ABRvS heeft ook bevestigd dat door handhaving van de leaflet niet wordt verzekerd dat de Rav-emissiefactor voor emissiearme stallen kan worden gehaald. Uit het CDM-advies kan worden afgeleid dat nader onderzoek nodig is naar de factoren die bepalend zijn voor de goede werking van emissiearme stalsystemen in de melkveehouderij. Daarbij gaat het ook om factoren die niet zijn terug te voeren op de technische of gebruiksbeschrijving uit het leaflet. Concluderend is de ABRvS van oordeel dat de ammoniakemissie voor stalsysteem A1.13 met de toepassing van de Rav-emissiefactor niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld.

5.4

De derde partij heeft rapporten overgelegd van [naam] , waaruit volgens de derde partij blijkt dat met 99.99% zekerheid gezegd kan worden dat de emissie van het stalsysteem A1.13 maximaal 10,6 kg NH3 per dierplaats per jaar zal bedragen. Bij een emissiefactor van maximaal 10,6 kg MH3 blijft de totale ammoniakemissie van dit dieraantal in de nieuwe situatie op 2.480,4 NH3 per jaar en zou de totale ammoniakemissie in de nieuwe situatie uitkomen op 4.827,6 kg NH3 per jaar. Dat is lager dan de door verweerder vastgestelde referentiesituatie van 5.067,9 kg NH3 per jaar. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van die rapporten niet met de vereiste zekerheid worden uitgesloten dat de ammoniakemissie hoger zal zijn dan 10,6 MH3 per dierplaats per jaar, omdat in de rapporten staat dat uitgegaan wordt van andere uitgangswaarden dan waar de WUR vanuit is gegaan en omdat uit de rapporten niet blijkt dat het is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek naar de factoren die bepalend zijn voor de goede werking van emissiearme stalsystemen in de melkveehouderij. Gelet daarop kan ook op basis van die rapporten niet worden uitgesloten dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet zal toenemen.

6.
Wat is de conclusie van de rechtbank?

6.1

Concluderend is de rechtbank – gelet op de uitspraak van de ABRvS – van oordeel dat verweerder redelijkerwijs niet heeft kunnen besluiten dat voor het wijzigen van de dieraantallen in combinatie met het realiseren van het stalsysteem geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Zowel op basis van de aanvraag en de beschikbare stukken ten tijde van het bestreden besluit als de daarna overgelegde stukken heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen besluiten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden met zekerheid uitgesloten konden worden. Uit die stukken blijkt onvoldoende dat intern gesaldeerd kan worden en dat de wijziging van de dieraantallen en het realiseren van het stalsysteem A1.13 niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De ammoniakemissie en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie is daarvoor onvoldoende zeker. Het gevolg van deze conclusie is dat het initiatief vergunningplichtig is en passend beoordeeld zal moeten worden. Gelet daarop heeft verweerder ten onrechte besloten dat het initiatief vergunningvrij is en heeft verweerder de aanvraag om die reden niet kunnen weigeren.

6.2

De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Als gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit, valt de aanvraag weer open. Verweerder zal daar een nieuw besluit op moeten nemen, met inachtneming van deze uitspraak.

6.3

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.

6.4

Daarnaast zal verweerder worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 20 februari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Wettelijk kader

Wet natuurbescherming (Wnb)

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb

Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb

Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.