Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1231 AW
uitspraak van 29 juli 2022 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] (eiser), te [plaatsnaam] ,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties(de minister), verweerder.
Procesverloop
In een besluit van 10 mei 2016 (primair besluit I) heeft de minister eisers functie per 1 februari 2016 opnieuw ingedeeld in het Functiegebouw Rijk (FGR).
In een besluit van 27 januari 2020 (primair besluit II) heeft de minister primair besluit I gewijzigd, door eisers functie in te delen in functiefamilie Uitvoering, in functiegroep Expert vastgoed en infrastructuur (schaal 11-14). De minister heeft verder eisers samenstel van werkzaamheden beschreven, en eisers functie opnieuw ingedeeld in salarisschaal 11.
In een besluit van 1 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister eisers bezwaren tegen primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Omdat de zaak niet geschikt was voor behandeling door één rechter is deze op 20 januari 2022 verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 juni 2022. Eiser is verschenen. De minister werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde mr. H.A. Westra, leidinggevende [naam leidinggevende] , en functiewaarderingsdeskundige [naam functiewaarderingsdeskundige] .
OverwegingenRelevante feiten en omstandigheden
1. Middels een besluit van 1 mei 2015 is eiser per 1 augustus 2015 aangesteld bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), organisatie-eenheid Rijksvastgoedbedrijf (RVB). Zijn functie is ingedeeld in functiefamilie Advisering, functiegroep (Senior) adviseur (schaal 11-13), met functietypering (Senior) adviseur schaal 11.
In 2015 zijn aan het FGR voor taken op het gebied van vastgoed en infrastructuur drie specifieke functiegroepen toegevoegd aan de functiefamilie Uitvoering. Het betreft de functiegroepen Medewerker vastgoed en infrastructuur (schaal 7-8), Senior medewerker vastgoed en infrastructuur (schaal 9-11) en Expert vastgoed en infrastructuur (schaal 11-14). De belangrijkste aanleiding voor de toevoeging was de overkomst van vastgoedonderdelen van het ministerie van Defensie (MvD) naar BZK, in het kader van de vorming van het RVB. Voor vastgoed- en infrastructuurfuncties bleken geen passende functiegroepen beschikbaar in het FGR.
In een brief van 11 december 2015 heeft de minister eiser medegedeeld voornemens te zijn om eisers functie in het FGR per 1 februari 2016 in te delen in functiefamilie Uitvoering, in functiegroep Senior medewerker vastgoed en infrastructuur (schaal 9-11), met functie-typering Senior medewerker vastgoed en infrastructuur (schaal 11). Eiser heeft bedenkingen geuit tegen dit voornemen, en op 20 januari 2016 heeft hij zijn bedenkingen mondeling toegelicht ten overstaan van een bedenkingencommissie.
In primair besluit I heeft de minister eisers functie per 1 februari 2016 in het FGR heringedeeld conform het voornemen. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt middels een brief van 15 juni 2016. Eiser heeft zijn bezwaarschrift op 11 februari 2018 aangevuld. De minister heeft de behandeling van eisers bezwaarschrift aangehouden totdat het functieonderzoek zou zijn afgerond.
Op 17 december 2019 heeft de minister een rapport van 16 december 2019 ontvangen van de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk, die het functieonderzoek heeft verricht. In primair besluit II heeft de minister besloten het samenstel van eisers werkzaamheden te beschrijven en waarderen conform het advies in het rapport van 16 december 2019, wat betekent dat zijn functie ongewijzigd is ingedeeld in salarisschaal 11.
In het bestreden besluit heeft de minister eisers bezwaren tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Standpunt minister
2. Volgens de minister is eisers functie terecht in salarisschaal 11 ingedeeld. Om eisers functie in te delen in salarisschaal 12 moet aan drie FUWASYS-kenmerken een hogere score worden toegekend, te weten: de complexiteit van de beslissingen, het effect van de beslissingen en de complexiteit van de contacten. Volgens de minister bestaat hier geen aanleiding voor.
Standpunt eiser
3. Volgens eiser is zijn functie ten onrechte niet ingedeeld in salarisschaal 12. Hij stelt dat de minister ten onrechte geen advies heeft gevraagd aan de commissie ter advisering van bezwaren inzake functiewaardering (CABF), en dat bij de FUWASYS-kenmerken 7 (complexiteit van de beslissingen) en 8 (effect van de beslissingen) een hogere score had moeten worden toegekend. Eiser voert verder aan dat de omschrijving door de minister van de werkprocessen binnen zijn cluster niet strookt met de feitelijke situatie. Ook maakt hij een vergelijking met collega's in de salarisschalen 10 en 12.
Bevoegdheid rechtbank
4. Met ingang van 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) van kracht geworden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wnra hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit dat vóór 1 januari 2020 is bekend-gemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020. Het moet dan wel gaan om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. De rechtbank acht zich bevoegd om van het geschil tussen partijen kennis te nemen. In het bestreden besluit zijn eisers bezwaren tegen primair besluit II ongegrond verklaard. Omdat primair besluit II een wijziging behelst van primair besluit I kan primair besluit II worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, dat valt onder de werking van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017. Dit is door beide partijen ter zitting desgevraagd ook onderschreven. Dat primair besluit II dateert van (en dus bekend gemaakt is) na 1 januari 2020 is in dit geval niet van belang. De rechtbank wijst hierbij op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 juni 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:1234).
Had de minister advies moeten vragen aan de CABF?
6. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet onrechtmatig en het onderzoek niet onzorgvuldig, enkel omdat geen advies is gevraagd aan de CABF, die – blijkens hoofdstuk 16 van de CAO Rijk 2020 – inmiddels is opgegaan in een geschillencommissie. De CABF adviseerde tot 1 januari 2020 in de bezwaarfase over de waardering van een functie [1] . Dit is pas mogelijk indien de functiebeschrijving vast staat. Op de homepage van de website van de CABF staat daarover de volgende toelichting:
"Indien u, naast de waardering van de functie, ook de functiebeschrijving ter discussie stelt, zal eerst het bezwaar gericht tegen de beschrijving behandeld moeten worden voordat de commissie zich kan buigen over de waardering. Dergelijke bezwaarschriften stuurt de commissie retour naar het bevoegd gezag ter inhoudelijke behandeling door een Awb-commissie. Nadat de functiebeschrijving is vastgesteld en de ambtenaar het nog altijd niet eens is met de waardering, wordt de CABF ingeschakeld door het bevoegd gezag".
7. Een advies van de CABF voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit was niet aan de orde, nu ten tijde van het nemen van dit besluit nog geen overeenstemming bestond tussen partijen over eisers functieomschrijving. De bezwarenadviescommissie vermeldt in haar advies van 17 december 2020 dat zij op de hoorzitting heeft vastgesteld dat eiser het niet eens is met de functiebeschrijving in primair besluit I. Dit is desgevraagd door eiser ter zitting van deze rechtbank bevestigd, en pas op de zitting heeft eiser te kennen gegeven het (inmiddels) eens te zijn met zijn functiebeschrijving. De rechtbank overweegt verder dat niet is gebleken van een verplichting voor de minister om advies in te winnen bij de CABF (dan wel de geschillencommissie als bedoeld in de CAO) alvorens een besluit te kunnen nemen over eisers inschaling. Eiser heeft een dergelijke verplichting ook niet kunnen aanwijzen.
Hoe beoordeelt de rechtbank de inschaling van eisers functie?
8. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, zie onder meer de uitspraak van 20 mei 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1232) heeft het bestuursorgaan bij het waarderen van functies een ruime mate van vrijheid. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan de waardering moet motiveren. Het moet concreet ingaan op argumenten waarmee de ambtenaar de waardering bestrijdt en zo nodig de oorspronkelijk gegeven motivering aanvullen of wijzigen. De rechtelijke toetsing bij functiewaardering is terughoudend. De rechter moet beoordelen of de waardering op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden waardering niet in stand kan blijven als deze onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat een andere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
9. Om eisers functie in te kunnen delen in salarisschaal 12 moet aan drie FUWASYS-kenmerken zoals omschreven in de 'Bijlage 04: Kenmerken en scores FUWASYS inclusief begrippenlijst' van de CAO Rijk een score van vier punten worden toegekend (in plaats van drie punten). Het gaat hierbij om de complexiteit van de beslissingen (kenmerk 7), het effect van de beslissingen (kenmerk 8) en de complexiteit van de contacten (kenmerk 13). Volgens eiser had bij de kenmerken 7 en 8 een score van vier punten in plaats van drie punten moeten worden toegekend.
Beoordeling van de toegekende score bij kenmerk 7
10. Bij kenmerk 7 is een score van drie punten – zoals de minister toepasselijk acht – aan de orde als bij de beslissingen van de functiehouder sprake is van het interpreteren van niet duidelijk begrensde keuzefactoren, die elkaar onderling beïnvloeden. Hiermee is bedoeld dat de betrokkene voor het nemen van beslissingen zelf moet afwegen welke samenhangende keuzefactoren inhoudelijk van toepassing zijn en in welke situatie. Een score van vier punten is aan de orde als de functiehouder beslissingen neemt op basis van nauw verweven en onduidelijk begrensde keuzefactoren, en de beslissingen dusdanige samenhang hebben dat sprake is van een besluitvormingsproces.
11. De rechtbank acht de onderbouwing van de minister van de door haar gegeven score van drie punten bij kenmerk 7 steekhoudend. Blijkens zijn functiebeschrijving maakt eiser analyses, en geeft hij adviezen over diverse aspecten die een rol spelen binnen de ruimtelijke ordening. Hierbij moet hij – onder meer – rekening houden met de belangen en standpunten van relevante stakeholders. Omdat deze aspecten elkaar onderling beïnvloeden is de begrenzing ervan niet geheel duidelijk, en is sprake van interpretatie. Dit beantwoordt aan de criteria die gelden voor een score van 3. Eisers stellingen dat hij een belangrijk onderdeel is van het besluitvormingsproces binnen het MvD, dat zijn adviezen niet worden voorgelegd of ondertekend door een leidinggevende en dat hij in de praktijk met andere partijen spreekt namens het MvD ondanks de afwezigheid van een formeel mandaat, zijn onvoldoende om te concluderen dat een score van 3 voor kenmerk 7 onhoudbaar is, en dat een score van 4 had moeten worden toegekend. De factoren die door eiser moeten worden afgewogen alvorens tot een beslissing te komen zijn blijkens de functieomschrijving en het verhandelde ter zitting dermate concreet dat geen sprake is van een verwevenheid aan niet duidelijk begrensde keuzefactoren. Eisers beslissingen kunnen ook niet worden aangemerkt als een besluitvormingsproces. Hoewel sprake is van complexiteit en de noodzaak tot het bieden van oplossingsrichtingen, wordt het besluit over de beste oplossingsrichting niet door eiser genomen, maar door het hogere echelon. De minister heeft ter zitting een CABF-advies overgelegd waarin de inschaling van een directe collega van eiser (in dezelfde functie) wordt beoordeeld. Ook dit advies biedt geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het standpunt van de minister onjuist is. De rechtbank acht de gegeven score van drie punten bij kenmerk 7 – terughoudend toetsend – dan ook niet onhoudbaar.
Beoordeling van de toegekende score bij kenmerk 8
12. Bij kenmerk 8 is een score van drie punten – zoals de minister toepasselijk acht – aan de orde als de functiehouder beslissingen neemt over tactische zaken, en deze beslissingen invloed hebben op interne en externe werkverbanden en derden. De gevolgen van de beslissingen moeten zichtbaar zijn in de aanpak en uitvoering van het werk binnen interne en externe werkverbanden, waarbij sprake is van onzekerheid over de gevolgen van de beslissingen. Een score van vier punten is aan de orde als de betrokkene beslissingen neemt over tactische zaken, en deze beslissingen invloed hebben op werkverbanden en werkprocessen die gericht zijn op de realisatie van maatschappelijke, bedrijfseconomische, onderzoeks- en/of politiek-bestuurlijke doelstellingen. De gevolgen van de beslissingen in de ontwikkeling, aanpak en uitvoering van het werk moeten zichtbaar zijn, waarbij sprake is van het moeten afwegen van veel onzekere factoren waardoor de gevolgen van de beslissingen nog slechts in beperkte mate voorspelbaar zijn.
13. De rechtbank acht de onderbouwing van de minister van de door haar gegeven score van drie punten bij kenmerk 8 voldoende. Blijkens eisers functieomschrijving heeft eiser de taak om na een grondige analyse van een probleem of proces tot een advies te komen waarop uiteindelijk een besluit kan worden genomen. Zijn adviezen kunnen een belangrijke bouwsteen zijn voor, maar hebben niet de reikwijdte van een strategisch besluit. Eiser probeert een verandering of verbetering te bewerkstelligen zonder over directe macht of middelen te beschikken, waarbij sprake is van enige onzekerheid over de gevolgen van zijn beslissingen. Dit beantwoordt aan de criteria die gelden voor een score van 3. De rechtbank ziet in wat eiser aanvoert geen aanleiding om te concluderen dat een score van 3 voor kenmerk 8 onhoudbaar is, en dat een score van 4 had moeten worden toegekend. Eiser moet in zijn advisering weliswaar rekening houden met een behoorlijk aantal factoren, maar de gevolgen van zijn beslissingen kunnen doorgaans wel binnen een jaar worden vastgesteld. Hierdoor is geen sprake van een beperkte mate van voorspelbaarheid, die vereist is voor het toekennen van een score van 4. Het door de minister ter zitting overgelegde CABF-advies over de inschaling van een directe collega van eiser biedt ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het standpunt van de minister onjuist is. De rechtbank acht de gegeven score van drie punten bij kenmerk 8 – terughoudend toetsend – dan ook niet onhoudbaar.
Feitelijke situatie binnen eisers cluster
14. Eisers stelling dat de omschrijving door de minister van de werkprocessen binnen zijn cluster niet strookt met de feitelijke en gebruikelijke situatie, en dat hij in de praktijk meer verantwoordelijkheid draagt dan zijn mandaat toelaat, geeft geen aanleiding om het standpunt van de minister overigens onjuist of onrechtmatig te achten. De minister heeft in dit verband terecht opgemerkt dat adviezen die buiten de verantwoordingslijn worden gegeven kunnen worden beschouwd als informele adviezen, en dat eiser – hoewel dit tot op heden nog niet is gebeurd – door zijn leidinggevende kan worden gecorrigeerd als sprake is van een onjuist advies. Eisers leidinggevende [naam leidinggevende] heeft ter zitting nader toegelicht dat het klopt dat er een informele en collegiale sfeer is ontstaan met de opdrachtgevers van dienst vastgoed defensie uit eisers (oude) werkkring (MvD), en dat deze contacten eigenlijk meer zakelijk zouden moeten zijn. Volgens Hakstege is intern daarom gekeken naar de reikwijdte van het mandaat, en gewerkt aan een verzakelijking van de contacten met de opdrachtgevers van het MvD.
Vergelijking met collega's in andere salarisschaal
15. Eiser heeft verder aangevoerd dat omgevingsmanagers binnen zijn cluster werk-zaam zijn in salarisschalen 10 tot en met 12, maar dat hun werkzaamheden bijna identiek zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet leiden tot het door eiser gewenste gevolg, nu in deze procedure enkel de indeling van eisers functie in salarisschaal 11 centraal staat. De vraag of de functies van eisers collega's correct zijn ingeschaald is daarom in beginsel niet relevant. Eiser heeft ook niet met concrete gegevens onderbouwd dat de opgedragen werkzaamheden in de andere functies daadwerkelijk hetzelfde zijn als de zijne. De rechtbank wijst hierbij op de in het dossier gevoegde vacaturetekst van een omgevingsmanager in salarisschaal 12, en het overzicht op pagina 6 van het 'Stramien Omgevingsmanagement Rijksvastgoedbedrijf' (versie 28 september 2016), waarin de specifieke en niveau-onderscheidende kenmerken van de omgevingsmanagers in de salarisschalen 10 tot en met 12 zijn opgenomen.
Conclusie
16. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de minister eisers functie mocht indelen in salarisschaal 11. Het beroep wordt ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M. Schotanus, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. van Sambeek, griffier op 29 juli 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.