ECLI:NL:RBZWB:2022:665

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 21/5679 WABOM VV

uitspraak van 10 februari 2022 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen

[naam verzoekers 1], te [vestigingsplaats verzoekers 1],

[naam verzoekers 2],te [vestigingsplaats verzoekers 2],

gemachtigde: mr. V. Wösten,

tezamen, verzoekers,

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, verweerder, gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden,

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam vergunninghouder], te [vestigingsplaats vergunninghouder],

gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij.

Procesverloop

Bij besluit van 8 november 2021 heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van de derde partij besloten dat op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) geen natuurvergunning is vereist voor het wijzigen van de dieraantallen van de bestaande veehouderij aan [adres vergunninghouder] te [vestigingsplaats vergunninghouder]. Gelet daarop heeft verweerder de aanvraag geweigerd. Verzoekers hebben daar beroep tegen ingesteld en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het verzoek is behandeld op zitting in Breda op 27 januari 2022. Namens verzoekers was hun gemachtigde aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en S. Fontijne en R. de Jong. Namens de derde partij waren zijn gemachtigde en [naam betrokkene 1] en [naam betrokkene 2] aanwezig.

Overwegingen

1. Feiten

[naam verzoekers 1] is een rechtspersoon die zich bezig houdt met het bevorderen van het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale en mondiale milieuproblemen. [naam verzoekers 2] is een rechtspersoon die zich bezig houdt met de handhaving dan wel de bevordering van een goed leefmilieu in de meest algemene zin van het woord en het behartigen van de belangen van haar leden op gebieden van leefmilieu, groen- en milieubeheer.

De derde partij heeft een veehouderij aan [adres vergunninghouder] te [vestigingsplaats vergunninghouder].

Op 19 maart 1991 is een Hinderwetvergunning aan de derde partij verleend, waarin toestemming is verleend voor 1000 vleesvarkens (D.100), 114 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100) en 150 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100). De derde partij is voornemens om de dieraantallen binnen de veehouderij te wijzigen naar 96 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100), 234 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met opstallen (A1.13) en 264 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100).

Op 4 april 2016 heeft de derde partij daar een vergunning voor aangevraagd op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Verweerder heeft de vergunning bij besluit van 16 maart 2017 verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, met toewijzing van ontwikkelingsruimte uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en met verwijzing naar de passende beoordeling die daaraan ten grondslag lag.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)^[1]heeft in de uitspraken van 29 mei 2018 – naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van Justitie van 7 november 2018^[2]– overwogen dat de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS niet voldeed aan de vereisten die artikel 6 van de Habitatrichtlijn daaraan stelt. De uitspraken van de ABRvS hadden tot gevolg dat een natuurvergunning voor een stikstofveroorzakend initiatief niet langer door middel van het PAS verleend kon worden.

Gelet daarop heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank het beroep van verzoekers tegen de aan de derde partij verleende natuurvergunning van 16 maart 2017 gegrond verklaard. De meervoudige kamer heeft de natuurvergunning vernietigd.

Op 1 december 2020 heeft de derde partij een gewijzigde aanvraag ingediend bij verweerder, omdat de oude aanvraag was gebaseerd op het PAS.

Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast en heeft op 11 augustus 2021 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, strekkende tot het afwijzen van de aanvraag. Verzoekers hebben een zienswijze ingediend.

Bij bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat volgens verweerder op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen natuurvergunning is vereist voor de wijziging van de dieraantallen. Volgens verweerder wordt intern gesaldeerd, waardoor ten opzichte van de referentiesituatie (de Hinderwetvergunning van 19 maart 1991) geen toename plaats zal vinden van stikstofdepositie op (bijna) overbelaste stikstofgevoelige habitattypen. Verweerder heeft het bestreden besluit vanaf 10 november 2021 ter inzage gelegd.

Verzoekers hebben daar op 22 december 2021 beroep tegen ingesteld en hebben de voorzieningenrechter in diezelfde brief verzocht om een voorlopige voorziening.

2. Gronden

2.1

Verzoekers hebben aangevoerd dat niet kan worden uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebied [naam natuurgebied 1]. Volgens verzoekers is niet wetenschappelijk zeker dat de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie.

2.2

Verweerder heeft de ammoniakemissie van de 234 melk- en kalfkoeien met opstallen (A1.13) in de nieuwe situatie volgens verzoekers te laag vastgesteld. Verweerder heeft die emissie ten onrechte vastgesteld met toepassing van de emissiefactor van 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar, die in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is toegekend aan een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif (A1.13 en BWL 2010.34.V10). Volgens verzoekers bestaat over de emissiereductie van dit stalsysteem wetenschappelijke onzekerheid. Gelet daarop had verweerder de ammoniakemissie moeten berekenen met toepassing van de emissiefactor van 13,0 kg NH3 per dierplaats per jaar, die in de Rav is toegekend aan een traditioneel huisvestingssysteem (A1.100). Ter onderbouwing van dat standpunt verwijzen verzoekers naar figuur 3.2.1 en 3.1.1. uit het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS van oktober 2019, waar volgens hen uit blijkt dat emissiearme drijfmeststallen evenveel stikstof emitteren als reguliere melkveestallen. [naam onderzoeksbureau] heeft vervolgens metingen uitgevoerd en op basis daarvan hebben mestdeskundige professor [naam professor] en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid bevestigd dat twijfel bestaat over de effectiviteit van emissiearme stallen. Verder betwisten verzoekers dat de emissiefactoren voor emissiearme stallen uit de Rav zijn gebaseerd op de laatste wetenschappelijke inzichten. Op pagina 22 van voornoemd rapport van het CBS staat dat deze normen slechts gedeeltelijk zijn gebaseerd op metingen: vaak is een beperkt aantal metingen uitgevoerd aan de reguliere huisvesting en zijn de emissiefactoren hiervan afgeleid. Dit wordt volgens verzoekers bevestigd in paragraaf 3.3.4 van het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof, waarin staat dat de factoren zijn gebaseerd op emissiemetingen van 15 tot 20 jaar geleden. Ter onderbouwing van het voorgaande hebben verzoekers ook verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 22 september 2021.^[3]

2.3

Daarnaast had verweerder bij het vaststellen van de ammoniakemissie volgens verzoekers rekening moeten houden met de keuze voor het soort veevoer en de emissie die optreedt als gevolg van het beweiden van de koeien en het bemesten van de percelen die daarvoor nodig zijn.

3.
Ontvankelijkheid

3.1

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Besluit en belanghebbendheid

3.2

Tussen partijen bestaat geen geschil over de vraag of het bestreden besluit aangemerkt kan worden als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen beroep kan worden ingesteld. In het tweede lid van die bepaling wordt een afwijzing van een aanvraag om een beschikking (in dit geval een natuurvergunning) immers gelijk gesteld met een besluit. Ook bestaat tussen partijen geen geschil over de vraag of verzoekers kunnen worden aangemerkt als belanghebbende, als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Op basis van de statutaire doelstelling van verzoekers stelt de voorzieningenrechter vast dat verzoekers algemene belangen behartigen die rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken.

Spoedeisend belang

3.3

Dat op grond van artikel 8:81, eerste lid van de Awb sprake moet zijn van onverwijlde spoed, betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de

uitspraak in beroep niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om nadien eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen.

3.4

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij het door hen ingediende verzoek om een voorlopige voorziening. In het bestreden besluit heeft verweerder besloten dat intern gesaldeerd kan worden en dat significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden als gevolg van de nieuwe dieraantallen zijn uitgesloten. Omdat gelet daarop volgens verweerder geen natuurvergunning is vereist, heeft verweerder de daartoe strekkende aanvraag afgewezen. Met het oog op het algemeen natuurbelang dat verzoekers beogen te behartigen is voor hen van belang dat snel wordt beoordeeld of verweerder terecht heeft vastgesteld dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Het bestreden besluit heeft tot gevolg dat de nieuwe dieraantallen op de veehouderij aanwezig mogen blijven en dat daar niet handhavend tegen opgetreden zal worden. Iedere dag dat de nieuwe dieraantallen op de veehouderij aanwezig zijn, leidt dit volgens overgelegde Aeriusberekeningen tot een stikstofdepositie op stikstofoverbelaste habitattypen binnen nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Wanneer in een uitspraak in beroep zou blijken dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat significante gevolgen niet konden worden uitgesloten, is het moeilijk om eventuele in de tussentijd ontstane schade aan de gebieden achteraf ongedaan te maken. De voorzieningenrechter heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat de natuur in Nederland kampt met een stikstofcrisis en dat het voorzorgsbeginsel^[4]vergt dat dergelijke schade zoveel mogelijk vooraf wordt voorkomen in plaats van dat de schade achteraf moet worden hersteld. Gelet daarop hebben verzoekers een spoedeisend belang bij een oordeel over de vraag of verweerder terecht heeft besloten dat geen natuurvergunning is vereist voor het initiatief en kan van hen niet worden gevergd dat zij de uitspraak in beroep afwachten.

4.
De voorlopige voorziening

4.1

De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.

4.2

Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de bodemzaak niet.

5. Wettelijk kader

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

6. Intern salderen

6.1

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is een natuurvergunning vereist voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Uit rechtspraak van de ABRvS blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wanneer een project leidt tot een stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied.^[5]Dergelijke gevolgen kunnen in een dergelijk geval wel worden uitgesloten, wanneer intern gesaldeerd kan worden.

6.2

Van intern salderen is sprake als een beoogde stikstofveroorzakende activiteit op een bepaalde locatie, ten opzichte van een bestaande stikstofveroorzakende activiteit op die locatie, niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De emissie van een reeds bestaande activiteit wordt dan dusdanig verlaagd, dat de nieuw veroorzaakte stikstofdepositie daar in zijn geheel tegen weggestreept (gesaldeerd) kan worden. In een uitspraak van 20 januari 2021 (Logtsebaan)^[6]heeft de ABRvS vastgesteld dat een initiatief niet vergunningplichtig is, wanneer het initiatief als gevolg van intern salderen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In het geval van intern salderen is volgens de ABRvS op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt.

6.3

In de Provinciale beleidsregels intern en extern salderen Provincie Zeeland had verweerder voorwaarden opgenomen voor intern salderen. Als gevolg van de Logtsebaan-uitspraak zijn die voorwaarden in juli 2021 vervallen. Voor de vraag welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan intern salderen, sluit de voorzieningenrechter aan bij een uitspraak van de ABRvS van 14 juli 2021.^[7]In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking dient te worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. In een uitspraak van 27 januari 2021 heeft de ABRvS^[8]overwogen dat de huidige feitelijke situatie niet van belang is voor het bepalen van die referentiesituatie.

6.4

Bij een wijziging in landbouwdieraantallen in een veehouderij wordt in de praktijk voor de vaststelling van de stikstofuitstoot in de referentiesituatie en in de beoogde situatie aansluiting gezocht bij de emissiefactoren uit de Rav. De Rav is een ministeriële regeling die is vastgesteld krachtens de Wet ammoniak en veehouderij, bedoeld als toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor de oprichting of verandering van een veehouderij. Ondanks dat deze emissiefactoren als uitgangspunt kunnen worden gehanteerd, stelt de voorzieningenrechter vast dat deze factoren niet als wettelijk toetsingskader zijn voorgeschreven voor natuurvergunningen op grond van de Wnb. Daarom kan bij de toetsing van een besluit op grond van de Wnb niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan.^[9]

7. Beoordeling

Ten tijde van het bestreden besluit

7.1

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit en op basis van de aanvraag in redelijkheid niet heeft kunnen beslissen dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op basis van de toen beschikbare stukken en Aeriusberekeningen kon niet worden vastgesteld of intern gesaldeerd kon worden, omdat onvoldoende was gemotiveerd en onderbouwd dat het initiatief niet zou leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Gelet daarop heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen vaststellen dat significante gevolgen voor die Natura 2000-gebieden waren uitgesloten.

7.2

In het bestreden besluit heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen de dierenaantallen in de referentiesituatie en de nieuwe situatie. Op basis van de aanvraag en daarbij overgelegde stukken en met toepassing van de emissiefactoren uit de Rav heeft verweerder de ammoniakemissie in de referentiesituatie vastgesteld op 3.667 kg NH3 per jaar en in de nieuwe situatie op 3.751 kg NH3 per jaar. Uit een bij de aanvraag behorende Aeriusberekening van 27 november 2020 (RmK4Pei2WBF9) blijkt dat een emissie van 3.751 kg NH3 per jaar leidt tot een stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden en op verschillende stikstofoverbelaste habitattypen binnen die gebieden. Binnen Natura 2000-gebied [naam natuurgebied 1] zal als gevolg daarvan een stikstofdepositie van 0,04 mol/ha/jaar of 0,02 mol/ha/jaar plaatsvinden op (bijna) overbelaste hexagonen met habitattypen Zilte pionierbegroeiingen (zeekraal)(H1310A), Schorren en zilte graslanden (binnendijks)(H1330B) en Duindoornstruwelen (H2160). Binnen Natura 2000-gebied [naam natuurgebied 2] zal als gevolg daarvan een stikstofdepositie van 0,14 mol/ha/jaar plaatsvinden op (bijna) overbelaste hexagonen met habitattype Schorren en zilte graslanden (binnendijks)(H1330B). Zoals onder 6.1 is overwogen geldt als uitgangspunt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wanneer een project leidt tot een stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied.^[10]Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ten tijde van het bestreden besluit ook niet kunnen besluiten dat dergelijke gevolgen konden worden uitgesloten omdat intern gesaldeerd kon worden. Ongeacht het antwoord op de vraag of de door verweerder gehanteerde emissiefactoren uit de Rav wetenschappelijk betrouwbaar zijn, stelt de voorzieningenrechter vast dat uit een vergelijking met de door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde referentiesituatie en de nieuwe situatie blijkt dat de ammoniakemissie in de nieuwe situatie toe zal nemen met 83,3 kg NH3 per jaar. Dat betekent gelet op voornoemde Aeriusberekening dat de kans aanwezig is dat als gevolg van het wijzigen van de dieraantallen een extra belasting plaats zal vinden op reeds stikstofoverbelaste hexagonen. In het bestreden besluit heeft verweerder op geen enkele wijze gemotiveerd of onderbouwd dat die toename niet zal leiden tot een additionele stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en dat significante gevolgen daarom kunnen worden uitgesloten. De voorzieningenrechter heeft een bij de aanvraag behorende Aerius-verschilberekening aangetroffen in het dossier (RwD6nchRCZ74), maar daar wordt [naam natuurgebied 1] niet in meegenomen. Daarnaast blijkt uit het bestreden besluit dat alleen de gevolgen van het houden van de nieuwe dieraantallen in een stal zijn beoordeeld, terwijl ook beoordeeld had moeten worden of het beweiden van de dieren zou kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Uit de PAS-uitspraken blijkt immers dat het beweiden samen met de veehouderij één project vormt.^[11]De voorzieningenrechter acht daarnaast onzorgvuldig dat verweerder in het bestreden besluit refereert en blijkbaar heeft getoetst aan de normen over intern salderen die waren opgenomen in de Provinciale beleidsregels intern en extern salderen Provincie Zeeland (hierna: Provinciale beleidsregels), terwijl die normen in juli 2021 waren vervallen.

Na het bestreden besluit

7.3

De derde partij heeft op 25 januari 2022 per e-mailbericht een reactie en nieuwe stukken toegezonden aan de voorzieningenrechter. Hij schrijft in die reactie onder andere dat de referentiesituatie in de oorspronkelijke aanvraag ten onrechte is vastgesteld op 3.667 kg NH3 per jaar. In de voormalige Provinciale beleidsregels was in artikel 5, zevende lid, opgenomen dat bij het berekenen van de emissies van een bedrijf in de referentiesituatie uitgegaan moest worden van ten hoogste de emissie die was toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting. Daar was in de oorspronkelijke aanvraag rekening mee gehouden en dat had ertoe geleid dat was gerekend met een gecorrigeerde emissiefactor van 1.6 kg NH3 per dierplaats per jaar voor de berekening van de ammoniakemissie van de vleesvarkens in de referentiesituatie. Die voorwaarde is inmiddels uit de Provinciale beleidsregels geschrapt en dat heeft volgens de derde partij tot gevolg dat de volledige emissie van vleesvarkens bij de aanvraag meegenomen kan en moest worden en dat de ammoniakemissie van de vleesvarkens in de referentiesituatie daarom berekend had moeten worden met een emissiefactor van 3 kg per dierplaats per jaar. Dat brengt volgens de derde partij met zich mee, dat er een ruimschoots toereikend vergund recht is voor de aangevraagde activiteit inclusief het beweiden en bemesten en dat intern gesaldeerd kan worden. Ter zitting is gebleken dat verweerder die opvatting deelt.

7.4

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan ook op basis van die nadere reactie en die nadere stukken in redelijkheid nog niet worden vastgesteld dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De voorzieningenrechter acht nog onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd of intern gesaldeerd kan worden, omdat ook met inachtneming van deze nieuwe informatie nog onvoldoende vast staat dat het initiatief niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie en dat significante gevolgen daarom niet kunnen worden uitgesloten.

7.5

Tussen partijen is niet in geschil dat voor de vaststelling van de referentiesituatie aangesloten moet worden bij de Hinderwetvergunning van 19 maart 1991. Nadien is immers geen toestemming verleend voor een activiteit met minder gevolgen. In een bijlage bij de Hinderwetvergunning staat dat toestemming is verleend voor het houden van 114 melkkoeien, 1000 mestvarkens en 150 jongvee tot 24 maanden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de derde partij en verweerder terecht stellen dat bij het bepalen van de referentiesituatie niet langer een correctie plaatsvindt op grond van het Besluit emissiearme huisvesting, omdat de Provinciale beleidsregels zijn komen te vervallen voor zover deze betrekking hadden op intern salderen. Wanneer voor het vaststellen van de ammoniakemissie van het aantal dieren aangesloten wordt bij de emissiefactoren uit de Rav voor traditionele stalsystemen, zou dat betekenen dat de ammoniakemissie in de referentiesituatie vastgesteld kan worden op 5.067,9 kg NH3 per jaar. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder voor het vaststellen van de stikstofuitstoot in de referentiesituatie in redelijkheid aan kunnen sluiten bij de emissiefactoren uit de Rav, omdat in de Hinderwetvergunning geen toestemming is verleend voor een volgens verzoekers onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd emissiearm stalsysteem. De 1000 vleesvarkens^[12]in een traditioneel stalsysteem (D3.100) staan dan gelijk aan een emissiefactor van 3 kg NH3 per dierplaats per jaar en dus een totale ammoniakemissie van 3000 kg NH3 per jaar, de 114 melk- en kalfkoeien (met beweiden)^[13]in een traditioneel stalsysteem (A1.100) staan dan gelijk aan een emissiefactor van 13 kg NH3 per dierplaats per jaar en een reductiefactor van 5% voor het beweiden en dus een totale ammoniakemissie van 1.407,9 kg NH3 per jaar en de 150 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar^[14]in een traditioneel stalsysteem (A3.100) staan dan gelijk aan een emissiefactor van 4,4 kg NH3 per dierplaats per jaar en dus een totale ammoniakemissie van 660 kg NH3 per jaar.

7.6

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de ammoniakemissie in de nieuwe situatie nog onvoldoende heeft gemotiveerd en onderbouwd en dat daarom niet vastgesteld kan worden of die ammoniakemissie en de daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden in de nieuwe situatie gelijk zal blijven, dan wel af zal nemen.
Verweerder heeft de ammoniakemissie in de nieuwe situatie – op basis van de emissiefactoren uit de Rav – vastgesteld op 3.751,2 kg NH3 per jaar. Voor de 96 melk- en kalfkoeien (met beweiden)^[15]in een traditioneel huisvestingssysteem (A1.100) heeft verweerder de emissiefactor van 13 kg NH3 per dierplaats per jaar en een reductiefactor van 5% voor het beweiden gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 1.185,6 kg NH3 per jaar. Voor de 264 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar^[16]in een traditioneel huisvestingssysteem (A3.100) heeft verweerder de emissiefactor van 4,4 kg NH3 per dierplaats per jaar gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 1.161,6 kg NH3 per jaar. Voor de 234 melk- en kalfkoeien (met opstallen) in een emissiearm stalsysteem (ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif)(A1.13)( BWL 2010.34.V10)^[17]heeft verweerder de emissiefactor van 6 kg NH3 per dierplaats per jaar gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 1.404 kg NH3 per jaar.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de door verzoekers aangehaalde stukken voldoende aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen van melk- en kalfkoeien, waaronder ook het stalsysteem BWL 2010.34.V10 in deze zaak. In het door verzoekers aangehaalde rapport van het CBS^[18]zijn de onderzoeksresultaten neergelegd van een onderzoek waarin de informatie over aanwezige stallen in de periode 2015-2017 is gekoppeld aan de bedrijfsgegevens over afgevoerde mest. Door de stikstof-fosfaatverhouding van de excretie (uitscheiding) van dieren te vergelijken met de stikstof-fosfaatverhouding van afgevoerde mest, is berekend welk deel van de stikstofexcretie blijkbaar verloren is gegaan. Het resultaat van het onderzoek ten aanzien van rundvee is volgens het rapport als volgt. Voor drijfmest van melkkoeien is het mediane stikstofverlies op basis van de stikstof-fosfaatverhouding 14 procent en voor vaste rundveemest 40 procent. Er is gebleken dat er geen verschil is in stikstofverlies tussen emissiearme en overige stallen bij melkkoeien.^[19]Vervolgens is ingegaan op de stikstofverliezen wanneer wordt uitgegaan van de indeling van stalsystemen volgens de Rav, bij enkele veel voorkomende combinaties van diercategorieën en stalsystemen. In figuur 3.2.1 uit het rapport is het gemiddelde stikstofverlies van rundveedrijfmest in de periode 2015-2017 weergegeven met uitsplitsing naar type huisvesting.^[20]De voorzieningenrechter ziet in die tabel dat weinig verschil bestaat tussen traditionele huisvesting en emissiearme huisvesting en dat daarom getwijfeld kan worden hoe dat zich verhoudt tot een emissiefactor van 13 kg per dierplaats per jaar respectievelijk 6 kg per dierplaats per jaar. In het rapport wordt verder geconstateerd dat het stikstofverlies op basis van het verschil in de stikstof-fosfaatverhouding bij excretie en bij mestafvoer meestal groter is dan de met NEMA berekende gasvormige stikstofverliezen. De emissiefactoren uit het model NEMA, komen voor het grootste deel overeen met de Rav-emissiefactoren. In het rapport wordt geconcludeerd dat dit verschil relatief groot is bij emissiearme huisvesting, wat volgens de onderzoekers doet vermoeden dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvesting wordt overschat. Voor veel emissiearme stalsystemen zijn de emissiefactoren niet gebaseerd op metingen van ammoniakemissie in de betreffende stal, maar afgeleid van de gemeten emissies in andere stalsystemen. Dit introduceert volgens het CBS-rapport een onzekerheid in de berekening van de ammoniakemissie uit emissiearme systemen. Het CBS acht niet waarschijnlijk dat het verschil door een andere oorzaak kan worden verklaard dan dat de emissiefactoren te laag zijn vastgesteld. Op verzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) een analyse heeft uitgevoerd van de mogelijke implicaties van het CBS-rapport. In het advies van de CDM van 18 juni 2020 staat dat er diverse onafhankelijke signalen uit de praktijk zijn die het beeld uit het CBS-rapport bevestigen, maar dat het ontbreekt aan robuuste metingen van de stikstofuitstoot uit emissiearme stalsystemen in de praktijk. De CDM overweegt dat de CBS-studie niet tot doel had om de effectiviteit van emissiearme stallen te verifiëren, maar dat het wel opvallend is dat de verschillen tussen gangbare stallen en emissiearme stallen in totale gasvormige stikstofverliezen per diercategorie zo klein zijn. De CDM concludeert dat de emissiebeperking door emissiearme stallen zeer waarschijnlijk wordt overschat.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het CBS-rapport niet de zekerheid geeft dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen te laag zijn ten opzichte van de situatie in de praktijk, maar dat het rapport – ondanks de metingen die volgens verweerder ten grondslag liggen aan de Rav-emissiefactoren – wel concrete aanknopingspunten geeft om voorlopig aan de juistheid van die emissiefactoren te twijfelen. Gelet daarop kan op dit moment redelijkerwijs niet vastgesteld worden wat de omvang zal zijn van de ammoniakemissie – en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie in de beoogde situatie – en kan redelijkerwijs niet worden vastgesteld of intern gesaldeerd kan worden. Wanneer voor de 264 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar een emissiefactor zou moeten worden gehanteerd voor een traditioneel huisvestingssysteem van 13 NH3 per dierplaats per jaar, zoals verzoekers stellen, zou de totale ammoniakemissie van dit dieraantal moeten worden vastgesteld op 3.432 kg NH3 per jaar en zou de totale ammoniakemissie in de nieuwe situatie uitkomen op 5.779,20 kg NH3 per jaar. Dat is hoger dan de referentiesituatie van 5.067,9 kg NH3 per jaar.

8. Conclusie

8.1

Gelet op het voorgaande heeft verweerder redelijkerwijs niet kunnen besluiten dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Zowel op basis van de aanvraag en de beschikbare stukken ten tijde van het bestreden besluit als de daarna overgelegde stukken heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen besluiten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden uitgesloten konden worden. Uit die stukken blijkt onvoldoende dat intern gesaldeerd kan worden en dat de wijziging van de dieraantallen niet zal leiden tot een toename van stikstof-depositie op stikstofgevoelige habitattypen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De ammoniakemissie en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie is daarvoor op dit moment onvoldoende zeker. Dat kan pas worden vastgesteld, wanneer nader onderzoek is verricht naar de wetenschappelijke zekerheid van de emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem uit de Rav.

8.2

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter is van plan om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) te benoemen als deskundige en aan de STAB te vragen onderzoek te verrichten naar de wetenschappelijke zekerheid van de emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen (specifiek BWL 2010.34.V10) uit de Rav. Met toepassing van artikel 8:47, derde lid van de Awb zal aan partijen afzonderlijk van deze uitspraak mededeling worden gedaan van het benoemen van de deskundige en zal de voorzieningenrechter partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent het onderzoek (en de vraagstelling) schriftelijk dan wel tijdens een regie-zitting kenbaar te maken. Nadat de STAB heeft gerapporteerd, is de voorzieningenrechter van plan om de hoofdzaak naar de meervoudige kamer van deze rechtbank te verwijzen.

8.3

Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.

8.4

Verder veroordeelt de voorzieningenrechter verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
stelt voorlopig vast dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb;
schorst het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 10 februari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

Wettelijk kader

Wet natuurbescherming (Wnb)

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb

Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb

Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.