Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3817
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 augustus 2022 in de zaak tussen
[namen verzoekers], te [woonplaats verzoekers], verzoekers,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
het dagelijks bestuur van waterschap Scheldestromen, verweerder.
Inleiding
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 augustus 2022 (bestreden besluit) waarbij een last onder dwangsom is opgelegd vanwege het in strijd met een algeheel verbod onttrekken van oppervlaktewater uit een oppervlaktewaterlichaam. Zij hebben daarnaast de voorzieningenrechter op 5 augustus 2022 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben [namen verzoekers] deelgenomen namens de maatschap. Namens verweerder was mr. drs. S. Holvast aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Feiten
Verzoekers exploiteren een akkerbouwbedrijf aan [adres bedrijf] te [woonplaats verzoekers]. Zij telen, granen, peulvruchten, oliehoudende zaden, aardappels, uien en overige wortel- en knolgewassen.
Bij besluit van 22 juli 2022 heeft de dijkgraaf van het Waterschap Scheldestromen besloten dat het binnen het beheergebied van het waterschap per 25 juli 2022 verboden is om water te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen. De aanleiding voor dit verbod is gelegen in de aanhoudende droogte in de zomer van 2022, als gevolg waarvan het peil in de waterlopen binnen het beheergebied snel daalt. De komende periode wordt verwacht dat die droogte blijft aanhouden.
Gelet daarop acht de dijkgraaf het noodzakelijk om de daling van de peilen in de sloten en waterlopen en daarmee de grondwaterstanden te vertragen. De dijkgraaf baseert dit besluit op artikel 4, eerste lid, onder b, van de Keur watersysteem waterschap Scheldestromen, waarin staat opgenomen dat het bestuur [1] kan verbieden om water te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen in geval van grote schaarste aan water dan wel indien een zodanige omstandigheid dreigt te ontstaan. Dit verbod geldt in afwijking van verleende vergunningen.
Het onttrekkingsverbod geldt voor de gehele provincie Zeeland (beheergebied van het waterschap [2] ), met uitzondering van gebieden met aanvoer van zoet water uit het Volkerak Zoommeer of de Brabantse Wal: Tholen en Sint Philipsland, de Reigerbergsche Polder bij Rilland, de Eerste Bathpolder en het gebied ten oosten van het Schelde-Rijnkanaal. Ook geldt er een uitzondering voor het onttrekken van maximaal 15 m³ oppervlaktewater met toediening van gewasbeschermingsmiddelen als doel.
Verweerder heeft een last onder dwangsom [3] opgelegd aan verzoekers, vanwege het op 3 augustus 2022 handelen in strijd met dat algeheel onttrekkingsverbod. De last houdt in dat verzoekers geen oppervlaktewater mogen onttrekken en dat per geconstateerde overtreding van de last een dwangsom wordt verbeurd van € 5.000,-, met een maximum van € 25.000,-. Verweerder baseert die last op een toezichtrapport van 4 augustus 2022 dat is opgesteld naar aanleiding van een controle op het perceel van verzoekers op 3 augustus 2022. Tijdens die controle is door de toezichthouder geconstateerd dat water werd gepompt uit een sloot langs [naam straat] en dat met dat water een uienveld van verzoeker werd beregend.
2. Gronden
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om de last onder dwangsom op te schorten. Ter onderbouwing van dat verzoek hebben zij aangevoerd dat het algeheel onttrekkingsverbod niet van toepassing is op het onttrekken van water uit de sloot langs [naam waterzuiveringsfabriek], omdat die sloot geen oppervlaktewater bevat en geen oppervlaktewaterlichaam is. In de sloot bevindt zich effluent van de [naam waterzuiveringsfabriek] (schoon afvalwater) en die sloot staat niet in verbinding met een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de Waterwet. Het is volgens verzoekers een doodlopende sloot, die is afgesloten met een stuw. Daarnaast kan geen sprake zijn van verbinding met een oppervlaktewaterlichaam, omdat het effluent zoet water is en de oppervlaktewaterlichamen binnen de provincie Zeeland zout water bevatten.
Verzoekers hebben daar aan toegevoegd dat zij het effluent uit de sloot op grond van een ontheffing uit 1990 mogen gebruiken om de gewassen te beregenen. Verzoekers hebben daarnaast aangevoerd dat in de periode van 1990 tot 2022 veel droge jaren zijn geweest en dat hen nog nooit is verboden om het effluent te gebruiken. In 2021 heeft het waterschap expliciet telefonisch aan verzoekers medegedeeld, dat het verbod niet op hun situatie van toepassing is. Als gevolg van het bestreden besluit kunnen verzoekers hun gewassen niet meer beregenen. Het langer uitstellen van beregenen zal leiden tot onherstelbare schade, omdat gevreesd wordt dat de gewassen dat niet zullen overleven.
3. Spoedeisend belang
3.1
Uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed dat gelet op de betrokken belangen vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
3.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening niet kan worden ontzegd, omdat voor het telen van de gewassen en dus de onderneming van verzoekers van belang is dat deze beregend kunnen worden.
4. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Afwijzing verzoek
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
6. Bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van de last onder dwangsom
6.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder op grond van de Waterschapswet, in verbinding met de Algemene wet bestuursrecht (Awb), [4] alleen bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding van het verbod tot het onttrekken van water uit een oppervlaktewaterlichaam dat sinds 25 juli 2022 geldt voor de gehele provincie Zeeland. Tussen partijen is primair in geschil of dat verbod van toepassing is op het onttrekken van water uit de sloot bij de [naam waterzuiveringsfabriek]. Meer specifiek is tussen partijen in geschil of die sloot aangemerkt kan worden als een oppervlaktewaterlichaam.
6.2
In zowel de Keur als in de Waterwet [5] staat als definitie voor het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ opgenomen: het samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers, ondersteunende kunstwerken en voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna. Uit de wetsgeschiedenis van de Waterwet [6] blijkt dat met de omschrijving van het begrip oppervlaktewaterlichaam in de Waterwet is aangesloten bij de invulling die in de jurisprudentie van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is gegeven aan datzelfde begrip uit de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Uit die rechtspraak [7] kan worden afgeleid dat een waterloop (in dit geval sloot) aangemerkt wordt als oppervlaktewaterlichaam, wanneer daarin een normaal ecosysteem aanwezig is en wanneer die waterweg in verbinding staat met oppervlaktewaterlichaam in de zin van de Waterwet.
6.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de sloot bij de [naam waterzuiveringsfabriek] terecht aangemerkt als een oppervlaktewaterlichaam. Ter zitting is door partijen verklaard dat die sloot is gelegen naast de [naam waterzuiveringsfabriek], dat een teveel aan water (effluent, schoon afvalwater) uit de [naam waterzuiveringsfabriek] in die sloot wordt geloosd en dat in die sloot een stuw is aangebracht door verzoekers. Wanneer vanuit de [naam waterzuiveringsfabriek] teveel water op de sloot wordt geloosd, gaat dat water over de stuw en stroomt het via een systeem van zoutwaterwegen uiteindelijk in het Veerse Meer. Het Veerse Meer is een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de Waterwet. Gelet daarop acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat in de sloot een normaal ecosysteem aanwezig is (waarbij de kwaliteit ervan niet relevant is) én dat de sloot ook in verbinding staat met een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de Waterwet. Dat het water maar één kant op stroomt én alleen wanneer teveel water vanuit de [naam waterzuiveringsfabriek] in de sloot terecht komt, maakt die conclusie naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. Dat het water van de sloot uiteindelijk terecht kan komen in het oppervlaktewaterlichaam Veerse Meer, betekent dat sprake is van enige vorm van een verbinding. Daarnaast is de sloot ook aan te merken als vrij aan het aardoppervlak voorkomend water en blijkt uit de definitie van het begrip oppervlaktewaterlichaam dat ‘stuwen’ daar als ondersteunend kunstwerk onderdeel van uit kunnen maken.
6.4
Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat uit het besluit tot het instellen van het algeheel onttrekkingsverbod in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder b, van de Keur afgeleid kan worden dat het verbod geldt in afwijking van verleende (onttrekkings)vergunningen. Dat betekent dat het onttrekkingsverbod - als bijzondere maatregel in verband met de droogte - geldt in afwijking van een aan verzoekers in 1990 verleende vergunning voor het onttrekken van water uit de sloot.
6.5
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het algeheel verbod tot het onttrekken van water uit oppervlaktewaterlichamen van toepassing is op de sloot bij de [naam waterzuiveringsfabriek]. Dat betekent dat verweerder op 3 augustus 2022 op juiste gronden heeft geconstateerd dat in strijd met dat verbod water werd onttrokken aan dat oppervlaktewaterlichaam door verzoekers. Verweerder was gelet op die overtreding bevoegd [8] om een last onder dwangsom op te leggen aan verzoekers.
7. Toepassing van de bevoegdheid
7.1
In de rechtspraak wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen.
7.2
Tussen partijen is subsidiair in geschil of sprake is van een dergelijke bijzondere omstandigheid. Verzoekers hebben aangevoerd dat verweerder af had moeten zien van het opleggen van de last onder dwangsom, vanwege strijd met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Vertrouwensbeginsel
7.3
Ter zitting hebben verzoekers toegelicht dat in 2021 ook sprake is geweest van een algeheel onttrekkingsverbod en dat van de kant van het waterschap toen telefonisch is meegedeeld dat dit verbod niet van toepassing was op het onttrekken van water uit de sloot. Verzoekers hebben daar aan toegevoegd dat ook nooit eerder handhavend is opgetreden tegen een dergelijke onttrekking tijdens eerdere perioden van aanhoudende droogte. De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat verzoekers bedoelen aan te voeren dat verweerder heeft toegezegd dat het algeheel onttrekkingsverbod niet op de sloot van toepassing is en dat zij daarop mochten vertrouwen.
7.4
De ABRvS heeft op 29 mei 2019 [9] een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in handhavingszaken. In de uitspraak zet de Afdeling uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
7.5
Het beroep van verzoekers op het vertrouwensbeginsel kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet slagen. Niet is gebleken van een concrete toezegging van verweerder dat niet handhavend opgetreden zal worden tegen het onttrekken van water uit de sloot. Een dergelijke toezegging kan volgens de voorzieningenrechter ook niet worden gevonden in het jarenlang niet handhavend optreden. Daarnaast blijkt uit voornoemde uitspraak van de ABRvS dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen - waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt - geen (nóg) zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet en het algemeen belang.
Evenredigheidsbeginsel
7.6
Verzoekers hebben daarnaast aangevoerd dat zij hun gewassen als gevolg van de last onder dwangsom niet kunnen beregenen en dat dit zal leiden tot onherstelbare schade aan de gewassen, omdat deze laatste water nodig hebben om te kunnen overleven. De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat verzoekers aanvoeren dat handhavend optreden, gelet op deze gevolgen, zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van het opleggen van de last onder dwangsom had moet worden afgezien.
7.7
Uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
7.8
De voorzieningenrechter stelt bij de toetsing van het evenredigheidsbeginsel aan het onderhavige geval voorop dat we niet om de klimatologische vaststelling heen kunnen dat dat (ook) de provincie Zeeland te kampen heeft met aanhoudende droogte en dat een concreet en voelbaar gevolg daarvan is dat agrarische bedrijven hun gewassen op dit moment niet kunnen dan wel mogen beregenen.
7.9
De voorzieningenrechter is echter wel van oordeel dat verweerder tot het standpunt is kunnen komen dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daarvan had behoren af te zien. De dijkgraaf heeft tot een algeheel onttrekkingsverbod besloten vanwege de aanhoudende droogte in de provincie Zeeland in de zomer van 2022 en de nadelige gevolgen die dat kan hebben. Als gevolg van die droogte is sprake van waterschaarste. Van watertekort is sprake als de vraag naar water vanuit de verschillende maatschappelijke en ecologische behoeften groter is dan het aanbod van water met een voor de diverse behoeften geschikte kwaliteit. Bij een dergelijke schaarste, kan de grondwaterstand te ver dalen, komt de veiligheid en stabiliteit van de waterkeringen in gevaar (inklinking van veen kan bijvoorbeeld plaatsvinden), neemt de kans op bosbranden toe, is minder kwalitatief goed water beschikbaar voor de drinkwaterproductie en de energievoorziening en kan ook onomkeerbare schade ontstaan aan de natuur en biodiversiteit. [10] Om die nadelige gevolgen van de droogte te voorkomen, heeft de dijkgraaf besloten tot het algeheel onttrekkingsverbod.
Het waterschap wil de beperkte hoeveelheid water benutten om het water zo lang mogelijk vast te houden en onomkeerbare schade te beperken. Het waterschap heeft het algemeen belang bij het voorkomen van deze schade naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van verzoekers. De voorzieningenrechter erkent dat het besluit zal leiden tot nadelige gevolgen, ook voor het akkerbouwbedrijf van verzoekers. Dit is echter inherent aan het algeheel onttrekkingsverbod (waarop overigens nog enkele uitzonderingen of verbijzonderheden zijn aangebracht).
Bij de (beoordeling van de) weging van belangen neemt de voorzieningenrechter tot slot nog in aanmerking dat het besluit van de dijkgraaf en daarop volgende last onder dwangsom, hoewel niet in het bestreden besluit genoemd, in overeenstemming is met de ‘verdringingsreeks bij waterschaarste’ die is opgenomen in artikel 2.9 van de Waterwet in samenhang met artikel 2.1 van het Waterbesluit. De verdringingsreeks geeft de rangorde van maatschappelijke behoeften aan, die bij de verdeling van het beschikbare water in acht wordt genomen. Uit die rangorde blijkt dat de veiligheid en nutsvoorzieningen voor drinkwater en energie bij de verdeling van schaars water voorrang hebben boven de landbouwbelangen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het water uit de desbetreffende sloot nabij het perceel van verzoekers gebruikt zal gaan worden om de grondwaterstand op plekken elders in de provincie Zeeland op peil te houden.
Verzoek om nadeelcompensatie
7.1
Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht biedt paragraaf 3 van de Waterwet verzoekers de mogelijkheid om het waterschap financieel aansprakelijk te stellen voor alle schade die zij als gevolg van het algeheel onttrekkingsverbod (zijnde een rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van waterbeheer) zullen lijden.
8. Conclusie
8.1
Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om het bestreden besluit te nemen en heeft hij ook redelijkerwijs van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Daarom zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
8.2
Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 12 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Wettelijk kader
Waterwet
Artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder ‘oppervlaktewaterlichaam’: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna.
Waterschapswet
Artikel 96, eerste lid, van de Waterschapswet
Wanneer de omstandigheden geen voorafgaande bijeenroeping van het algemeen bestuur of van het dagelijks bestuur gedogen, is de voorzitter bevoegd bij omstandigheden waaronder de veiligheid van een of meer waterstaatswerken, of anderszins de goede staat daarvan, in onmiddellijk en ernstig gevaar is of dreigt te komen, al die maatregelen te treffen waartoe die besturen bevoegd zijn, zolang deze toestand voortduurt en totdat deze besturen van hun bevoegdheid gebruik maken.
Keur watersysteem waterschap Scheldestromen
Artikel 1.1, onder m, van de Keur
In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers, ondersteunende kunstwerken en voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna.
Artikel 4, eerste lid, onder b, van de Keur
In geval van grote schaarste of overvloed aan water, aanmerkelijke verslechtering van de kwaliteit daarvan of bij het in ongerede raken van een waterstaatswerk, dan wel indien zodanige omstandigheid dreigt te ontstaan, kan het bestuur zonodig in afwijking van verleende vergunningen of geldende peilbesluiten, verbieden water te lozen op of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen.