Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1696 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.J. Bronsveld,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam 2] , verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 2 september 2020 (primaire besluit) heeft het college besloten de op 16 maart 2004 verleende vergunning met nummer 92-2002, voor het bouwen van een woning op het perceel [adres] 4 te [plaatsnaam 1] in te trekken.
In het besluit van 9 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld op de zitting van de rechtbank op 28 april 2022.
Hierbij waren aanwezig eiseres, haar gemachtigde en haar echtgenoot, [naam vertegenwoordiger 1] , en [naam vertegenwoordiger 2] namens het college.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres woont aan het [adres] 4 te [plaatsnaam 1] (het perceel). Op het perceel staan thans twee woningen, hierna aan te duiden als de nieuwe woning en de oude woning.
Op 24 juni 2002 heeft eiseres, althans haar echtgenoot, een vergunning aangevraagd voor het bouwen van de nieuwe woning op het perceel. Het college heeft op 16 maart 2004 een vergunning (hierna: de vergunning) verleend voor het bouwen van de nieuwe woning op het perceel conform het bij de vergunning behorende bouwplan (ingevolge artikel 40, eerste lid, van de toentertijd geldende Woningwet). Omdat het bouwplan in strijd was met het op dat moment geldende bestemmingsplan Buitengebied, is tevens een vrijstelling verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan (ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet jo. artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)).
Op 12 augustus 2009 heeft het college voor het eerst schriftelijk aan eiseres medegedeeld dat de oude woning gesloopt moet worden. Bij brieven met verzenddatum 21 januari 2016 en 22 september 2017 heeft het college deze mededeling herhaald, waarbij in de laatste brief eveneens het voornemen is uitgesproken om handhavend op te treden.
Op 24 augustus 2018 heeft het college, ondanks een door eiseres op 16 oktober 2017 ingediende zienswijze, eiseres een last onder dwangsom opgelegd waarbij eiseres gelast wordt de oude woning af te breken.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde last onder dwangsom. Op 19 januari 2019 heeft het college besloten het bezwaar ongegrond te verklaren.
Vervolgens heeft eiseres een beroepschrift ingediend tegen de genoemde beslissing op bezwaar. Op 27 november 2019 heeft de rechtbank uitspraak gedaan, waarbij de beslissing op bezwaar is vernietigd en de last onder dwangsom is herroepen (ECLI:NL:RBZWB:2019:5346).
Op 1 april 2020 heeft het college aan eiseres medegedeeld dat hij voornemens is de verleende vergunning van 16 maart 2004 in te trekken. Die bouwvergunning geldt gelet op artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder g van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht sinds 1 oktober 2010 als een omgevingsvergunning. Na een ingediende zienswijze van 24 april 2020, waarop het college bij brief van 18 mei 2020 heeft gereageerd, heeft het college bij het primaire besluit besloten de vergunning van 16 maart 2004 in te trekken.
Op 29 oktober 2020 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het door eiseres ingediende beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 27 november 2019 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
Op 22 juni 2020 heeft eiseres een voorlopig bezwaarschrift ingediend tegen het toen nog niet genomen besluit om de vergunning in te trekken. Op 26 oktober 2020 heeft zij dit bezwaarschrift aangevuld. Op 15 maart 2021 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
Het geschil
2. In geschil is of het college op goede gronden de op 16 maart 2004 verleende vergunning voor het bouwen van de nieuwe woning in kon trekken.
Wettelijk kader
3. Op grond van artikel 5.19 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan het bestuursorgaan dat bevoegd is de vergunning te verlenen, deze intrekken indien a) de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend of b) niet overeenkomstig de vergunning wordt gehandeld of de aan de vergunning verbonden voorwaarden niet worden nageleefd.
Gronden
4.1
Eiseres voert aan dat de rechtbank in haar uitspraak van 29 november 2019 zich ten onrechte heeft uitgelaten over de bedoelingen die het college had bij het handhavingsbesluit waartegen in deze procedure beroep was ingesteld.
4.2
Eiseres geeft daarnaast aan dat de bezwaarprocedure niet heeft plaatsgevonden door een onafhankelijke bezwaarcommissie. Bovendien wist de burgemeester tijdens het horen niet goed waar het over ging en heeft de behandelend ambtenaar een te grote rol gespeeld in het besluitvormingsproces om tot een beslissing op bezwaar te komen. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
4.3
Eiseres voert aan dat het moeten slopen van de oude woning niet als uitdrukkelijke voorwaarde was opgenomen in de vergunning. Dat het college deze voorwaarde wellicht had willen stellen, maar verzuimd heeft dat te doen, is voor risico van het college en niet van eiseres. Bovendien stelt eiseres dat zij niet op de hoogte was van het feit dat de oude woning afgebroken moest worden na voltooiing van de op 16 maart 2004 vergunde nieuwe woning. Ze wijst erop dat de vergunningaanvraag zo is aangepast dat de oude woning niet gesloopt hoefde te worden om plaats te maken voor de bouw van de nieuwe woning. Het niet slopen van de woning is dus niet in strijd met de vergunning, waardoor het college ook niet bevoegd is om op grond daarvan tot intrekking van de vergunning over te gaan.
4.4
Gezien de belangen van eiseres had het college niet tot het intrekken van de vergunning over mogen gaan. Daarbij speelt dat gemeenteambtenaren aan eiseres hebben medegedeeld dat de oude woning niet gesloopt hoefde te worden, omdat er een fout bij de vergunningverlening was gemaakt. Bovendien is er na een brand in de oude woning in 2012 veel geld in deze woning gestoken om deze weer op te knappen. Nu de woning moeten slopen is kapitaalvernietiging. Bovendien is eiseres wegens ziekte gedeeltelijk afgekeurd voor haar werk, waardoor haar inkomen is gedaald. Zij kan met het verhuren van de oude woning als bed en breakfast extra inkomsten genereren.
4.5
Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een eerlijke procedure. Ten eerste heeft het college pas na 16 jaar handhavend opgetreden, terwijl niet aan eiseres is kenbaar gemaakt dat sprake is van een onrechtmatige situatie. Ten tweede heeft het college eerst geprobeerd om eiseres door middel van een last onder dwangsom de oude woning af te laten breken en is toen dat niet is gelukt overgegaan tot het onderhavige intrekkingsbesluit. Hierdoor is sprake van misbruik van recht door het college.
4.6
Ten slotte stelt eiseres dat het college, voor zover de huidige situatie niet legaal is, ten onrechte niet is nagegaan of de huidige situatie alsnog gelegaliseerd kan worden.
Beoordeling
Onjuiste uitspraak rechtbank op 27 november 2019
5.1
De rechtbank constateert dat zij op 27 november 2019 het beroep van eiseres tegen een handhavingsbesluit van het college gegrond heeft verklaard. Daarbij is het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom herroepen. De onderhavige procedure is niet bedoeld om voorgaande uitspraken opnieuw te beoordelen. Bij de beoordeling van het nu voorliggende beroepschrift worden alle feiten en omstandigheden voor zover die relevant zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot intrekking van de vergunning voor de bouw van de nieuwe woning opnieuw bekeken en beoordeeld. Dat deze rechtbank in het verleden een onwelgevallige overweging heeft gemaakt in een uitspraak die verder in het voordeel van eiseres is uitgevallen doet daar niet aan af en leidt niet tot een gegrond beroep.
Onrechtmatige bezwaarprocedure
5.2
Niet in geschil is dat het bezwaarschrift niet is voorgelegd aan een onafhankelijke adviescommissie voor de bezwaarschriften als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het instellen van een dergelijke commissie is niet verplicht. Het is aan het bestuursorgaan of het een dergelijke adviescommissie instelt en welke zaken aan die commissie worden voorgelegd. Het college heeft die keuze gemaakt en neergelegd in de Verordening commissie bezwaarschriften 2010 zoals op 16 december 2010 door de gemeenteraad van de gemeente [plaatsnaam 2] is vastgesteld. Artikel 2, tweede lid van deze Verordening bepaalt dat de adviescommissie voor de bezwaarschriften alleen bevoegd is als het gaat om een te nemen beslissing op een bezwaarschrift tegen een besluit tot intrekken van een omgevingsvergunning dat gedeeltelijk bestaat uit de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a van de Wabo, mits de geraamde bouwkosten minimaal € 750.000,00 bedragen. In dit geval zijn de bouwkosten volgens de vergunning vastgesteld op € 181.345,00. Dat blijft ruim onder de grens van € 750.000,00, zodat de adviescommissie op grond van de tekst van deze verordening niet bevoegd was over het bezwaar te adviseren.
Voor zover eiseres stelt dat het niet vragen om advies aan de adviescommissie voor de bezwaarschriften toch onzorgvuldig is geweest, onderbouwt zij dit niet. Artikel 7:5 van de Awb bepaalt als hoofdregel dat het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan. Uit het verslag van de hoorzitting, dat bij de beslissing op bezwaar is gevoegd, is op 4 maart 2021 gehoord door de burgemeester, de teamleider Ruimtelijke Ordening, afdeling Wonen & Werken en een medewerker van de afdeling Wonen & Werken. Doordat mede door de burgemeester is gehoord, die tevens lid en voorzitter is van het college als bevoegd orgaan, wordt voldaan aan de hoofdregel van de Awb.
Nu de adviescommissie niet bevoegd was om te adviseren over het bezwaarschrift en overigens is gehoord volgens de hoofdregel van de Awb houdt de rechtbank het ervoor dat het horen op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden. De rechtbank merkt daarbij op dat de zitting als primaire functie heeft dat bezwaarde de gelegenheid krijgt zijn bezwaren toe te lichten. In de stelling van eiseres dat de vertegenwoordiging van het college onvoldoende was voorbereid op de ambtelijke hoorzitting en dat de rol van de behandelend ambtenaar tijdens de hoorzitting te groot was, ziet de rechtbank geen objectieve aanknopingspunten om aan te nemen dat eiseres tijdens de hoorzitting onvoldoende de gelegenheid zou hebben gehad haar bezwaren toe te lichten. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
Sloop van de oude woning als voorwaarde bij de vergunning?
5.3
Het college heeft in het bestreden besluit uitdrukkelijk aangegeven dat de vergunning wordt ingetrokken op grond van artikel 5:19, eerste lid, aanhef en onder a en b van de Wabo. Dat betekent dat de vergunning is ingetrokken omdat de vergunning op basis van onjuiste of onvolledige opgave is verleend of er niet overeenkomstig de vergunning is gehandeld. Dat niet overeenkomstig de vergunning handelen bestaat eruit dat niet, zoals volgens het college is vereist, de oude woning na het gereedkomen van de nieuw vergunde woning is gesloopt.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij op grond van de verleende vergunning de oude woning helemaal niet hoefde te slopen en dat zij door niet te slopen dus ook niet in strijd met de verleende vergunning handelt. Er is dan ook geen grondslag om tot intrekking over te gaan.
De rechtbank constateert dat in de vergunning inderdaad niet als voorwaarde is opgenomen dat de oude woning na realisatie van de nieuwe woning gesloopt moet worden. Wel is opgenomen dat het college besloten heeft vergunning te verlenen overeenkomstig het bij de vergunning behorende gewaarmerkte bouwplan. Op dat plan is opgenomen dat de oude woning wordt gesloopt. Ook uit de door eiseres aangeleverde ruimtelijke onderbouwing ‘Het bouwen ven een vervangende woning op het perceel [adres] 4 te [plaatsnaam 1] ’ van januari 2004 blijkt dat er uit is gegaan van vervanging van de oude woning. Zo is onder 3.1 opgenomen: ‘Er wordt geen woning aan de voorraad toegevoegd.’. Hetzelfde geldt voor de verklaring van geen bezwaar die op 1 maart 2004 door de provincie Zeeland kenbaar is gemaakt. Hierin staat ‘Wij gaan er van uit dat na realisatie van het bouwplan de bestaande woning zal worden gesloopt’. Alles wijst er dus op dat bij het indienen en beoordelen van de aanvraag uit is gegaan van het bouwen van een vervangende woning en niet van het toevoegen van een nieuwe woning.
De overwegingen in de vergunning verwijzen uitdrukkelijk naar zowel de ruimtelijke onderbouwing als de verklaring van geen bezwaar waaruit blijkt dat het de bedoeling was om de oude woning te slopen na realisatie van de nieuwe woning. Daarnaast is uitdrukkelijk in de vergunning vermeld dat deze is verleend overeenkomstig het bij de vergunning behorende gewaarmerkte bouwplan, waaruit duidelijk blijkt dat de oude woning gesloopt zou worden. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat, ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijk daartoe strekkende voorwaarde, de vergunning niet anders gelezen kan worden dan dat er vergunning is aangevraagd en verleend voor een nieuwe woning waarbij de oude woning gesloopt moet worden. Hoewel het wellicht wenselijk was geweest het slopen van de oude woning als voorschrift op te nemen, is dat juridisch gezien niet vereist [1] en volgt de verplichting tot slopen van de oude woning in voldoende mate uit (het samenstel van de) onderliggende stukken.
Nu de oude woning niet is gesloopt, terwijl uit de bij de aanvraag gevoegde stukken afgeleid kon worden dat dit wel de bedoeling was [2] en de aanvraag ook als zodanig is beoordeeld, is het college in beginsel bevoegd om op grond van artikel 5:19, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo de vergunning in te trekken. Door niet, zoals de bouwtekeningen aangaven, de oude woning te slopen is niet volgens de vergunning gehandeld. Hierdoor is het college in beginsel bevoegd om op grond van artikel 5:19, eerste lid, aanhef en onder b van de Wabo de vergunning in te trekken.
Beginselplicht tot handhaving
5.4
De rechtbank ziet het intrekken van de vergunning wegens het niet overeenkomstig de vergunning handelen als een herstelsanctie [3] en daarmee als een vorm van handhaving. Volgens vaste jurisprudentie is het college in beginsel verplicht om handhavend op te treden. [4] Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Geen eerlijke procedure en misbruik van recht door het college
5.5
Eiseres stelt dat het college gezien toezeggingen van ambtenaren de vergunning niet meer in mocht trekken en dat het college misbruik van haar bevoegdheid maakt door de vergunning in te trekken nadat een last onder dwangsom niet haalbaar bleek.
Het college heeft in eerste instantie geprobeerd handhavend op te treden door het afbreken van de oude woning af te dwingen met een last onder dwangsom. Het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd is echter vernietigd. Het college heeft aangegeven dat de nieuwe procedure nog steeds als doel heeft de situatie ter plaatse in overeenstemming met het bestemmingsplan te brengen. Op zichzelf is het legitiem als een bestuursorgaan onderzoekt hoe het een fout kan herstellen. In beginsel is het college, gezien de beginselplicht tot handhaving, zelfs verplicht om te kijken hoe alsnog handhavend kan worden opgetreden tegen het niet handelen conform de verstrekte vergunning. Zoals hiervoor is aangegeven was het college in beginsel bevoegd tot het nemen van het bestreden besluit. Dat hij dit nieuwe besluit feitelijk in de plaats stelt van de eerdere last onder dwangsom, levert geen misbruik van recht op.
Voor zover eiseres zich beroept op toezeggingen van ambtenaren, leidt dat niet tot de conclusie dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid doordat het handhavend optreedt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het college eiseres’ stelling dat door gemeenteambtenaren zou zijn toegezegd dat de oude woning wegens een fout in de vergunning niet hoefde te worden gesloopt, heeft betwist.
De rechtbank komt tot de conclusie dat er geen sprake is van een oneerlijke procedure of misbruik van recht dan wel van strijd met het vertrouwensbeginsel.
Onjuiste belangenafweging
5.6
Zoals de rechtbank onder punt 5.3 heeft vastgesteld is het college in beginsel bevoegd de bouwvergunning in te trekken. De rechtbank moet beoordelen of de omstandigheden die eiseres aandraagt ertoe leiden dat het college in dit geval in redelijkheid geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid.
Eiseres noemt alleen het tijdsverloop en financiële belangen als redenen om af te zien van handhavend optreden. Daarvoor zou het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden moeten wijken. Volgens vaste rechtspraak [5] mag slechts van het college gevergd worden hiervan af te zien als handhavend optreden heel onevenredig is ten opzichte van de belangen van de overtreder.
De financiële belangen van eiseres rechtvaardigen het afzien van handhavend optreden hier niet. Uit de mededelingen van eiseres zelf in de brief van 27 oktober 2017 blijkt dat zij wist dat het de bedoeling was dat de oude woning zou worden gesloopt. Ze geeft aan dat ze in de veronderstelling was dat dat niet meer hoefde door een fout van het college. Hiervoor heeft de rechtbank reeds overwogen dat de sloopplicht wel degelijk onderdeel van de vergunning was. De financiële nadelen waarop eiseres zich beroept bestaan louter uit het mislopen van voordelen door de illegale situatie in stand te laten. In een dergelijk geval kan niet gezegd worden dat dit onevenredig is, want dan zou handhavend optreden vrijwel altijd ‘afketsen’ op financiële nadelen bij de overtreder.
Voor wat betreft het tijdsverloop stelt de rechtbank vast dat het college op 12 augustus 2009 voor het eerst schriftelijk aan eiseres heeft medegedeeld dat het niet slopen van de oude woning een situatie opleverde die in strijd is met het recht. Volgens eiseres was de bouw van de nieuwe woning eind 2004 gereed. Pas daarna hoefde de oude woning gesloopt te worden. Het college verklaart het lange tijdsverloop mede door de lagere prioriteit die aan handhaving is toegekend na de herindeling.
Het is vaste jurisprudentie dat tijdsverloop tussen het ontstaan van de overtreding en het moment waarop een handhavingsbesluit wordt genomen, in dit geval het intrekken van de vergunning, niet maakt het college niet meer bevoegd is handhavend op te treden. [6] Dat dat in dit geval bijna 16 jaar heeft geduurd is weliswaar lang, maar maakt niet dat het college de vergunning niet meer in mocht trekken.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Plicht tot legalisatie-onderzoek
5.7
Eiseres stelt dat het college, indien vaststaat dat er conform de vergunning maar één woning mag zijn, alsnog zou moeten onderzoeken of tot legalisatie van een tweede woning kan worden overgegaan. Het toevoegen van een woning aan de woningvoorraad is een besluit dat een goede motivering vereist. Het college heeft met verwijzing naar het nieuwe bestemmingsplan Kernen [plaatsnaam 2] dat op 31 augustus 2018 in werking is getreden, aangegeven dat dat geen optie is. Daarbij verwijst het college naar het woningcontingent. Andere woningen die later in het [adres] vergund zijn, zijn vergund door gebruikmaking van de Ruimte-voor-ruimte regeling, waarbij deze woningen gebouwd mochten worden in ruil voor ruimtelijke verbeteringen elders in het buitengebied.
Nu het college gemotiveerd heeft aangegeven waarom het niet tot legalisatie over wil gaan en dit geen onredelijke gronden zijn, slaagt deze beroepsgrond niet.
Conclusie
6. Het college heeft op goede gronden besloten de vergunning in te trekken. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier, op 31 mei 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
De rechter is niet in de gelegenheid om
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.