Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3439
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 augustus 2022 in de zaak tussen
[namen verzoekers] , uit [woonplaats verzoekers] , verzoekers,
gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg(het college).
Als vergunninghoudster heeft deelgenomen:
[naam vergunninghouder] ,te [vestigingsplaats vergunninghouder] .
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het besluit van het college van 25 mei 2022 over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk realiseren van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen op recreatiepark [naam recreatiepark] aan [adres recreatiepark] te [plaats recreatiepark] .
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 augustus 2022 op zitting behandeld. Verzoekers en hun gemachtigde hebben hieraan deelgenomen. Namens het college was mr. M. Hümmels aanwezig. Zij heeft een digitale verbinding gemaakt met een collega tijdens de zitting. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [namen vertegenwoordigers] .
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Feiten
Verzoekers wonen aan [adres verzoekers] te [woonplaats verzoekers] . Recreatiepark [naam recreatiepark] is gevestigd aan [adres recreatiepark] te [plaats recreatiepark] .
Op 16 januari 2022 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het – in afwijking van het bestemmingsplan – realiseren van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen op het recreatiepark.
Bij bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de duur van vijf jaar, met toepassing van de kruimelgevallenregeling.
Verzoekers hebben daar op 5 juli 2022 bezwaar tegen gemaakt en hebben de voorzieningenrechter op 12 juli 2022 verzocht om het bestreden besluit te schorsen.
2. Gronden
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om schorsing van de omgevingsvergunning. Zij stellen voorop dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir. Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat de feitelijke afwijking van het bestemmingsplan groter en ingrijpender is, dan slechts de uitbreiding naar 200 kampeermiddelen. Volgens verzoekers is het de bedoeling van vergunninghoudster om de voormalige staanplaatsen voor stacaravans van 150 m2 te laten vervallen en om – in strijd met de planregels [1] – meerdere recreatiemiddelen die niet voldoen aan het begrip kampeermiddel als bedoeld in de planregels (ook bouwwerken) op één voormalige standplaats te plaatsen. Verzoekers hebben verder aangevoerd dat de kruimelgevallenregeling niet toegepast mocht worden op grond van artikel 5, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor, omdat sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Daar hebben verzoekers aan toegevoegd dat de bedoeling van vergunninghoudster met het recreatiepark niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het leidt tot een minder ruime opzet (ruimteverdichting), een forse intensivering van het ruimtegebruik op het park en een toename van de hoeveelheid recreanten. Dit leidt tot nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Verzoekers ervaren als gevolg van het toegenomen aantal staanplaatsen en bezoekers parkeer-, geluids-, en stankoverlast.
3. Spoedeisend belang
3.1
Uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed dat gelet op de betrokken belangen vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
3.2
Vergunninghoudster en het college hebben het spoedeisend belang van verzoekers betwist en hebben ter onderbouwing van dat standpunt aangevoerd dat verzoekers geen nadelige effecten zullen ondervinden van het initiatief. Gelet daarop is volgens hen geen sprake van onomkeerbare gevolgen.
3.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening niet kan worden ontzegd, omdat vergunninghoudster op zitting heeft toegelicht dat is aangevangen met het uitvoeren van de omgevingsvergunning. Omdat de vergunning is verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen, acht de voorzieningenrechter op voorhand niet aannemelijk dat uitgesloten kan worden dat verzoekers daar geen enkel effect van zullen ondervinden.
4. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Omvang van het geding
Verzoekers stellen dat op het recreatiepark ook ander gebruik in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt dan waarvoor in de omgevingsvergunning toestemming wordt verleend en dat bouwwerken aanwezig zijn in strijd met het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt dit buiten de omvang van het geding, omdat verzoekers een verzoek om voorlopige voorziening hebben ingediend ten aanzien van de omgevingsvergunning die is verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen.
6. Strijd met het bestemmingsplan
6.1
Het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” is van toepassing op de gronden waarop het recreatiepark is gelegen. In dat bestemmingsplan is de bestemming ‘recreatie’ toegekend aan het recreatiepark en aan een groot deel daarvan is ook de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’ toegekend.
6.2
Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met die bestemming wordt in de planregels in elk geval gerekend het ter plaatse van de aanduidingen 'verblijfsgebied' en 'verblijfsrecreatie' in totaal (opgeteld) aanbieden van meer dan 80 staanplaatsen voor kampeermiddelen (zoals tenten, kampeerauto's en toercaravans). [2] Gelet daarop heeft het college terecht vastgesteld dat het aanbieden van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen in strijd is met het bestemmingsplan.
7. De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan
7.1
Het college heeft met toepassing van de kruimelgevallenregeling (onderdeel 11) een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk (vijf jaar) in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen op recreatiepark [naam recreatiepark], binnen de functieaanduidingen ‘verblijfsgebied’ en ‘verblijfsrecreatie’.
Kruimelgeval
7.2
In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan verlenen in de gevallen (zogenoemde: kruimelgevallen) die zijn aangewezen in bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). [3] In artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van die bijlage staat als zodanig aangewezen: “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.”
7.3
Het college heeft op goede gronden vastgesteld dat sprake was van het kruimelgeval dat is genoemd in onderdeel 11. Uit de Nota van toelichting behorend bij het Bor en uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [4] blijkt dat artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor alleen toegepast kan worden, wanneer het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Niet van belang is of aannemelijk is dat de activiteit na 5 jaar ook daadwerkelijk zal worden gestaakt. Uit diezelfde jurisprudentie leidt de voorzieningenrechter af dat toepassing van die bepaling door de ABRvS wordt toegelaten in gevallen waarin het gaat om snel, op eenvoudige wijze en zonder schade verplaatsbare constructies en het gebruik van gronden of bouwwerken. [5]
7.4
De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de activiteit na vijf jaar zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. De aangevraagde activiteit ziet immers alleen op het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan en kan eenvoudig worden beëindigd door het niet langer gebruiken van de gronden als staanplaatsen voor kampeermiddelen. De kampeermiddelen zijn – naar hun aard – snel, op eenvoudige wijze en zonder schade verplaatsbaar. Kampeermiddelen worden in artikel 1.98 van de planregels namelijk gedefinieerd als: ‘Voor recreatief nachtverblijf bestemde objecten, zoals tenten, tentwagens, kampeerauto's en toercaravans, voor zover geen bouwwerk zijnde. Stacaravans vallen niet onder het begrip 'kampeermiddelen'.
Artikel 5, zesde lid, van het Bor
7.5
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was het college echter niet bevoegd om de tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van het kruimelgeval uit artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor, omdat in artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is bepaald dat dit kruimelgeval niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.). De aangevraagde activiteit staat genoemd in die bijlage, omdat in D10, onder d, als activiteit staat opgenomen: de wijziging van permanente kampeer- en caravanterreinen.
7.6
De strekking van artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is dat op de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan, niet de reguliere voorbereidingsprocedure maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo van toepassing is. [6] Of artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor van toepassing is, moet volgens de parlementaire geschiedenis7 en jurisprudentie van de ABRvS [7] enkel worden bepaald aan de hand van kolom 1 in onderdeel D. De drempelwaarden die in kolom 2 worden genoemd, zijn voor de toepassing van deze bepaling niet relevant.
7.7
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de aangevraagde activiteit een verandering van een permanent kampeer- en caravanterrein. In onderdeel A, tweede lid, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. staat een ‘wijziging’ gedefinieerd als: ‘een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen’. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat huidige staanplaatsen voor stacaravans vervangen worden door staanplaatsen voor kampeermiddelen. Gelet daarop ziet de toestemming voor het realiseren van maximaal 200 staanplaatsen voor kampeermiddelen op een verandering in de inrichting van het gebied en een verandering van de bestaande inrichting en is dus sprake van een wijziging als bedoeld in het Besluit m.e.r.. De voorzieningenrechter volgt niet het standpunt van het college en vergunninghoudster dat de aangevraagde activiteit naar zijn aard te beperkt is om te worden aangemerkt als een dergelijke wijziging. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij aangevoerd dat geen sprake is van een permanente wijziging van het terrein, omdat de omgevingsvergunning slechts voor de duur van vijf jaar is verleend. Dat argument kan niet slagen, omdat in D10 niet staat genoemd dat sprake moet zijn van een permanente wijziging en omdat de wetgever er juist voor heeft gekozen om tijdelijke omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan door middel van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling niet mogelijk te maken bij activiteiten die staan genoemd in de bijlage bij het Besluit m.e.r.. Het argument van het college en vergunninghoudster dat de 200 staanplaatsen een kleinere ruimtelijke impact hebben en dat daarom geen sprake is van een wijziging kan ook niet slagen, omdat in D10 of in de definitie van ‘wijziging’ ook niet genoemd staat dat sprake moet zijn van een grotere ruimtelijke impact. De jurisprudentie van de ABRvS [8] waar het college en vergunninghoudster verder naar verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt acht de voorzieningenrechter niet relevant. De uitspraak van de ABRvS van 1 mei 2013 ziet op de vraag of aan de drempelvoorwaarden uit kolom 2 is voldaan en de voorzieningenrechter heeft hierboven onder 7.6 overwogen dat die drempelwaarden niet van belang zijn voor het vaststellen van de vraag of artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor van toepassing is. De uitspraak van de ABRvS van 15 maart 2017 heeft betrekking op een activiteit als bedoeld in D11.2 en niet is gebleken dat in dit geval sprake is van een stedelijk ontwikkelingsgebied. In die uitspraak heeft de ABRvS een nadere en striktere uitleg gegeven aan het begrip ‘wijziging’ wanneer sprake is van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’, omdat het laatstgenoemde begrip ruimte laat voor interpretatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan die uitspraak niet analoog worden toegepast op de activiteit uit D10, omdat het begrip ‘permanent kampeer- en caravanterrein’ een dergelijke ruimte voor interpretatie niet kent.
7.8
Het college had de omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan – gelet op artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor – niet mogen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo.
8. Gevolg
8.1
Gelet op het voorgaande had het college alleen toestemming kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo: door middel van een goede ruimtelijke onderbouwing waaruit blijkt dat het initiatief in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Uit de systematiek van de Wabo blijkt dat het college daarom niet de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) had moeten toepassen. Dit zal alsnog moeten gebeuren. De voorzieningenrechter acht het grondslaggebrek aan de besluitvorming dermate ernstig dat hij het besluit van 25 mei 2022 - ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen - zal schorsen tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
8.2
Omdat ten aanzien van het onderhavige initiatief ook een ruimtelijke onderbouwing is overgelegd van 19 mei 2022, zal de voorzieningenrechter ten behoeve van een efficiënte geschilbeslechting en bij wijze van voorlopig oordeel nu al enkele opmerkingen over deze ruimtelijke onderbouwing maken.
8.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college – door verwijzing naar die ruimtelijke onderbouwing – op dit moment onvoldoende gemotiveerd dat het initiatief in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat het initiatief niet zal leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van verzoekers.
8.4
In de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat het initiatief niet zal leiden tot significante wijzigingen van het woon- en leefklimaat. Door middel van de omgevingsvergunning worden bestaande staanplaatsen voor stacaravans vervangen door staanplaatsen voor kampeermiddelen. Uit de CROW-kengetallen blijkt dat het aantal benodigde parkeerplaatsen en de verkeersgeneratie bij kampeermiddelen lager ligt dan bij stacaravans. Gelet daarop is volgens de ruimtelijke onderbouwing sprake van een geringere ruimtelijke impact.
8.5
De voorzieningenrechter acht nog onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het initiatief niet zal leiden tot nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. In de ruimtelijke onderbouwing en ter zitting is gesteld dat iedere staanplaats voor een stacaravan wordt vervangen door een staanplaats voor een kampeermiddel, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter is nog onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd hoeveel stacaravans vervangen gaan worden door kampeermiddelen. De ruimtelijke onderbouwing bevat een berekening die daar inzicht in zou moeten geven, maar daar wordt alleen gesteld en niet met stukken onderbouwd hoeveel staanplaatsen planologisch mogelijk zijn en feitelijk zijn gerealiseerd. Omdat geen voldoende inzichtelijke vergelijking is gemaakt tussen het aantal stacaravans en kampeermiddelen voor en na het toepassen van de omgevingsvergunning, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat het aantal staanplaatsen – en daarmee de ruimtelijke impact – gelijk zal blijven. Daarnaast leest de voorzieningenrechter in de CROW-publicatie ‘Ruimte, mobiliteit, stedenbouw en verkeer\Toekomstbestendig parkeren’ dat bij de door het college aangehaalde kencijfers parkeren en verkeersgeneratie voor de hoofdgroep horeca en (verblijfs)recreatie een onderscheid wordt gemaakt tussen een camping (kampeerterrein) en een bungalowpark (huisjescomplex). In de ruimtelijke onderbouwing wordt gesteld dat een stacaravan niet hetzelfde is als een bungalow, maar dat voor de stacaravans wel aangesloten wordt bij de (hogere) kencijfers die zijn opgenomen ten aanzien van bungalows. In de ruimtelijke onderbouwing wordt echter niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd waarom de stacaravan en bungalow een vergelijkbare verkeersgeneratie en parkeerbehoefte hebben of waarom voor die generatie/behoefte niet aangesloten moet worden bij die van een normale caravan. Gelet daarop acht de voorzieningenrechter ook onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een stacaravan leidt tot een hogere verkeersgeneratie en een hogere parkeerbehoefte.
9. Conclusie
9.1
Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijzen en zal hij het bestreden besluit schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
9.2
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
9.3
De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 23 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:3 van de Awb
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7 van het Bor
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en onderdeel 11, bijlage II bij het Bor
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
Artikel 12.5.1, onder d, van de planregels
Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming wordt in elk geval gerekend het ter plaatse van de aanduidingen 'verblijfsgebied' en 'verblijfsrecreatie' in totaal (opgeteld) aanbieden van meer dan 80 staanplaatsen voor kampeermiddelen (zoals tenten, kampeerauto's en toercaravans).