Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/4432 VV en BRE 22/4433
uitspraak van 14 oktober 2022 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoekers], verzoeker
gemachtigde: mr. C.J. IJdema
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1. [naam belanghebbende 1]gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 1];
2. [naam belanghebbende 2] ,gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 2];
3. [naam belanghebbende 3],gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 3].
Procesverloop
Verzoeker heeft op 4 mei 2022 aan de minister gevraagd om met een preventieve herstelsanctie te voorkomen dat de dijken van de Hertogin Hedwigepolder (hierna: de Hedwigepolder) zodanig verlaagd worden dat water zal instromen vanuit de Schelde en de Westerschelde. Volgens verzoeker leidt ontpoldering van de Hedwigepolder tot overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet.
Bij brief van 21 juli 2022 heeft de minister gewezen op onder meer onderzoek naar het verminderen van de effecten van blootstelling aan poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS) via onder meer voedsel en drinkwater en op het voortzetten van onderzoek en metingen. Voorts heeft de minister gewezen op de afspraak om het handhavingsverzoek aan te houden tot na de verzending van deze antwoordbrief en heeft hij verzoeker gevraagd of door hetgeen is gewisseld na 4 mei 2022 en deze brief, de zorgen zijn weggenomen en of dat reden is om het handhavingsverzoek in te trekken of aan te vullen.
Bij brief van 25 augustus 2022, verzonden op 20 augustus 2022, heeft verzoeker aan de minister gevraagd zijn standpunt nader te verduidelijken. Verzoeker geeft aan het handhavingsverzoek niet in te trekken. Verzoeker verzoekt de minister binnen twee weken te reageren op de nadere vragen dan wel een besluit te nemen op het handhavingsverzoek.
Bij brief van 15 september 2022, verzonden op 16 september 2022, heeft verzoeker de minister in gebreke gesteld en gesommeerd om binnen twee weken na verzending van deze brief een besluit te nemen op het handhavingsverzoek.
Op 20 september 2022 heeft verzoeker beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van op het handhavingsverzoek.
Verzoeker heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een zodanige voorlopige
voorziening te treffen dat de dijk niet kan worden doorgestoken, tot zes weken na de
verzending van het besluit op het handhavingsverzoek.
Bij besluit van 19 september 2022, verzonden 21 september 2022 (het bestreden besluit), heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen.
Op 27 september 2022 heeft verzoeker een pro forma bezwaarschrift ingediend bij de minister en tegelijkertijd het verzoek tot voorlopige voorziening herhaald.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 30 september 2022. Verzoeker heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. C.J. IJdema en [naam gemachtigde]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J.M. Besselink en mr. K. Winterink. [naam belanghebbende 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 1]. [naam belanghebbende 2]. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 2]. [naam belanghebbende 3] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde [naam gemachtigde belanghebbende 3].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Sedert de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4074, zijn het rijksinpassingsplan ‘Hertogin Hedwigepolder’ (hierna: het RIP) en de desbetreffende uitvoeringsbesluiten onherroepelijk. Deze besluiten voorzien in de realisatie van 295 ha estuariene natuur in de Hedwigepolder. Dat is volgens de minister (en andere betrokken bestuursorganen) nodig als instandhoudingsmaatregel voor het Natura 2000-gebied ‘Westerschelde en Saeftinghe’. De ontpoldering van de Hedwigepolder levert een belangrijke bijdrage aan de 600 ha estuariene natuur die Nederland op basis van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en [naam belanghebbende 1] betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-Estuarium dient te realiseren. De ontwikkeling van estuariene natuur gold als voorwaarde bij het Verdrag ter compensatie van het uitdiepen van de Westerschelde, waardoor grotere schepen de haven van Antwerpen kunnen bereiken. [naam belanghebbende 1] heeft de Vlaamse waterwegbeheerder [naam belanghebbende 2] de opdracht gegeven om de werken uit te voeren.
De voormalige eigenaar van de Hedwigepolder heeft op 7 oktober 2021 de AbRS verzocht om herziening van de hiervoor genoemde uitspraak van 12 november 2014 omdat volgens hem de Westerschelde ernstig is verontreinigd met PFAS. Daardoor stroomt in geval van ontpoldering met PFAS verontreinigd water het gebied binnen met als resultaat dat de bodem ter plaatse verontreinigd raakt en de in het RIP voorziene natuurbestemming niet kan worden gerealiseerd.
Hangende dit verzoek om herziening heeft de voormalige eigenaar tevens aan de voorzieningenrechter van de AbRS verzocht om de voorlopige voorziening te treffen dat nog geen uitvoering aan het RIP mag worden gegeven, in die zin dat voorlopig wordt afgezien van het verlagen van dijken waardoor de Hedwigepolder onder water zou lopen. Hij wenste onomkeerbare schadelijke gevolgen te voorkomen.
Bij uitspraak van 23 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1780 heeft de voorzieningenrechter van de AbRS dit verzoek afgewezen.
Het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening heeft dezelfde strekking als het verzoek aan de voorzieningenrechter van de AbRS, te weten het treffen van een zodanige voorlopige voorziening dat de dijk niet kan worden doorgestoken en de Hedwigepolder niet onder water gezet kan worden.
Ter zitting heeft verzoeker de minister gevraagd in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft daarmee ingestemd.
Partijen hebben vervolgens ter zitting te kennen gegeven dat zij geen bezwaar hebben tegen toepassing van artikel 8:86 van de Awb.
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
3. Verzoeker heeft aangevoerd dat als het met PFAS verontreinigd water de Hedwigepolder binnenstroomt, via dat water PFAS terecht kan komen in planten, vissen en schelpdieren en in mensen zodra mensen deze planten, vissen en/of schelpdieren nuttigen. Mensen kunnen verder in aanraking komen met PFAS als zij bijvoorbeeld met blote voeten door het water waden. Daarnaast dreigt een verontreiniging van de bodem van de polder doordat met PFAS verontreinigde stofdeeltjes (sediment) op de bodem bezinken.
4. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is het verboden om zonder een daartoe strekkende vergunning stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen.
Artikel 6.8 van de Waterwet bepaalt dat ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
5. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de minister sinds 2014 beschikt over een onherroepelijke vergunning voor de uitvoering van het RIP. Deze vergunning omvat ook de instroming van verontreinigd water van de Westerschelde in de Hedwigepolder en de consequenties die dat heeft voor de bodem van het nieuwe oppervlaktewaterlichaam. In 2014 was al bekend dat het water van de Westerschelde verontreinigd was met verschillende stoffen. In overweging 17.2 van de hiervoor genoemde uitspraak van de AbRS uit 2014 wordt overwogen:
Ten aanzien van de mogelijke effecten op de kwaliteit van het grondwater staat in het MER vermeld dat ten gevolge van het overstromen van het estuariene gebied met Scheldewater bij de overstroming met verontreinigd oppervlaktewater en sedimentatie verontreiniging van de bodem kan optreden. Gezien de kleiige bodems in het plangebied en gelet op de te verwachten tendens van sedimentatie, wordt de kans op verslechtering van de grondwaterkwaliteit kleiner. (…) De te verwachten effecten op de grondwaterkwaliteit zijn volgens het MER gering.
Ten aanzien van de mogelijke effecten op de kwaliteit van het grondwater staat in het MER vermeld dat ten gevolge van het overstromen van het estuariene gebied met Scheldewater bij de overstroming met verontreinigd oppervlaktewater en sedimentatie verontreiniging van de bodem kan optreden. Gezien de kleiige bodems in het plangebied en gelet op de te verwachten tendens van sedimentatie, wordt de kans op verslechtering van de grondwaterkwaliteit kleiner. (…) De te verwachten effecten op de grondwaterkwaliteit zijn volgens het MER gering.
In zoverre is de minister dus vrijgesteld van de in artikel 6.8 van de Waterwet neergelegde zorgplicht.
Inmiddels is gebleken dat twee Belgische bedrijven jarenlang PFAS hebben geloosd in water dat uitkomt in de Westerschelde. Daarnaast heeft het RIVM recent nieuwe risicogrenzen voor PFAS in oppervlaktewater afgeleid, hetgeen leidt tot de conclusie dat er veel minder PFAS in oppervlaktewater mogen zitten dan voorheen werd aangenomen. Bij ontpoldering van de Hedwigepolder stroomt met PFAS verontreinigd water het gebied in. Aan het gegeven dat de Westerschelde hoge waarden van PFAS bevat is bij het verlenen van de watervergunning geen aandacht geschonken. Onder omstandigheden zou dit met zich kunnen brengen dat de zorgplicht van de minister is blijven gelden voor wat betreft de verontreiniging van de bodem van de Hedwigepolder door PFAS.
5.1
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter doet een dergelijke uitzonderlijke situatie zich hier echter niet voor.
In haar brief van 20 juni 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof aan de Tweede Kamer verslag gedaan van een aantal recente onderzoeken en metingen naar PFAS concentraties in de Westerschelde. Voor de zorgplicht van de minister voor de bodemkwaliteit van het nieuwe oppervlaktewaterlichaam is met name relevant het rapport ‘PFAS concentraties in versgesedimenteerd materiaal uit de Westerschelde’ van Wageningen Marine Research van juni 2022. Volgens dit rapport liggen de concentraties PFAS in het onderzochte verse slib in de omgeving van de Hedwigepolder lager dan de concentraties in zwevend stof, zoals gemeten bij meetpunt Schaar van Ouden Doel in 2021. Daarnaast heeft Antea in het rapport ‘MER Hedwigepolder, validatie op grond van actuele inzichten’ van 18 januari 2022 geconcludeerd dat de bevindingen over PFAS qua strekking en conclusies aansluiten bij de analyse en conclusies die in het MER zijn opgenomen voor een groot aantal andere verontreinigende stoffen.
De voorzieningenrechter acht daarom niet aannemelijk dat de verontreiniging van de bodem van de Hedwigepolder door PFAS het onmogelijk maakt om daar de gewenste estuariene natuur te realiseren. Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat de gezondheidsrisico’s voor mensen zich met name voordoen bij het zwemmen en vissen in met PFAS verontreinigd water. Maar de Hedwigepolder wordt een natuurgebied waar niet gezwommen en niet gevist mag worden. Er mag wel op andere wijze gerecreëerd worden, maar daarin zal de Hedwigepolder niet verschillen van bijvoorbeeld het Verdronken Land van Saeftinge.
5.2
Hier tegenover staat het belang van de minister en van derde partijen om binnen afzienbare termijn met het ontpolderen te starten. Op dit belang ligt al een claim omdat hier al sedert 2014 naar toe is gewerkt en, naar uitvoerder [naam belanghebbende 2] heeft gesteld, het ontpolderen inmiddels het ‘point of no return’ heeft bereikt. De dijken zijn verlaagd en versmald en de kreek die de aangrenzende Belgische Prosperpolder inloopt is al geopend. Het is volgens [naam belanghebbende 2] vrijwel zeker dat, ook als de uitvoering van het project aan Nederlandse kant wordt opgeschort, in het komende stormseizoen na de Belgische Prosperpolder ook de Hedwigepolder onder water zal lopen. Door een dergelijke ongecontroleerde inundatie worden de aangelegde Nederlandse kreken verstoord omdat ze niet gevoed worden via de monding in de Westerschelde. De voorzieningenrechter kan dit betoog volgen en is met derde partijen van oordeel dat voor het behalen van de estuariene doelstellingen een gecontroleerde inundatie overeenkomstig het RIP te prefereren is. Daar komt bij dat de in de Hedwigepolder levende rugstreeppadden vanaf eind oktober in winterslaap gaan en idealiter de werkzaamheden voor die tijd gereed moeten zijn.
6. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het beroep ongegrond verklaard moet worden. Gegeven dit oordeel is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 14 oktober 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.