ECLI:NL:RBZWB:2021:3794

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 21/2173 WATER VV en BRE 21/2376 WATER

uitspraak van 22 juli 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen

1. [naam verzoeker 1]te [woonplaats] ,

2. [naam B.V.] ,te [plaatsnaam] ,

tezamen verzoekers,

gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager,

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.

Procesverloop

Verzoekers hebben op 21 mei 2021 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 april 2021 (bestreden besluit) van verweerder over het weigeren van een watervergunning voor het behouden van een woonboot, steiger, loopbrug en gastank op het perceel aan [adres] . Zij hebben de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Voordat een zitting heeft plaatsgevonden, hebben verzoekers en verweerder besloten tot het instellen van rechtstreeks beroep en heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers op 2 juni 2021 doorgezonden naar de rechtbank. Gelet daarop geldt het verzoek om voorlopige voorziening als een verzoek gedaan tijdens het beroep bij de rechtbank.

Het verzoek en beroep zijn behandeld op zitting in Breda op 4 juni 2021. Op diezelfde zitting is ook het verzoek om een voorlopige voorziening (BRE 21/1800 WET VV) en daarmee samenhangend beroep (BRE 20/10233 WET) behandeld tegen een besluit van verweerder tot het opleggen van een last onder dwangsom. [naam verzoeker 1] was daarbij samen met zijn gemachtigden, zijn vrouw en [naam] aanwezig. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger 1] , [vertegenwoordiger 2] en [vertegenwoordiger 3] .

De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om te reageren op het beroep van verzoekers op het gelijkheids-beginsel. In dat kader hebben verzoekers gesteld dat wel een watervergunning is verleend aan Hakkers B.V. en De Klerk Werkendam B.V. De voorzieningenrechter heeft ter zitting expliciet medegedeeld dat partijen uitsluitend in de gelegenheid werden gesteld om op dat punt een nadere reactie in te dienen. De rechtbank heeft die reactie van verweerder op 23 juni 2021 ontvangen. Verzoekers hebben daar desgevraagd op 9 juli 2021 op gereageerd. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de reacties een nadere reactie wordt gegeven op meer dan alleen de grond die ziet op het gelijkheidsbeginsel. Door verzoekers wordt op pagina 4 van de nadere reactie ook voor het eerst aangevoerd dat artikel 5 van de Beleidsregels grote rivieren onredelijk is voor verzoekers en buiten toepassing moet worden gelaten. De voorzieningenrechter zal de reacties alleen meenemen voor zover zij betrekking hebben op het gelijkheidsbeginsel. Ook de nieuw aangevoerde beroepsgrond zal de voorzieningenrechter niet beoordelen, omdat deze in een dermate laat stadium is ingediend dat dit in strijd moet worden geacht met een goede procesorde.

Zoals ter zitting is besproken heeft de voorzieningenrechter het onderzoek vervolgens op 16 juli 2021 gesloten.

Overwegingen

1. Feiten

Verzoekers exploiteren [naam B.V.] aan [adres] . Dit perceel maakt onderdeel uit van oppervlaktewaterlichaam de rivier de Maas (de Bergsche Maas). Dit is tevens een rijkswaterstaatswerk.

Op 5 januari 2021 hebben verzoekers een aanvraag ingediend voor een watervergunning op grond van artikel 6.5, eerste lid, onder c, van de Waterwet. De aanvraag ziet op het gebruik maken van rijkswaterstaatswerk de Maas en/of de daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. Meer specifiek ziet de aanvraag op het behouden van een woonboot (26 meter lang, 7 meter breed en een diepgang van 2 meter), een steiger, een loopbrug en een gastank op het perceel aan [adres] (hierna: het perceel).

Bij brief van 1 maart 2021 heeft verweerder verzoekers kenbaar gemaakt dat zij voornemens is om de watervergunning te weigeren. Bij brief van 11 maart 2021 hebben verzoekers daar een zienswijze tegen ingediend.

Verweerder heeft de aangevraagde watervergunning bij bestreden besluit geweigerd, omdat het initiatief niet voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld in de Beleidsregels grote rivieren.

Verzoekers hebben daar op 25 mei 2021 bezwaar tegen gemaakt en hebben de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening.

2. Gronden

Verzoekers hebben aangevoerd dat verweerder de watervergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens verzoekers had verweerder voor de steiger, de loopbrug en de gastank een watervergunning kunnen verlenen op grond van artikel 3, onder d, van de Beleidsregels grote rivieren. Ten aanzien van de woonboot hebben verzoekers aangevoerd dat getwijfeld kan worden of daar een watervergunning voor is vereist. Voor het geval een dergelijke watervergunning wel is vereist, hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder die had kunnen verlenen op grond van artikel 5, onder d, van de Beleidsregels grote rivieren. Het bedrijf van verzoekers is namelijk een riviergebonden activiteit. Daarnaast had verweerder de watervergunning kunnen verlenen op grond van artikel 6, onder b, van de Beleidsregels grote rivieren. Verzoekers hebben ook aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het beginsel van fair play. Verder stellen verzoekers zich op het standpunt dat verweerder gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

3. Kortsluiting

De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

4. Wettelijk kader

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

5. De vergunningplicht

5.1

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat voor de woonboot, de steiger, de loopbrug en de gastank een watervergunning is vereist op grond van de Waterwet, het Waterbesluit en de Waterregeling.

5.2

In die wet- en regelgeving staat dat het niet is toegestaan om – zonder waterwetvergunning van de minister van Infrastructuur en Waterstaat – gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam in het beheer van het Rijk, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werken te maken of te behouden.^[1]Een oppervlaktewaterlichaam omvat zowel op de bodem vrij voorkomend water als de meer bestendige bestanddelen die bestaan uit waterbodem, oevers en de bijbehorende flora en fauna.^[2]De Maas is een oppervlaktelichaam dat in het beheer is van het Rijk en het perceel van verzoekers maakt daar onderdeel van uit.

5.3

Gelet op die wet- en regelgeving is de voorzieningenrechter van oordeel dat een watervergunning is vereist voor het hebben van de steiger, de loopbrug en de gastank in, op of boven de Maas en daarbij behorende oevers. In de Waterregeling is daarnaast expliciet geregeld dat voornoemd verbod ook geldt voor het permanent afmeren van woonschepen op een locatie die onderdeel is van de stroomvoerende delen van wateren.^[3]Verzoekers hebben aangevoerd dat op de kaart in bijlage VIII bij de Waterregeling niet te ontwaren is of het perceel als zodanig is aangewezen. Ondanks dat de kaart van grote schaal is, blijkt uit die kaart naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel duidelijk dat de gehele Maas – en daarmee ook het perceel van verzoekers – als stroomvoerend deel is aangemerkt. Dit wordt bevestigd door bijlage I bij de Beleidsregels grote rivieren. Ook voor het afmeren van de woonboot is daarom een watervergunning vereist.

6. De weigering van de watervergunning

Wettelijk kader

6.1

In de Waterwet^[4]staat dat een watervergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen van de wet:

voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met;

bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, en

vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Beleidskader

6.2

Verweerder heeft de Beleidslijn grote rivieren vastgesteld. De Beleidslijn richt zich op het behoud van de veiligheid van het gebied dat kan overstromen vanuit de grote rivieren. Ter uitwerking van dat doel gelden de volgende randvoorwaarden voor activiteiten in het rivierbed:

behouden van de beschikbare afvoer- en bergingscapaciteit van het rivierbed in hoogwatersituaties;
ontwikkelingen tegengaan die de mogelijkheid tot rivierverruimingen door verbreding en verlaging van het rivierbed onmogelijk maken.

6.3

In de Beleidsregels grote rivieren is het hierna schematisch weergegeven afwegingskader opgenomen aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of activiteiten kunnen plaatsvinden in het rivierbed, en zo ja, onder welke voorwaarden.^[5]Uit artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels blijkt dat dit afwegingskader van toepassing is op het deel van de Maas waar de aangevraagde activiteiten betrekking op hebben.^[6]Verweerder heeft daarom terecht aan de hand van dit afwegingskader getoetst of voor het behouden van de woonboot, de steiger, de loopbrug en de gastank een watervergunning kan worden verleend.

Kleine of tijdelijke activiteiten

6.4

In artikel 3 van de Beleidsregels grote rivieren staat dat toestemming kan worden verleend voor in die bepaling genoemde kleine of tijdelijke activiteiten.^[7]Dit betreft onder andere overige activiteiten die naar aard en omvang vergelijkbaar zijn met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling. Uit de Handreiking Beleidslijn Grote Rivieren (hierna: Handreiking) blijkt dat een activiteit daarvoor aan de volgende kenmerken moet voldoen: de ingreep wordt algemeen ervaren als een kleine ingreep, er is redelijkerwijs geen sprake van een feitelijke belemmering voor rivierverruiming en het effect van de ingreep op de waterstanden is marginaal. Daarnaast ziet artikel 3 van de Beleidsregels grote rivieren op tijdelijke activiteiten, anders dan bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, onder b, van de Waterregeling.

6.5

Verzoekers hebben aangevoerd dat op grond van die bepaling een watervergunning kon worden verleend voor de steiger, loopbrug en gastank. Die activiteiten zijn in het rivierbed gelegen. Het rivierbed omvat de oppervlakte begrensd ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Waterwet.^[8]In die bepaling wordt verwezen naar het Waterbesluit en in dat besluit wordt verwezen naar de Waterregeling. De kaart bij de Waterregeling laat zien dat het rivierbed ter plaatse zich uitstrekt tot de plaats waar de loopbrug, de steiger en de gastank zijn aangebracht. Daarnaast zijn de activiteiten volgens verzoekers naar aard en omvang vergelijkbaar met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling. Ter zitting hebben verzoekers daar aan toegevoegd dat ook sprake is van tijdelijke activiteiten, omdat de grond uiteindelijk onteigend zal worden ten behoeve van de uitbreiding van de A27.

6.6

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten dat geen watervergunning kan worden verleend voor de steiger, de loopbrug en de gastank op grond van artikel 3 van de Beleidsregels grote rivieren. Ter zitting heeft verweerder terecht toegelicht dat de aanvraag niet alleen ziet op deze onderdelen, maar ook op de woonboot en in samenhang daarmee moeten worden bezien. Deze voorzieningen staan namelijk uitsluitend ten dienste van de woonboot. De omstandigheid dat de steiger ook als vluchtvoorziening voor een tevens aanwezige botenloods kan dienen, maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat het geheel aan aangevraagde activiteiten in samenhang gezien naar aard en omvang niet vergelijkbaar is met activiteiten van ondergeschikt belang. Dat geheel is niet aan te merken als een ‘kleine ingreep’. Daarnaast heeft verweerder in redelijkheid geen watervergunning kunnen verlenen voor de woonboot en daarbij behorende voorzieningen als ‘tijdelijke activiteiten’, omdat verzoekers geen tijdelijke, maar een permanente watervergunning hebben aangevraagd.

Bergend regime

6.7

In artikel 4 van de Beleidsregels grote rivieren staat dat toestemming wordt gegeven voor activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het bergend regime van toepassing is.^[9]Tussen partijen is niet in geschil dat geen watervergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 4 van de Beleidsregels grote rivieren, omdat het bergend regime niet van toepassing is op het perceel van verzoekers.^[10]

Stroomvoerend regime – riviergebonden activiteiten

6.8

In het gedeelte van het rivierbed waar het stroomvoerend regime geldt, worden in

principe alleen riviergebonden activiteiten toegestaan. Uit bijlage I bij de Beleidsregels grote rivieren blijkt dat het stroomvoerend regime op het perceel van verzoekers van toepassing is.^[11]In artikel 5 van de Beleidsregels grote rivieren staat dat een watervergunning kan worden verleend voor de in die bepaling genoemde riviergebonden activiteiten.^[12]Uit de Handreiking^[13]blijkt dat het een limitatief aantal nader omschreven activiteiten betreft, waarvan situering binnen het rivierbed noodzakelijk of gewenst is. In de bepaling staat onder andere genoemd als riviergebonden activiteit: “de vestiging of uitbreiding van overslagbedrijven of het realiseren van overslagfaciliteiten, uitsluitend voor zover de activiteit gekoppeld is aan het vervoer over de rivier”.

6.9

Verzoekers hebben aangevoerd dat verweerder op grond van die bepaling een watervergunning had kunnen verlenen, omdat het bedrijf van verzoekers aan te merken is als riviergebonden bedrijf. Het bedrijf is een overslagbedrijf dan wel realiseert overslagfaciliteiten. Het waterbouwbedrijf van verzoekers voert in opdracht van overheden, bedrijven en particulieren diverse water-werkzaamheden uit. Daarnaast worden onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd aan havens, bruggen en sluizen. Deze werkzaamheden worden veelal vanaf het water uitgevoerd, onder andere met een drietal eigen werkschepen. Om de schepen te kunnen bevoorraden vinden vanaf het perceel van verzoekers overslagactiviteiten plaats. Voor zover het bedrijf van verzoekers niet kan worden aangemerkt als een overslagbedrijf, geldt in ieder geval dat zij overslagfaciliteiten hebben en bieden. De woonboot, de steiger, de loopbrug en de gastank bij dat riviergebonden bedrijf zijn daarom volgens verzoekers toegestaan. Op pagina 10 van de beslissing op bezwaar van 5 november 2020 schrijft verweerder namelijk dat activiteiten die op zichzelf niet riviergebonden zijn, maar die wel redelijkerwijs noodzakelijk zijn om een toegestane riviergebonden activiteit mogelijk te maken, of de negatieve effecten daarvan te mitigeren, ook vallen onder de riviergebonden activiteiten. De woonboot functioneert als kantoor van het bedrijf.
Verzoekers hebben daar aan toegevoegd dat verweerder in 2009 aan de rechtsvoorganger van verzoekers een watervergunning heeft verleend voor de bouw van een botenloods. Dat bedrijf voerde dezelfde activiteiten uit als het bedrijf van verzoekers.

6.1

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de aanvraag niet ziet op riviergebonden activiteiten die staan genoemd in artikel 5 van de Beleidsregels grote rivieren. In de Handreiking^[14]staat dat een overslagbedrijf een bedrijf is met als hoofdactiviteit het overzetten van goederen uit een schip op een ander vervoermiddel of omgekeerd. Gelet op de eigen omschrijving die verzoekers van hun bedrijf hebben gegeven, heeft verweerder terecht vastgesteld dat het overzetten van goederen niet de hoofdactiviteit van het bedrijf van verzoekers vormt. De omstandigheid dat verzoekers voor het uitvoeren van hun waterbouwactiviteiten goederen vanaf het land op de voor die werkzaamheden gebruikte vaartuigen laden, maakt niet dat sprake is van overslag in de zin van het overzetten van goederen van het ene vervoermiddel (schip) op het andere vervoermiddel (motorvoertuig) ten einde die goederen verder te vervoeren.

Daarnaast staat in de Handreiking Beleidslijn dat overslagfaciliteiten zijn toegestaan indien deze specifiek zijn bedoeld voor de overslag van water naar land (en andersom) en voor overslag van water naar water. Bij een overslagactiviteit hoort een zekere (tijdelijke) opslagcapaciteit. Hiervoor kan bebouwing noodzakelijk zijn. Nog daargelaten dat het laden van goederen ten behoeve van het uitvoeren van waterbouwwerkzaamheden niet kan worden aangemerkt als overslag, kunnen de woonboot, de steiger, de loopbrug en de gastank naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden aangemerkt als overslagfaciliteiten of daarvoor vereiste opslagcapaciteit. Verzoekers hebben aangegeven dat zij de woonboot en daarbij behorende voorzieningen gebruiken voor wonen en als kantoor. Dat betekent dat de woonboot e.d. niet gebruikt wordt voor overslagactiviteiten of opslag. Indien al zou kunnen worden aangenomen dat het bedrijf van verzoekers overslagfaciliteiten realiseert, zouden die activiteiten dus ook kunnen worden verricht zonder de woonboot e.d..

Daarnaast heeft verweerder ter zitting voldoende toegelicht dat geen rechten ontleend kunnen worden aan de watervergunning die aan de rechtsvoorganger van verzoekers is verleend voor het bouwen van de botenloods. Die watervergunning is in afwijking van het beleid verleend ter honorering van door verweerder gerechtvaardigd gewekt vertrouwen bij de rechtsvoorganger van verzoekers. Voor zover verzoekers hebben bedoeld om een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, stelt de voorzieningenrechter vast dat gelet daarop geen sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen.

Stroomvoerend regime – niet-riviergebonden activiteiten

6.11

Voor niet-riviergebonden activiteiten in het deel van het rivierbed waar het stroomvoerend regime van toepassing is, geldt een 'nee, tenzij'-toetsingsregime. Dat wil zeggen dat niet-riviergebonden activiteiten in principe niet zijn toegestaan, tenzij door de initiatiefnemer wordt onderbouwd dat specifieke omstandigheden van toepassing zijn en aan de gestelde rivierkundige voorwaarden^[15]is voldaan. Dit is neergelegd in artikel 6 van de Beleidsregels grote rivieren.

6.12

Verzoekers hebben aangevoerd dat een watervergunning kan worden verleend op grond van die bepaling, omdat sprake is van een omstandigheid als bedoeld in artikel 6, onder b, van de Beleidsregels grote rivieren. De insteekhaven kan volgens verzoekers worden aangemerkt als een voorziening voor een betere en veilige afwikkeling van beroeps- en recreatievaart. Die voorziening kan ook gebruikt worden voor het permanent afmeren van een woonboot.

6.13

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is van één van de in artikel 6 van de Beleidsregels grote rivieren genoemde omstandigheden. In artikel 6, onder b, van de Beleidsregels grote rivieren staat als omstandigheid genoemd: “een zwaarwegend bedrijfseconomisch belang voor bestaande grondgebonden agrarische bedrijven en de activiteit redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd”. Gelet op de omschrijving die verzoekers hebben gegeven van hun bedrijf, valt het bedrijf van verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet binnen de definitie van grondgebonden agrarisch bedrijf. Voor zover verzoekers hebben bedoeld te stellen dat sprake is van een omstandigheid als bedoeld in artikel 6, onder a, van de Beleidsregels grote rivieren, merkt de voorzieningenrechter op dat de omstandigheid dat een activiteit redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd onvoldoende is om toepassing van dit artikellid aan te nemen. Er moet ook sprake zijn van een groot openbaar belang. Verzoekers hebben niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat daarvan sprake is.^[16]Daarnaast is de voorzieningenrechter niet gebleken van toepasselijkheid van een van de overige in artikel 6 genoemde gevallen.

Tussenconclusie

6.14

Met inachtneming van het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder gelet op het afwegingskader uit de Beleidsregels grote rivieren in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de aangevraagde watervergunning te weigeren.

7. Inherente afwijkingsbevoegdheid

7.1

Subsidiair hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder de watervergunning in afwijking van het beleid had moeten verlenen, met toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het weigeren van de watervergunning heeft gevolgen voor verzoekers die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het stroomvoerend regime van de Maas komt volgens verzoekers niet in gevaar als gevolg van het afmeren van de woonboot e.d.. Het waterbergend vermogen wordt niet belemmerd en het effect op de waterstand is verwaarloosbaar klein.

7.2

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder mogen besluiten om niet af te wijken van het beleid, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die toepassing van het beleid voor verzoekers onevenredig maken. Ter zitting heeft verweerder voldoende gemotiveerd toegelicht dat de door verzoekers genoemde omstandigheden geen aanleiding geven om af te wijken van het beleid. Ter zitting heeft verweerder gemotiveerd dat het beleid ook bij activiteiten met geringe effecten onverkort moet worden toegepast, omdat dit is vereist voor de functie van het waterbed en om te waarborgen dat werkzaamheden door de waterbeheerder veilig uitgevoerd kunnen worden. Daarnaast is het niet wenselijk om voor activiteiten met geringe effecten af te wijken van het beleid, omdat een cumulatie van dergelijke activiteiten wel kunnen leiden tot omvangrijke effecten. De doelstellingen van de Waterwet die in het beleid ter uitdrukking worden gebracht heeft verweerder dan ook in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van verzoekers om hun bedrijf op deze locatie uit te kunnen oefenen en daar te kunnen wonen. Weliswaar is goed voorstelbaar dat vestiging aan het water (een rivier) van belang is voor een waterbouwbedrijf als dat van verzoekers, maar verweerder heeft (onweersproken) gesteld dat daarvoor ook andere locaties (binnen het bergend vermogen van de rivier) kunnen worden gezocht.

8. Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur

8.1

Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met drie algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Rechtszekerheidsbeginsel

8.2

Volgens verzoekers is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheids-beginsel. Verweerder heeft in 2001 via de privaatrechtelijke weg mogelijk gemaakt dat verzoekers hun bedrijf op het perceel konden vestigen, door de daarvoor benodigde grond aan verzoekers te leveren. Dat de overheid de vestiging van het bedrijf van verzoekers in haar privaatrechtelijke hoedanigheid mogelijk heeft gemaakt, brengt volgens jurisprudentie van de Hoge Raad^[17]met zich mee dat de overheid dat in haar publiekrechtelijke hoedanigheid niet mag afnemen of beletten. Gelet daarop had verweerder de watervergunning niet mogen weigeren.

8.3

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft genomen. In de door verzoekers genoemde uitspraak van de Hoge Raad was sprake was van een zogenoemde ‘parallelle wegensituatie’: voor één bepaalde activiteit was zowel toestemming nodig van de overheid als privaatrechtelijk rechtssubject als van de overheid als publiekrechtelijk rechtssubject. Voor het innemen van een standplaats was namelijk privaatrechtelijke toestemming nodig van de privaatrechtelijke rechtspersoon de gemeente Amsterdam als eigenaar van de grond en was toestemming door middel van een vergunning vereist van een bestuursorgaan van de gemeente Amsterdam. In die casus werd de vergunning wel verleend, maar werd de privaatrechtelijke toestemming door de gemeente Amsterdam geweigerd.^[18]De voorzieningenrechter is van oordeel dat een dergelijke ‘parallelle wegensituatie’ zich in dit geval niet voordoet. Voor het aanmeren van de woonboot en het aanwezig hebben van de steiger, loopbrug en gastank is immers alleen publiekrechtelijke toestemming (watervergunning) vereist. Niet is gebleken dat daar ook privaatrechtelijke toestemming voor is vereist van de overheid in de hoedanigheid van een privaatrechtelijke rechtspersoon. De voorzieningenrechter leest in de uitspraak van de Hoge Raad niet dat verzoekers alle publiekrechtelijke toestemmingen kunnen verkrijgen die zij wensen, omdat de grond in het verleden door de overheid in privaatrechtelijke hoedanigheid aan verzoekers is geleverd.

Gelijkheidsbeginsel

8.4

Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de watervergunning te weigeren. Verweerder heeft wel watervergunningen verleend aan Hakkers B.V. en De Klerk Werkendam B.V. Die bedrijven zijn volgens verzoekers vergelijkbaar met hun bedrijf.

8.5

De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Voor een geslaagd beroep op dat beginsel is vereist dat sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen die op ongelijke wijze worden behandeld.

Op 11 mei 2020 is een watervergunning verleend aan Hakkers B.V. voor het bouwen en behouden van een bedrijfshal. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter schrijft verweerder in de nadere reactie terecht dat geen sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen, omdat die watervergunning niet zag op een woonboot e.d.. Aan de watervergunning van Hakkers kunnen verzoekers ook niet de kwalificatie van ‘riviergebonden activiteiten’ ontlenen, omdat verweerder in de nadere reactie voldoende gemotiveerd heeft toegelicht dat een beoordelingsfout ten grondslag heeft gelegen aan de in 2020 verleende watervergunning aan Hakkers B.V. Door verweerder is toen ten onrechte (impliciet) aangenomen dat Hakkers B.V. riviergebonden activiteiten verrichtte en dat de aanvraag zag op dergelijke activiteiten. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)^[19]blijkt dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat gemaakte beoordelingsfouten herhaald moeten worden.

Daarnaast hebben verzoekers alleen gesteld, en niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, dat aan De Klerk Werkendam een watervergunning is verleend en dat ten aanzien van dat bedrijf sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen. De voorzieningenrechter heeft daar bij in aanmerking genomen dat dit bedrijf niet in het stroomvoerend regime is gelegen, zodat reeds daarom geen sprake is van een gelijk geval.

Beginsel van fair play

8.6

Daar hebben verzoekers aan toegevoegd dat wordt gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. Verweerder heeft de watervergunning geweigerd, om te waarborgen dat het perceel van verzoekers tegen zo laag mogelijke kosten kan worden verkregen ten behoeve van de uitbreiding van de A27. Door de watervergunning te weigeren hoeven minder rechten onteigend te worden.

8.7

De voorzieningenrechter is niet gebleken dat verweerder de bevoegdheid tot weigeren van de watervergunning heeft uitgeoefend om de door verzoekers genoemde redenen. Verzoekers hebben dit standpunt niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Dat verweerder op de hoogte is gebracht van de illegale woonboot e.d. door medewerkers van het project Verbreding A27 maakt niet dat de weigering van de watervergunning in strijd met het beginsel van fair play of het verbod van détournement de pouvoir tot stand is gekomen. Dit doet immers niet af aan de omstandigheid dat een aanvraag om een vergunning aan de toepasselijke regelgeving dient te worden getoetst. Deze toetsing heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter op juiste wijze plaatsgevonden.

9. Conclusie

9.1

Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het beroep ongegrond verklaren en het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 22 juli 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op
www.rechtspraak.nl.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Wettelijk kaderWaterwet

Artikel 2.1 van de Waterwet

1. De toepassing van deze wet is gericht op:

voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.

Artikel 6.5, onder c, van de Waterwet

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

Artikel 6.21 van de WaterwetEen vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.

Waterbesluit

Artikel 6.12 van het Waterbesluit

1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:

werken te maken of te behouden;

vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

het bouwen van bouwwerken, voor zover de oppervlakte daarvan niet meer dan 30 m2 bedraagt;

het plaatsen van een erf- of perceelafscheiding;

het uitvoeren van onderhoud dan wel de aanleg of wijziging of overig gebruik, anders dan in overeenstemming met de functie, van waterstaatswerken, voor zover deze activiteiten door of vanwege de beheerder worden verricht;

het maken van werken om oeverafslag tegen te gaan, mits deze niet boven het oeverland uitsteken, en het ten behoeve van de uitvoering van die werken storten, plaatsen of neerleggen van vaste substanties of voorwerpen;

het permanent afmeren van woonschepen of andere drijvende objecten in rijkswateren, met uitzondering van de rijkswateren of delen van rijkswateren die zijn aangewezen bij ministeriële regeling;

bij ministeriële regeling aan te wijzen activiteiten van ondergeschikt belang voor de veilige en doelmatige functievervulling van het oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk; en

ontgrondingen.

3. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat voor daarbij aan te wijzen categorieën oppervlaktewaterlichamen het tweede lid niet van toepassing is op daarbij aan te wijzen bouwwerken als bedoeld in het tweede lid, onderdeel a of b.

Beleidsregels grote rivieren

Artikel 2 van de Beleidsregels

De artikelen 3 tot en met 7 zijn van toepassing op de waterstaatswerken in beheer bij het Rijk, voor zover aangegeven in bijlage 1 bij deze beleidsregels.

De artikelen 3 tot en met 7 zijn niet van toepassing op de in bijlage 2 bij deze beleidsregels aangewezen activiteiten of locaties.

Artikel 3 van de Beleidsregels

In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:

een eenmalige uitbreiding van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing;

het slopen en vervangen van bebouwing door bebouwing van gelijke omvang;

tijdelijke activiteiten, anders dan bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, onderdeel b, van de Waterregeling, en

overige activiteiten die naar aard en omvang vergelijkbaar zijn met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling.

Artikel 4 van de Beleidsregels

Voor activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het bergend regime van toepassing is, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, toestemming gegeven.

Artikel 5 van de BeleidsregelsVoor de navolgende riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, toestemming gegeven:

de aanleg of wijziging van waterstaatkundige kunstwerken;

de realisatie van voorzieningen voor een betere en veilige afwikkeling van de beroeps- en recreatievaart;

de bouw of wijziging van waterkrachtcentrales;

e vestiging of uitbreiding van overslagbedrijven of het realiseren van overslagfaciliteiten, uitsluitend voor zover de activiteit gekoppeld is aan het vervoer over de rivier;

de aanleg of wijziging van scheepswerven en specifiek daaraan verbonden bedrijfsactiviteiten;

de realisatie of verbetering van natuur;

de verbetering van de waterkwaliteit;

de uitbreiding of wijziging van bestaande steenfabrieken;

de realisatie van voorzieningen die onlosmakelijk met de waterrecreatie of extensieve uiterwaardrecreatie zijn verbonden;

de winning van oppervlaktedelfstoffen;

de realisatie van voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het agrarisch, landschappelijk of daarmee vergelijkbaar beheer van het rivierbed;

het behoud of herstel van cultuurhistorische landschapselementen; of

de realisatie van voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het behoud van bekende of te verwachten archeologische monumenten.

Artikel 6 van de Beleidsregels

Voor niet-riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, wordt geen toestemming gegeven, tenzij, onverminderd het bepaalde in artikel 7, sprake is van:

een groot openbaar belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;

een zwaarwegend bedrijfseconomisch belang voor bestaande grondgebonden agrarische bedrijven en de activiteit redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;

verduurzaming van de energievoorziening van bestaande activiteiten in het rivierbed;

opwekking van zonne- of windenergie en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd; of

activiteiten die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie.

Artikel 7 van de Beleidsregels

1. De toestemming, bedoeld in artikel 3, wordt alleen gegeven indien:

er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;

er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit, en

er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.

2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing voor het geven van de toestemming, bedoeld in de artikelen 4, 5 en 6, aanhef en de onderdelen a, b en c, met dien verstande dat de resterende waterstandseffecten of de afname van het bergend vermogen duurzaam worden gecompenseerd waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn.

3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing voor het geven van de toestemming, bedoeld in artikel 6, aanhef en onderdeel d, met dien verstande dat de vergunning zal worden verleend voor een bepaalde termijn en dat de resterende waterstandseffecten of de afname van het bergend vermogen ten minste voor de duur van die termijn duurzaam worden gecompenseerd waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn.

4. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing voor het geven van de toestemming, bedoeld in artikel 6, aanhef en onderdeel e, met dien verstande dat de gevraagde rivierverruimende maatregelen genomen worden, waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn.