Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats [plaatsnaam 2]
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/8864
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.W. Vis),
en
de burgemeester van de gemeente Breda, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de burgemeester van 30 maart 2020 om de autoverhuurbranche aan te wijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit in de zin van de Algemene plaatselijke verordening 2018 (APV).
Met het bestreden besluit van 26 augustus 2020 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
In het verweerschrift heeft de burgemeester onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht om geheimhouding van een document. Het betreft het onderzoeksrapport ‘ [naam onderzoeksrapport] ’ van juni 2014 van het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC) Zeeland West-Brabant. De rechtbank heeft dit verzoek bij beslissing van 18 januari 2022 gehonoreerd.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om mede op grond van dat stuk uitspraak te doen.
De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. De burgemeester heeft zich ter zitting tevens laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] .
Totstandkoming van het besluit
1. Eiseres exploiteert meerdere autoverhuurbedrijven in Nederland, onder meer in de gemeente [plaatsnaam 2] .
2. In de bestuurlijke rapportage ‘Autoverhuur en shortlease’ van 12 maart 2020 heeft de politie Zeeland-West-Brabant (hierna: de politie) geconcludeerd dat de autoverhuurbranche vatbaar is voor criminele invloeden. Gelet hierop heeft de politie de burgemeester verzocht om de autoverhuurbranche aan te wijzen als vergunningplichtig op grond van artikel 2:30 van de APV.
3. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester bij besluit van 30 maart 2020 besloten om de autoverhuurbranche per 1 juni 2020 aan te wijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit zoals bedoeld in artikel 2:30 van de APV. Het besluit is op 9 april 2020 gepubliceerd in het Gemeenteblad. Eiseres is bij brief van 8 april 2020 van het invoeren van het vergunningenstelsel op de hoogte gebracht.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 maart 2020.
Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 20 juli 2020, het primaire besluit in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester de autoverhuurbranche heeft mogen aanwijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit in de zin van artikel 2:30 van de APV. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat voor soort besluit is het aanwijzingsbesluit?
5. Het aanwijzingsbesluit is een besluit van algemene strekking, concretiserend voor wat betreft de aangewezen bedrijfsmatige activiteit. Dat heeft de rechtbank in een eerdere beroepsprocedure van eiseres ook geoordeeld in haar uitspraak van 10 juli 2019 [1] . In die zaak was een soortgelijk aanwijzingsbesluit genomen voor de gemeente [plaatsnaam 3] . Het oordeel van de rechtbank is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in hoger beroep bij uitspraak van 3 maart 2021 [2] bevestigd.
Er stond dus bezwaar open tegen het aanwijzingsbesluit en van die mogelijkheid heeft eiseres gebruik gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar terecht ontvankelijk geacht.
Is het aanwijzingsbesluit onduidelijk?
6. Eiseres stelt dat het aanwijzingsbesluit op meerdere punten onduidelijk is. Eiseres doelt in dat verband met name op de in het aanwijzingsbesluit opgenomen definitie van ‘autoverhuur’.
“Onder ‘autoverhuur’ wordt verstaan: een activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, het ter beschikking stellen vanvervoersmiddelentegen een vergoeding voorvoertuigen met een gewicht tot 3500 kgmet een verhuurperiode van minder dan één jaar.”
Eiseres vindt het onduidelijk wat precies wordt bedoeld met ‘vervoersmiddelen’. Volgens eiseres kan dit niet anders worden begrepen dan dat ook de verhuur van motorfietsen, scooters, fietsen, boten en alle andere vervoermiddelen onder het bereik van de vergunningplicht valt. Ook is volgens eiseres niet duidelijk welke voertuigen vallen onder ‘voertuigen met een gewicht tot 3500 kg’. Gaat het daarbij om het bruto voertuiggewicht, inclusief maximaal toegestaan laadvermogen, of het ledig gewicht van het voertuig zelf?
Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de burgemeester met de ‘autoverhuurbranche’ niet een bedrijfsmatige activiteit heeft aangewezen, maar een branche, en dat dit in strijd is met artikel 2:30 van de APV.
7. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een rechtszoekende een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang hebben. Dit belang moet betrokkene in voldoende mate onderscheiden van anderen en het moet rechtstreeks worden geraakt door het bestreden besluit.
Eiseres wordt persoonlijk geraakt door het aanwijzingsbesluit, in die zin, dat zij als autoverhuurbedrijf onder de vergunningplicht van het aanwijzingsbesluit valt. In zoverre is zij belanghebbende in de zin van de Awb.
Naar het oordeel van de rechtbank valt echter niet in te zien welk persoonlijk belang eiseres heeft bij het ter discussie stellen van de in het aanwijzingsbesluit opgenomen definitie van ‘autoverhuur’. Zij heeft er geen rechtstreeks eigen en persoonlijk belang bij om te weten of fietsen, scooters, boten of vrachtwagens met een ledig gewicht van minder dan 3500 kilogram wel of niet onder de vergunningplicht vallen. Eiseres verhuurt personenwagens, en duidelijk is dat die in ieder geval onder de vergunningplicht vallen. Een eventuele vernietiging van het bestreden besluit op dit punt, zou geen consequenties hebben voor de vergunningplicht van eiseres.
Reeds daarom kan de beroepsgrond niet slagen.
8. Overigens is de rechtbank van oordeel dat het aanwijzingsbesluit niet onduidelijk is. Gelet op de formulering van de definitie van ‘autoverhuur’ is het de rechtbank voldoende duidelijk dat het de bedoeling van de burgemeester is geweest om vrachtwagens, fietsen, scooters, boten, en dergelijke van de vergunningplicht uit te zonderen. Ten aanzien van de vrachtwagens heeft de burgemeester in zijn verweerschrift nog opgemerkt dat hij heeft aangesloten bij de afbakening die wettelijk geldt voor voertuigen waarvoor een vrachtwagenrijbewijs nodig is, namelijk voertuigen met een maximale massa van meer dan 3500 kilogram.
Ook acht de rechtbank het aanwijzen van de autoverhuurbranche als vergunningplichtige activiteit niet in strijd met artikel 2:30 van de APV. Uit het aanwijzingsbesluit blijkt voldoende duidelijk welke bedrijfsmatige activiteiten onder de vergunningplicht zijn geschaard.
Is het aanwijzingsbesluit in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn [3] ?
9. Eiseres heeft aangevoerd dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn (hierna: de Dienstenrichtlijn). Eiseres stelt zich op het standpunt dat er in de regeling een indirect onderscheid wordt gemaakt naar rechtspersoonlijkheid. Voorts had is er volgens eiseres een voor dienstverleners minder bezwarende weg mogelijk, en moet die op grond van het subsidiariteitsbeginsel worden gevolgd. De bedoeling van de regeling wordt volgens eiseres met de regeling niet geëffectueerd. Ook aan de behoefte aan het vergunningstelsel wordt door eiseres getwijfeld. Volgens eiseres kan er niet worden gezegd dat er op grote schaal sprake is van faciliteren van georganiseerde criminaliteit. Tot slot heeft eiseres erop gewezen dat de gemeente [plaatsnaam 2] op grote schaal bedrijfsmatige autoverhuur faciliteert zonder vergunning, namelijk voor de bedrijven die niet opereren in of vanuit een voor het publiek toegankelijk gebouw, zoals [naam bedrijf 1] , [naam bedrijf 2] en [naam bedrijf 3] .
10. In artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is het volgende bepaald.
De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
11. Vast staat dat de uitoefening van het autoverhuurbedrijf het verrichten van een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Zoals de AbRS in haar uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:461, rechtsoverweging 5.2 heeft overwogen heeft artikel 9 van de Dienstenrichtlijn betrekking op een vergunningstelsel dat de uitoefening van dienstenactiviteiten reguleert. Dat betekent dat de burgemeester diende te onderbouwen dat het aanwijzingsbesluit tot het onderwerpen van dienstverrichters aan een vergunningstelsel een gerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt, niet discriminatoir is, doelmatig is en dat het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt.
12. De rechtbank constateert dat de onderbouwing in het aanwijzingsbesluit daaraan niet voldoet. Weliswaar wordt in het aanwijzingsbesluit gemotiveerd en onderbouwd dat er in de optiek van de burgemeester dwingende redenen zijn van algemeen belang voor het invoeren van een vergunningenstelsel. Een onderbouwing dat de regeling niet discriminatoir maar wel doelmatig is, en dat het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, ontbreekt echter.
In zoverre moet worden geoordeeld dat aan het aanwijzingsbesluit een motiveringsgebrek kleeft, dat in het bestreden besluit ook niet is hersteld.
13. Het motiveringsgebrek is naar het oordeel van de rechtbank in het verweerschrift wel hersteld. De burgemeester heeft in het verweerschrift uitvoerig gemotiveerd dat het vergunningenstelsel geen discriminerende werking heeft, dat het evenredig en doelmatig is, en dat een minder beperkende maatregel niet mogelijk is. Daarnaast heeft de burgemeester nader gemotiveerd dat het aanwijzingsbesluit dient ter bescherming van de leefbaarheid en de openbare orde en veiligheid en dat leefbaarheid en openbare orde en veiligheid dwingende redenen zijn van algemeen belang.
Geen discriminerende werking (artikel 9, eerste lid, onder a)
14. De burgemeester heeft in het verweerschrift – onder meer – toegelicht dat in de APV en in het aanwijzingsbesluit geen onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit van een natuurlijk persoon of vestigingsplaats van een rechtspersoon. Volgens de burgemeester is evenmin sprake van indirecte discriminerende werking. In dat verband heeft de burgemeester opgemerkt dat de aanvraagvereisten en de weigeringsgronden het voor natuurlijke personen met een andere nationaliteit of rechtspersonen die buiten Nederland zijn gevestigd niet onmogelijk of moeilijker maakt om een vergunning verkrijgen.
Vergunningstelsel gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang (artikel 9, eerste lid, onder b)
15. Het vergunningenstelsel is volgens de burgemeester gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang, en die dwingende reden is volgens hem gelegen in het belang van bescherming van de leefbaarheid en de openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft daarbij – onder meer – verwezen naar de bestuurlijke rapportage van de politie van 12 maart 2020, waarin is geconcludeerd dat de autoverhuurbranche zeer kwetsbaar is voor criminele invloeden en dat in West-Brabant een sterke verwevenheid tussen onder- en bovenwereld in deze branche is ontstaan. Daarnaast wordt verwezen naar het onderzoeksrapport ‘ [naam onderzoeksrapport] ’ van het RIEC van juni 2014 en een rapport van Bureau Beke ‘Criminelen achter het stuur’ uit 2019. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat uit het door het RIEC in 2014 opgestelde [naam onderzoeksrapport] blijkt dat deze situatie zich ook in en om [plaatsnaam 2] voordoet. In het verweerschrift is vervolgens toegelicht dat de politie in [plaatsnaam 2] bij vier bedrijven een directe relatie met ernstige criminaliteit heeft vastgesteld. Een vijfde bedrijf heeft een medewerker ontslagen die huurauto’s meegaf aan vrienden met criminele antecedenten. Ook daaruit blijkt volgens de burgemeester dat de autoverhuurbranche in [plaatsnaam 2] ook vatbaar is voor onbewuste facilitering van criminelen.
De burgemeester stelt zich op het standpunt dat hij zich op de bestuurlijke rapportage van de politie heeft mogen baseren, aangezien deze zorgvuldig tot stand is gekomen, inzichtelijk is en de vermelde feiten de conclusie kunnen dragen.
Door middel van het vergunningstelsel is een toets vooraf mogelijk en kunnen malafide ondernemers worden geweerd. Bonafide ondernemers worden volgens de burgemeester door het vergunningstelsel niet benadeeld wegens strijd met het bestemmingsplan omdat zo’n bedrijf een ontheffing zal kunnen krijgen.
Evenredigheid en doeltreffendheid (artikel 9, eerste lid, onder c)
16. De burgemeester heeft in het verweerschrift verder toegelicht dat hij het vergunningstelsel evenredig acht. Een toets vooraf is volgens de burgemeester nodig en doeltreffend. Een toets vooraf heeft voor de burgemeester de voorkeur boven herstellen en bestraffen achteraf. Om het probleem van de vermenging van de onder- en bovenwereld aan te pakken is volgens de burgemeester een integrale aanpak vereist. Door het economische proces te ontwrichten kan het ontwrichtende effect van de georganiseerde criminaliteit op de samenleving worden gereduceerd. De burgemeester verwijst ook hier weer naar de onderliggende rapporten.
Dat de preventieve aanpak werkt, blijkt volgens de burgemeester uit de situatie in de gemeente [plaatsnaam 3] , waarbij een groot aantal van de in kaart gebrachte autoverhuurbedrijven na invoering van het vergunningstelsel onmiddellijk ophield te bestaan. Daarna leek het aantal autoverhuurbedrijven in [plaatsnaam 3] niet meer marktconform te zijn. De burgemeester heeft daarbij opgemerkt dat ook het aantal incidenten met huurauto’s in en afkomstig uit [plaatsnaam 3] sterk is afgenomen. De burgemeester is niet bang voor een waterbedeffect. Hij wijst erop dat steeds meer gemeenten een vergunningstelsel invoeren. Ook vormt het moeten verplaatsen van een bedrijf naar een andere gemeente een drempel en daarom acht de burgemeester het niet waarschijnlijk dat malafide bedrijven daartoe over zullen gaan.
Een minder beperkende maatregel – alleen via de strafrechtelijke weg – acht de burgemeester niet afdoende. Daarbij stelt de burgemeester ook dat er sprake is van een zeer beperkte last voor de ondernemers. Tevens wijst de burgemeester erop dat niet ieder jaar een nieuwe vergunning hoeft te worden aangevraagd; de vergunning geldt voor onbepaalde tijd.
Passeren motiveringsgebrek
17. Met de nadere toelichting in het verweerschrift, waarvan hiervoor een korte samenvatting is gegeven, heeft de burgemeester naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat aan de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen reden om te oordelen dat het aanwijzingsbesluit in strijd met de Dienstenrichtlijn is genomen.
Omdat het niet aannemelijk is dat eiseres door het eerder geconstateerde motiveringsgebrek is benadeeld, passeert de rechtbank het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
Slotoverwegingen
18. De rechtbank oordeelt op basis van het voorgaande dat de burgemeester in het aanwijzingsbesluit de autoverhuurbranche heeft mogen aanwijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit in de zin van artikel 2:30 van de APV.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is ongegrond. Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb dient de burgemeester het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden. De rechtbank zal de burgemeester daarnaast veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 1 juli 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Gemeentewet
Artikel 147:
Gemeentelijke verordeningen worden door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend.
De overige bevoegdheden, bedoeld in artikel 108, eerste lid, berusten bij de raad.
De overige bevoegdheden, bedoeld in artikel 108, tweede lid, berusten bij het college, voor zover deze niet bij of krachtens de wet aan de raad of de burgemeester zijn toegekend.
Artikel 174:
De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
Algemene plaatselijke verordening 2018
Artikel 2:30:
De burgemeester kan ter bescherming van de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid in de gemeente of een deel daarvan of in en rondom een gebouw, bedrijfsmatige activiteiten kan aanwijzen waarop het verbod als bedoeld in artikel 2:31 van toepassing is voor:
a. de hele gemeente; of
b. een door de burgemeester aangewezen gebied in de gemeente; of
c. een gebouw.
Artikel 2:31, lid 1:
Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester:
een bedrijf te exploiteren wat in het maatschappelijk verkeer wordt verstaan onder smartshop, headshop, belshop of internetcafé te exploiteren;
een bedrijf uit te oefenen indien de uitoefening van het bedrijf een door de burgemeester op grond van artikel 2:30 aangewezen bedrijfsmatige activiteit betreft; of
een bedrijf uit te oefenen in een door de burgemeester op grond van artikel 2:30 aangewezen gebouw of gebied voor door de burgemeester benoemde bedrijfsmatige activiteiten.