Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/8966 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: mr. W. Dekkers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam] (vergunninghouder).
Procesverloop
In het besluit van 11 februari 2020 (primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiser om handhavend op te treden afgewezen.
In het besluit van 7 september 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 20 mei 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde en mr. J.C. Schouten en [naam vertegenwoordiger college] namens het college. Vergunninghouder is niet verschenen.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van het perceel aan het adres [straatnaam] te [plaatsnaam] . Vergunninghouder is eigenaar van het perceel aan het adres [straatnaam2] te [plaatsnaam] . Op het perceel van vergunninghouder rust ingevolge het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ de bestemming ‘ [naam bestemmingsplan2] ’ en de bestemming ‘ [naam bestemmingsplan3] ’.
Het college heeft op 25 april 2017 aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een nevenactiviteit in de vorm van verblijfsrecreatie voor maximaal 400 m2 bij de paardenhouderij. Vergunninghouder heeft daarop vijf chalets op het perceel gebouwd die via de website [naam website] worden verhuurd.
Eiser heeft het college op 4 november 2019 verzocht om handhavend op te treden omdat een van de chalets sinds 6 oktober 2019 werd gehuurd door een echtpaar ten behoeve van woon- werkverblijf.
Tijdens een controle door het college op 3 december 2019 bleek dat in een chalet sinds meerdere weken een echtpaar verbleef, waarvan de echtgenoot overdag naar zijn werk vertrok en de echtgenote naar haar hulpbehoevende moeder.
Het handhavingsverzoek is in het primaire besluit door het college afgewezen omdat er geen regel is die verbiedt dat tijdens recreatief verblijf in een gehuurd chalet ook gewerkt mag worden. De huurders verbleven ook in het chalet vanwege de rust, ontspanning en de omgeving, aldus het college.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard omdat door de controle duidelijk is geworden dat het echtpaar in het chalet verbleef en met welke reden. Volgens het college is sprake van een recreatief aspect doordat in de avonden en weekenden genoten wordt van de rust en ontspannenheid in en rondom het chalet. Zolang het recreatieve aspect niet geheel ontbreekt, is geen sprake van een overtreding.
Eiser heeft het college ook op 18 juni 2019, 20 maart 2020 en 1 mei 2020 verzocht om handhavend op te treden. Naar aanleiding van de melding van 1 mei 2020 is een overtreding geconstateerd en een last onder dwangsom opgelegd aan een gezin dat in één van de chalets woonde. Die overtreding is eind juli 2020 beëindigd.
Geschil
2. Het gaat in deze procedure om de vraag of het college het verzoek van eiser om handhavend op te treden in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Standpunt eiser
3. Eiser voert aan dat verblijfsrecreatie centraal dient te staan. In dit geval was daar geen sprake van. De woning van de huurders werd namelijk verbouwd, zo heeft eiser achteraf vernomen. In het handhavingstraject wordt alleen uitgegaan van de verklaringen van vergunninghouder of huurders en eiser moet steeds zelf bewijs aanleveren voordat er een controle wordt uitgevoerd. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Er is tot slot sprake van gevaar voor herhaling want in juni 2020 is een chalet verhuurd aan een gezin waarop aan dat gezin een last onder dwangsom is opgelegd.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader wordt weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
5.1
De rechtbank overweegt dat het college bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van overtreding van een concreet wettelijk voorschrift. Op het perceel van vergunninghouder rust de bestemming agrarisch. Het college heeft aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de nevenactiviteit in de vorm van verblijfsrecreatie. Als vergunninghouder in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gronden of bouwwerken heeft gebruikt dan wel laten gebruiken in strijd met de voorschriften van een bestemmingsplan, is sprake van een overtreding.
5.2
Om vast te stellen of in dit geval sprake is van een overtreding, moet worden vastgesteld wat onder verblijfsrecreatie wordt verstaan. Partijen verschillen van mening over de uitleg van dit begrip.
5.3
Eiser voert aan dat geen sprake is van verblijfsrecreatie als de huurders ook naar hun werk gaan en wanneer een vakantiewoning geldt als vervanging van een ‘gewone’ woning. Het college erkent dat een vakantiewoning niet kan gelden als vervanging van een ‘gewone’ woning, maar voert aan dat recreatief verblijf niet uitsluitend uit recreatieve aspecten hoeft te bestaan. Er is geen regel die verbiedt om tijdens vakantie ook werkzaamheden te verrichten en er is geen tijdslimiet gesteld aan recreatief verblijf.
5.4
De rechtbank moet toetsen of de uitleg van het college van het begrip verblijfsrecreatie in het bestreden besluit redelijk is. In de verleende omgevingsvergunning wordt geen invulling gegeven aan het begrip verblijfsrecreatie. In artikel 1 van Pro het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt verblijfsrecreatie omschreven als het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de eerste woning, waarbij ten minste een nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. Het begrip ‘recreatieve doeleinden’ wordt niet nader uitgewerkt. Volgens vaste rechtspraak kan in dat geval aansluiting worden gezocht bij de betekenis in het normale spraakgebruik, zoals de omschrijving volgens het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ (Van Dale). [1] In Van Dale wordt recreatie omschreven als ‘ontspanning in de vrije tijd, vrijetijdsbesteding’ en ‘verblijfsrecreatie’ als ‘bewoning van een (toeristische) plaats door bezitters van een tweede huis’. Naar het oordeel van de rechtbank biedt deze uitleg onvoldoende uitsluitsel.
5.5
Uit de omschrijving kan wel worden afgeleid dat ontspanning/vrijetijdsbesteding het (voornaamste) doel van het verblijf dient te zijn. De vraag of de uitleg van het college, dat sprake is van verblijf voor recreatieve doeleinden zodra de huurder verklaart dat de woning mede wordt gehuurd om in te ontspannen, voldoende invulling geeft aan het begrip ‘recreatieve doeleinden’ beantwoordt de rechtbank ontkennend. Deze uitleg mist voldoende onderscheidend vermogen en biedt een te subjectieve invulling aan het begrip. Immers, volgens de uitleg van het college is sprake van verblijfsrecreatie zodra een huurder verklaart dat hij het chalet mede huurt omdat hij na zijn werk in het chalet (beter) kan ontspannen (dan in zijn eigen woning) in een rustige omgeving in het buitengebied. Dit is in die zin subjectief, dat de vraag of overeenkomstig de omgevingsvergunning wordt gehandeld geheel afhankelijk wordt gemaakt van de intentie van de huurder en de wijze waarop deze zijn intentie verwoordt. Dit staat op gespannen voet met de rechtszekerheid nu deze intenties vooraf moeilijk zijn vast te stellen en achteraf moeilijk zijn te controleren. Met deze uitleg is ook de afbakening met een verblijf van arbeidsmigranten – dat ook volgens verweerder niet onder verblijfsrecreatie valt – onvoldoende mogelijk. Consequentie van de uitleg van het college zou namelijk zijn dat ook huurders die volgens het college als ‘arbeidsmigrant’ moeten worden aangemerkt een van de chalets van vergunninghouder kunnen huren zodra zij verklaren dat zij na hun werk in het chalet zo goed kunnen ontspannen omdat het zo rustig en mooi is gelegen.
5.6
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college geen juiste invulling aan het begrip ‘recreatief verblijf’ heeft gegeven. Dit betekent dat het college op onjuiste gronden heeft vastgesteld dat in het geval van het echtpaar dat het chalet eind 2019 voor geruime tijd huurde, sprake was van recreatief verblijf. Het college dient dan ook nader te definiëren wat hij onder verblijfsrecreatie verstaat en daarbij zo veel mogelijk aansluiting te zoeken bij objectieve criteria. Daarbij kan worden gedacht aan duur van het verblijf, het hebben van hoofdverblijf elders en de aard van het gebruik van het chalet.
5.7
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek en niet in stand kan blijven.
Conclusie
6.1
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal het college daartoe in de gelegenheid stellen. De rechtbank zal daarna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen (deel van het) besluit in stand kunnen blijven.
6.2
Het college moet motiveren wat hij precies onder verblijfsrecreatie verstaat. De omschrijving van het begrip verblijfsrecreatie moet voldoende concreet en onderscheidend zijn en daarmee ook beter controleerbaar. Bovendien zal het college moeten aangeven of in dit geval gelet op die omschrijving van het begrip verblijfsrecreatie sprake is van een overtreding.
6.3
De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op acht weken. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient hij dit binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken na ontvangst daarvan te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel opnieuw zonder zitting einduitspraak doen.
6.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing, ook ten aanzien van de overige beroepsgronden, aan tot de einduitspraak. Dit laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt het college in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat onder 6.2 in deze tussenuitspraak is overwogen;
- draagt het college op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na de verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.E.J.M. Stoof, rechter, in aanwezigheid van D. Alblas, griffier op 1 juli 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb wordt in deze wet onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Ingevolge artikel 5:31d, van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo - voor zover hier relevant - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 125 van Pro de Gemeentewet luidt:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
In artikel 1 van Pro het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt verblijfsrecreatie omschreven als het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de eerste woning, waarbij ten minste een nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen.
Artikel 4.1 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ luidt:
De voor ' [naam bestemmingsplan2] ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding:
'intensieve veehouderij' tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan;
'glastuinbouw' tevens glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan;
'intensieve kwekerij' tevens intensieve kwekerijen zijn toegestaan;
waarbij niet meer dan één bedrijf aanwezig mag zijn per bestemmingsvlak;
waarbij niet meer dan één bedrijf aanwezig mag zijn per bestemmingsvlak;
bedrijfswoningen:
ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' is één bedrijfswoning toegestaan;
ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal bedrijfswoningen niet meer bedragen dan is aangegeven;
aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven;
behoud en instandhouding van cultuurhistorisch waardevolle panden ter plaatse van de aanduiding 'cultuurhistorische waarden';
productiegebonden detailhandel, waarbij de totale gezamenlijke verkoopvloeroppervlakte per agrarisch bedrijf niet meer mag bedragen dan 100 m²;
kleinschalig logeren, waarbij de bruto-vloeroppervlakte niet meer mag bedragen dan 100 m²;
kleinschalig kamperen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig kamperen', waarbij de bruto-vloeroppervlakte van de bebouwing niet meer mag bedragen dan 100 m²;
overige aan de agrarische bedrijfsactiviteiten ondergeschikte neven-activiteiten, zoals opgenomen in de 'Tabel Agrarisch';
paden, wegen en parkeervoorzieningen;
water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
groenvoorzieningen;
opslag, bewerking en verwerking van dierlijke mest, afkomstig uit de eigen bedrijfsvoering tot maximaal 25.000 m³ op jaarbasis.
Artikel 27.1 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ luidt: De voor ' [naam bestemmingsplan3] ' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming, mede bestemd voor het behoud en de bescherming van de te verwachten archeologische waarden van de gronden.