ECLI:NL:RBZWB:2021:2463

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 19/2466

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2021 in de zaak tussen

[naam eieseres] , te [plaatsnaam 1] , en andere,

eiseressen,

gemachtigde: mr. J.E. Dijk,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink.

Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:

de minister van Defensieen
het Rijksvastgoedbedrijf.

Procesverloop

Bij besluit van 10 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder een vergunning krachtens artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend aan het Rijksvastgoedbedrijf voor de realisatie en het gebruik van een motorenwerkplaats en een testcel op vliegbasis [plaatsnaam 2] (vliegbasis).

Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.

Eiseressen hebben beroep ingesteld.

Bij besluit van 13 december 2019 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit herzien (het herziene besluit), voor zover het is gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Dit besluit is op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken in deze procedure.

Eiseressen hebben tegen dit besluit aanvullende beroepsgronden gericht.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waarop eiseressen nog hebben gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2021, gelijktijdig met de zaak 19/2639. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en namens [naam stichting] is [naam vertegenwoordiger 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

Namens de minister van Defensie zijn [naam vertegenwoordiger 2] en [naam vertegenwoordiger 3] , beiden werkzaam bij het Commando luchtstrijdkrachten, en [naam vertegenwoordiger 4] en [naam vertegenwoordiger 5] , beiden werkzaam bij Royal HaskoningDHV, verschenen.

Het onderzoek is ter zitting geschorst. Verweerder heeft vervolgens een veranderingsvergunning van 6 februari 1998 op grond van de Wet Milieubeheer (veranderingsvergunning) overgelegd en daarbij verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dat verzoek toegewezen waarna het onderzoek zonder nadere zitting is gesloten.

De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.

Overwegingen

1. Inleiding

Onderhavige beroepsprocedure houdt verband met de bij deze rechtbank aanhangige beroepsprocedure, met zaaknummer 19/2639, tussen (op één eiseres na) dezelfde partijen. Die procedure gaat over een natuurvergunning voor de herinrichting en het (algehele) gebruik van de vliegbasis.

2. Bestreden en herziene besluit

Voor zover voor deze beroepszaak relevant is in het bestreden en herziene besluit het volgende overwogen en besloten.

Het bestreden besluit

De vergunde activiteiten betreffen het realiseren en gebruiken van een testcel en een werkplaats voor F135-motoren. Dit is een project in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dat afzonderlijk of in cumulatie met andere plannen of projecten kan leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied. De voorgenomen activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en daarom te beschouwen als één nieuw project dat losstaat van het project van herinrichting van de vliegbasis (zaaknummer 19/2639).

Het herziene besluit

In het herziene besluit is ingegaan op de bezwaren dat significante effecten op het Natura 2000-gebied de Brabantse Wal niet kunnen worden uitgesloten en dat de AERIUS-calculator niet geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op een (nieuw) rapport van Royal HaskoningDHV van 20 september 2019 (het rapport). Daarin is onderzocht of de stikstofdepositie als gevolg van de stikstofemissie tijdens aanleg- en gebruiksfase gemitigeerd kan worden door een afname van de activiteiten elders op de vliegbasis. Als gevolg van de bouwactiviteiten in de aanlegfase blijft, na intern salderen met de verminderde depositie door het beperken van het huisbrandolie- en propaanverbruik, restdepositie over. Als gevolg hiervan bedragen de tijdelijke stikstofdepositiebijdragen op de Brabantse Wal 1,56 mol/ha in 2018, 14,17 mol/ha in 2019 en 4,38 mol/ha in 2020.

Het rapport bevat tevens een beoordeling van de ecologische effecten op omliggende Natura 2000-gebieden. Op basis hiervan geldt voor de habitattypen en habitatrichtlijnsoorten dat een verslechtering op de instandhoudingstoelstellingen, als gevolg van de stikstofdepositietoename in de aanlegfase, is uitgesloten. Bij zes vogelrichtlijnsoorten geldt dat de depositietoename in de aanlegfase geen negatieve gevolgen heeft voor het behalen van instandhoudingsdoelstellingen.

Om te garanderen dat de stikstofdepositie op de voor verzuring gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten niet toeneemt, zijn aan de vergunning onder meer de volgende, nadere voorschriften verbonden:

“20. Aanleg van de F135 motorenwerkplaats en testcell is alleen toegestaan indien in de jaren 2018, 2019 en 2020 géén huisbrandolie ten behoeve van stookinstallaties op Vliegbasis [plaatsnaam 2] wordt gebruikt.

21. Aanleg van de F135 motorenwerkplaats en testcell is alleen toegestaan indien:

a. het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein niet meer bedraagt dan:

645.543 liter in 2018

450.000 liter in 2019

450.000 liter in 2020

b. de inzet en de aard van de het bouwmaterieel tijdens de aanlegfase de aantallen opgenomen in de onderstaande tabel niet overschrijdt (…)”

In de gebruiksfase geldt dat de vervoersbewegingen geen extra stikstofdepositie veroorzaken. Het proefdraaien met motoren in de testcel en de verwarming van de werkplaats veroorzaken wel extra stikstofdepositie. De effecten als gevolg van deze twee activiteiten kunnen worden gemitigeerd door uitfasering van de bestaande testcel voor F100-motoren, het laten vervallen van huisbrandoliegebruik en het reduceren van de inzet van het brandweeroefenterrein tot 80% van het vergunde gebruik. Significant negatieve effecten in de vorm van stikstofdepositie in de gebruiksfase zijn dan uitgesloten.

Hiertoe zijn aan de vergunning de volgende nadere voorschriften verbonden:

“22. Gebruik van de F135 motorenwerkplaats en testcell is alleen toegestaan indien:

a. vanaf 2021 het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein niet meer bedraag dan 726.469 liter propaan per jaar.

b. (elektrische) transportmiddelen die geen stikstof emitteren in worden gezet bij lokaal transport tussen het voorraadmagazijn en de F135 motorenwerkplaats en tussen de F135 motorenwerkplaats en de F135 testcell.

c. geen huisbrandolie wordt gebruikt in de stookinstallaties op de vliegbasis.

23. Het uninstalled proefdraaien van F135 vliegtuigmotoren in de F135 testcell is alleen toegestaan indien de F100 testcell gelijkelijk wordt uitgefaseerd. Daarbij geldt indicatief: voor elke 25 procent afname in F100 proefdraaien kunnen er vijf F135 testruns plaatsvinden, conform onderstaande tabel. In geen geval mag het totaal van F1000 uninstalled proefdraaien én F135 unistalled proefdraaien het niveau van 100% uninstalled F100 proefdraaien overstijgen.

Jaar

Proefdraaien F100 [% van vergund]

Proefdraaien F135 [%van beoogd]

2020

92%

8 runs (26,7% van max)

2021

75%

15 runs (50% van max)

2022

50%

20 runs (67% van max)

2023

25%

25 runs (83% van max)

2024

30 runs (100% van max)

24. De vergunninghouder rapporteert jaarlijks uiterlijk op 1 april en voor het eerst op 1 april 2020 aan het bevoegd gezag over de afname van het gebruik van de F100 testcell in samenhang met de toename in gebruik van de F135 testcell, over het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein en over de inzet en aard van bouwmaterieel tijdens de aanlegfase.”

Voor wat betreft de geschiktheid van het gehanteerde rekeninstrument AERIUS voor depositieberekeningen op korte afstand, heeft verweerder overwogen dat de door eiseressen genoemde de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:619, geen betrekking heeft op de berekening van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats en leefgebieden en daarbij gewezen op de uitspraak van 11 juli 2019 van de voorzieningenrechter van de AbRS, ECLI:NL:RVS:2019:2374.

3. Beroepsgronden

In hun schrijven van 27 mei en 24 juni 2019 hebben eiseressen een beroep gedaan op de uitspraken van 29 mei 2019 van de AbRS (o.a. ECLI:NL:RVS:2019:1603) inzake de PAS-pilotzaken. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft verweerder het herziene besluit genomen en het bezwaar van eiseressen in zoverre gegrond geacht, zodat de rechtbank hierover niet behoeft te oordelen. Ook is in het herziene besluit ingegaan op de beroepsgrond met betrekking tot de AERIUS-calculator. Deze beroepsgrond, waarmee eiseressen onder verwijzing naar de uitspraak AbRS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2013:619, stellen dat het rekeninstrument niet geschikt is voor depositieberekeningen voor afstanden korter dan 50 meter, ligt nog wel ter beoordeling voor.

Eiseressen betogen in essentie dat significante effecten niet zijn uit te sluiten wanneer stikstofdeposities verder blijven toenemen in een overbelast gebied waarin de kritische depositiewaarden (ernstig) worden overschreden.

Intern salderen

Zij werpen daarbij ten eerste de vraag op of een wettelijke basis bestaat voor intern salderen en wijzen op de ‘
Kamerbrief: Nadere afspraken met provincies over beleidsregels’ van verweerder van 4 december 2019. Onduidelijk is of verweerder zich gebonden acht aan daarin verwoorde uitgangspunten en aan de door haar opgestelde beleidsregels ten behoeve van de provincies (de beleidsregels). Het herziene besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en in strijd met de rechtszekerheid. Subsidiair gaan zij ervan uit dat de beleidsregels redelijkerwijs ook te gelden hebben voor verweerder zelf.

Daarnaast geldt dat interne saldering niet mogelijk is omdat sprake is van twee verschillende natuurvergunningen. Bij intern salderen gaat het om salderen binnen de begrenzing van één project of locatie. Het onderhavige project betreft het bouwrijp maken, het realiseren en gebruiken van de testcel en werkplaats. De activiteiten waarmee wordt gesaldeerd, maken geen van alle deel uit van dit project. Onderhavige natuurvergunning kan niet als een wijzigingsvergunning worden beschouwd. Reeds op 24 september 2015 is de in de procedure 19/2639 voorliggende natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis verleend. Uit het primaire noch uit het bestreden noch uit het herziene besluit blijkt dat het om een wijzigingsvergunning gaat. In het bestreden besluit staat zelfs expliciet onder het kopje ‘Samenhang met
“project herinrichting en exploitatie Vliegbasis [plaatsnaam 2] ”’ dat het om een zelfstandig project gaat en dit volgt ook uit paragraaf 4.3 van het primaire besluit. Daarnaast is in de beslissing op bezwaar in de procedure 19/2639 opgemerkt dat die natuurvergunning nadrukkelijk niet geldt voor het motorenonderhoud.

Meer subsidiair wordt aangevoerd dat geen expliciete toestemming als bedoeld in de beleidsregels bestaat voor het propaanverbruik op het brandweeroefenterrein. Daarnaast is het propaanverbruik alleen fictief aanwezig is geweest. Het ligt in de rede het daadwerkelijke verbruik in het jaar met het laagste verbruik te hanteren als de aantoonbaar feitelijk gerealiseerde capaciteit. Bovendien overschrijdt het brandstofverbruik de emissieruimte waardoor er geen salderingsruimte is. De stikstofemissietoename is bijna twee keer zo groot als de mogelijke afname. Daardoor is het uiterst onwaarschijnlijk dat de depositie afneemt zoals wordt weergegeven in het rapport. Hoe verweerder tot de conclusie dat sprake is van een afname komt, is vanwege de ontbrekende AERIUS-berekeningen niet te herleiden. De afname kan niet worden verklaard door de afstand, omdat de werkplaats en de testcel op minder dan 65 meter van Natura 2000-gebied (zullen) liggen, terwijl de werkplaats voor de F100-motoren op 200 meter afstand staat. Tot slot menen eiseressen in dit verband dat voorschrift 23 onduidelijk is.

Ecologische effectbeoordeling

Eiseressen betogen voorts dat verweerder te beperkt heeft gekeken naar de effecten van verzuring als gevolg van stikstofdepositie op de beschikbaarheid van voedsel en daarmee op de instandhouding van soorten. Ingevolge AbRS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547, moet ook worden onderzocht welke effecten het project heeft op soorten in het gebied waarvoor het gebied niet is aangewezen. Die effecten kunnen wel de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied aantasten, bijvoorbeeld door de afname van insecten die dienen als voedsel voor vogels. Daarnaast wordt in het rapport grotendeels hetzelfde geredeneerd als bij de natuurtoets die onderwerp was van de uitspraak AbRS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS: 2019:4448. Daarin werd een bestemmingsplan dat een toename van stikstofdepositie toeliet niet in stand gelaten omdat mogelijk toekomstige beheermaatregelen niet in een beoordeling mogen worden betrokken. In onderhavige zaak is de, weliswaar tijdelijke, toename van stikstofdepositie beduidend groter. Er is niet op basis van objectieve gegevens uitgesloten dat deze toename significante effecten kan hebben voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Overige beroepsgronden

Eiseressen werpen op dat sprake zou moeten zijn van externe saldering, waarbij de natuurvergunning voor de herinrichting van de vliegbasis deels moet worden ingetrokken ten behoeve van onderhavig project, hoewel ook dan niet wordt voldaan aan de beleidsregels.

Verder wijzen zij erop dat in het Natura 2000-gebied de Brabantse Wal sprake is van een overbelaste situatie. De achtergronddepositie ligt boven de 2000 mol/ha/jr, ver boven de kritische depositiewaarde voor kwetsbare natuurgebieden. Zowel in de aanleg- als in de gebruiksfase zal sprake zijn van een stikstofemissietoename en zal er verdere cumulatieve belasting plaatsvinden van de kwetsbare habitats en leefgebieden. Het project van de herinrichting van de vliegbasis moet daarbij worden meegenomen. Het depositie-onderzoek schiet verder tekort omdat het Natura 2000-gebied [plaatsnaam 3] in Vlaanderen niet is meegenomen.

Eiseressen constateren tot slot dat de voorliggende natuurvergunning en die voor de herinrichting en het (algehele) gebruik van de vliegbasis (procedure 19/2639) op onderdelen in strijd zijn met elkaar. Zo staat voorschrift 22 van de onderhavige natuurvergunning een propaanverbruik van 726.469 liter in 2021 toe, terwijl voorschrift 12 in de natuurvergunning voor de herinrichting een propaanverbruik van 908.087 liter toestaat. De wet maakt het niet mogelijk om in de ene vergunning voorschriften voor een ander project op te nemen. Daarom had de natuurvergunning voor de herinrichting en gebruik ook moeten worden gewijzigd, zodat verzekerd wordt dat niet meer emissie wordt veroorzaakt dan voorzien in de onderhavige natuurvergunning. Voorschriften 21 en 22 van onderhavige natuurvergunning leveren ook een toename op en geen afname.

4. BeoordelingOmvang van het geschil

4.1

Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht en op juiste gronden een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb heeft verleend voor de realisatie en het gebruik van de motorenwerkplaats en testcel op vliegbasis [plaatsnaam 2] . De rechtbank overweegt daarover als volgt.

Grondslag intern salderen

4.2

Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat geen expliciete, wettelijke grondslag voor intern salderen bestaat, maar dat intern salderen reeds vele jaren de praktijk is bij bijvoorbeeld veehouderijen. Daarnaast heeft verweerder gesteld dat zij de vaste gedragslijn heeft om niet af te wijken van de beleidsregels. Nu eiseressen dat niet ter discussie hebben gesteld, gaat de rechtbank in het navolgende hiervan uit.^[1]Gelet op de reeds jaren bestaande praktijk van intern salderen, ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de besluitvorming onzorgvuldig is voorbereid of in strijd is met de rechtszekerheid omdat niet kenbaar is overwogen dat verweerder rekening heeft gehouden met de beleidsregels.

Is sprake van intern salderen?

4.3

Onder intern salderen wordt in artikel 1 aanhef en onder c van de beleidsregels verstaan: salderen binnen de begrenzing van één project of locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning. In de artikelsgewijze toelichting onder de Beleidsregels staat:

“Om intern te kunnen salderen moet er sprake zijn van één project of één locatie. Intern salderen kan gaan om het treffen van maatregelen aan een bestaand project of kan worden toegepast op nieuwe projecten op de locatie van een bestaand project. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een woonwijk wordt aangelegd op een voormalig bedrijventerrein, windmolens worden gebouwd op een voormalige akker of een weg wordt aangelegd op de locatie van een agrarisch bedrijf.”

Ter zitting is namens eiseressen gesteld dat de testcel op een andere plek dan de bestaande testcel wordt gerealiseerd, dichter bij de natuur en buiten de contouren, althans aan de rand van de basis. Volgens verweerder is wel sprake van hetzelfde project omdat de testcel en werkplaats worden gerealiseerd binnen de begrenzing van het in 2015 vergunde en bestaande project vliegbasis [plaatsnaam 2] . Zij heeft gesteld dat de testcel binnen de hekken van de vliegbasis wordt gerealiseerd.

De rechtbank ziet voldoende aanknopingspunten in het dossier om aan te nemen dat sprake is van intern salderen. Het gaat in dit geval om salderen binnen de begrenzing van één locatie, namelijk de locatie van vliegbasis. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de testcel buiten de begrenzing van de vliegbasis wordt gerealiseerd. Of wordt gesaldeerd binnen de begrenzing van één project is daarom niet relevant, hoewel eiseressen terecht stellen dat verweerder over de vraag of sprake is van één of meer projecten tegenstrijdige standpunten heeft ingenomen. Indien sprake zou zijn van verschillende projecten dan zijn deze alsnog wel gelegen binnen de begrenzing van één locatie. Dit valt onder de definitie van intern salderen.

De saldogevende activiteit

4.4

Over de beroepsgrond dat geen expliciete toestemming bestaat voor het propaanverbruik op het brandweeroefenterrein, de saldogevende activiteit, verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van heden in de samenhangende procedure 19/2639 (r.o. 5.5). Daarin heeft zij vastgesteld dat voor het propaanverbruik van 908.087 liter op het brandweeroefenterrein toestemming bestaat. In artikel 1 aanhef en onder l sub 2 van de beleidsregels wordt onder toestemming verstaan een onherroepelijke vigerende vergunning op grond van (bijvoorbeeld) de Wet milieubeheer. Hiervan is dit geval sprake nu er op 6 februari 1998 een veranderingsvergunning op grond van deze wet voor dit verbruik is verleend.

4.5

Over de beroepsgrond dat geen salderingsruimte bestaat, overweegt de rechtbank het volgende. Allereerst hebben eiseressen in dit kader aangevoerd dat het vergunde verbruik alleen fictief aanwezig is geweest. De rechtbank oordeelt gelijkluidend als in haar uitspraak van heden in de samenhangende procedure 19/2639 (r.o. 5.7). Dit betekent dat eiseressen gelijk hebben, behoudens het jaar van het maximale historisch verbruik (2011) waarop het vergunde gebruik is gebaseerd. Eiseressen hebben gelijk waar zij stellen dat dit kan betekenen dat er sprake kan zijn van een feitelijke toename van stikstofemissie en -depositie. Anders dan eiseressen stellen, is daarmee echter geen sprake van een “vergunde toename”. De vergunde maximale verbruikshoeveelheid valt binnen de gebruikshoeveelheid waarvoor krachtens de veranderingsvergunning uit 1998 reeds toestemming was verleend. Dit betekent dat verweerder deze hoeveelheid als uitgangspunt mocht nemen bij het bepalen van de salderingsruimte. De rechtbank volgt eiseressen daarom niet in hun standpunt dat voor de gerealiseerde capaciteit moet worden uitgegaan van het jaar waarin het verbruik het laagst was.

4.6

In reactie op het betoog van eiseressen dat het onwaarschijnlijk is dat de stikstofdepositie afneemt omdat de stikstofemissie twee keer zo groot is als de afname, heeft de heer [naam vertegenwoordiger 4] van Royal HaskoningDHV ter zitting een toelichting gegeven. De rechtbank begrijpt hieruit dat de afgassen van de F135-testcel als gevolg van de warmte-inhoud veel hoger de lucht in worden geblazen dan de afgassen van de F100-testcel, waarvan de warmte-inhoud ruim drie keer zo klein is. In de lucht verspreiden de stoffen zich waarna op het land depositie plaatsvindt, waarbij geldt dat in hoge luchtlagen ook omzetting van stoffen plaatsvindt waardoor niet alle stoffen neerslaan. Daarnaast is de warmte-inhoud van het propaanverbruik voor het brandweeroefenterrein bijvoorbeeld vrijwel nihil. Daardoor en ook doordat de windinvloed kleiner is, verspreiden de daarbij geëmitteerde gassen zich minder ver en vindt meer en sneller depositie dichtbij plaats. Door de verdere verspreiding van de geëmitteerde stikstof van de testcel als gevolg van de groter warmte-inhoud is er lokaal een gunstig effect. De stikstofemissie zal dan ook naar verwachting toenemen, maar de stikstofdepositie neemt juist af. Verder heeft [naam vertegenwoordiger 4] erop gewezen dat de depositie op alle Nederlandse Natura 2000-gebieden is berekend. Van die gebieden zijn er negen opgenomen in het rapport, hoewel had kunnen worden volstaan met de eerste twee omdat in alle overige gebieden de stikstofdepositietoename 0,00 mol/ha/jaar is. De rechtbank acht de ter zitting gegeven uitleg navolgbaar en is van oordeel dat hiermee de door eiseressen opgeworpen beroepsgrond, waaraan geen tegenrapportage ten grondslag is gelegd, voldoende is weerlegd. Het betoog slaagt niet.

Voorschrift 23

4.7

Verweerder heeft ter zitting gereageerd op het betoog van eiseressen dat voorschrift 23 bij de vergunning onduidelijk, deels indicatief en in strijd met de rechtszekerheid is. In haar visie is het voorschrift helder, zeker in combinatie met de vergunningaanvraag, de tabel onder het voorschrift en de vergunning voor de F100-motoren.

De rechtbank begrijpt dat het aantal ‘testruns’ dat mag worden gehouden voor de F135-motor in het tijdvak 2020-2024 (onder andere) afhankelijk is gesteld van de afname in proefdraaiuren van de F100-motor, een en ander zoals weergegeven in de tabel bij het voorschrift 23. In de tabel wordt een geleidelijke overgang mogelijk gemaakt, maar in geen geval mag het niveau van 100% van het vergunde aantal proefdraaiuren worden overstegen. Ingevolge voorschrift 24 dient vergunninghouder jaarlijks te rapporteren over (onder andere) de afname van het gebruik van de F100-testcel in samenhang met de toename in gebruik van de F135-testcel. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel vergunningvoorschrift 23 voldoende duidelijk en in overeenstemming met de rechtszekerheid is.

Ecologische effectbeoordeling

Effecten op soorten waarvoor het gebied niet is aangewezen

4.8

Eiseressen voeren aan dat niet is gekeken naar de effecten van de toename van stikstofdepositie (de restdepositie tijdens de aanlegfase) voor soorten waarvoor het gebied niet is aangewezen. Dat had wel gemoeten indien deze effecten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied kunnen aantasten. Daarbij is gewezen op het voorbeeld van de zwarte specht die leeft van insecten, waaronder diverse mieren en keverlarven. Die insecten lijden onder de toename van stikstofdepositie waardoor ook de zwarte specht in gevaar komt. Daar komt nog bij dat de Brabantse Wal een overbelast gebied is. Verweerder heeft ter zitting bestreden dat het onderzoek te beperkt is. Mevrouw [naam vertegenwoordiger 5] van Royal HaskoningDHV heeft daarbij een nadere toelichting verstrekt.

De rechtbank overweegt dat eiseressen op basis van de uitspraak van de uitspraak AbRS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547, terecht stellen dat ook de effecten op (onder andere) soorten in een Natura 2000-gebied waarvoor dat gebied niet is aangewezen moeten worden onderzocht, indien effecten op die soorten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied kunnen aantasten. In hoofdstuk 4 van het rapport van Royal HaskoningDHV wordt beschreven hoe de effecten van de stikstofdepositie als gevolg van de aanlegfase zijn beoordeeld. Op p. 30/31 van het rapport komt de vraag aan de orde of de tijdelijke depositietoename tijdens de aanlegfase zal leiden tot een afname van de prooibeschikbaarheid voor de zwarte specht en daarmee tot het mogelijk niet behalen van de instandhoudingsdoelstelling voor deze vogelrichtlijnsoort.^[2]Geconcludeerd wordt dat de tijdelijkheid van de depositietoename niet tot een (meetbare) ecologische doorwerking leidt en dat de voedselbeschikbaarheid zeker niet zodanig afneemt dat dit negatieve gevolgen zal hebben voor het behalen van de instandhoudingsdoelstelling. Voor andere vogelrichtlijnsoorten is in het rapport gelijkluidend geconcludeerd. Op basis hiervan stelt de rechtbank vast dat ook de effecten op soorten waarvoor de Brabantse Wal niet is aangewezen (maar die wel van invloed kunnen zijn op de instandhoudingsdoelstellingen) zijn betrokken. Verder komt de rechtbank de conclusie dat een cumulatietoets niet aan de orde is omdat een niet-meetbaar effect op het leefgebied van een soort niet kan bijdragen aan een cumulatief effect met andere projecten en plannen, ook bij gebreke van een contra-expertise, niet onjuist voor. Het betoog slaagt niet.

Effecten op soorten waar het gebied wel is aangewezen

4.9

Eiseressen voeren aan dat niet op basis van objectieve gegevens is uitgesloten dat een toename van de stikstofdepositie gedurende de aanlegfase significante effecten kan hebben voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. Zij hebben daarbij gewezen op gelijkenis tussen de redenering in het rapport van Royal HaskoningDHV en die van Antea Group in een rapport dat voorlag in de uitspraak van de AbRS van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4448.

Naar het oordeel van de rechtbank kan dit betoog evenmin slagen.

Uit het onderhavige rapport volgt, zoals in 4.8 al deels aan de orde is gekomen, dat voor de kwaliteit van leefgebieden van soorten geldt dat, evenals bij habitattypen, een tijdelijke geringe bijdrage geen ecologische doorwerking zal hebben in het systeem en dat er geen sprake is van (significant) negatieve gevolgen. In de beoordeling van het effect van de aanlegfase op de zwarte specht is gesteld dat de hogere tijdelijke depositiebijdrage geen ecologische doorwerking met invloed op de kwaliteit van een vegetatietype tot gevolg heeft. Daarvoor is namelijk een langdurige bijdrage van enige omvang nodig en daar is geen sprake van. Omdat de vegetatiesamenstelling en -structuur niet meetbaar veranderen, kan worden aangenomen dat negatieve effecten door een afname van de prooibeschikbaarheid uitgesloten kunnen worden. De voedselbeschikbaarheid voor de zwarte specht zal zeker niet door de tijdelijke depositietoename in gevaar komen. Royal HaskoningDHV heeft over de aanlegfase in haar eindconclusie gesteld dat het niet mogelijk is om alle stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden volledig te salderen, maar dat uit de effectbeoordeling van de berekende stikstofdepositie blijkt dat dit geen (significant) negatieve gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de Brabantse Wal of enig ander Natura 2000-gebied.

In de door eiseressen aangehaalde AbRS-uitspraak van 24 december 2019 (r.o. 11.3) was de conclusie van de daar voorliggende natuurtoets dat significante gevolgen voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen waren uitgesloten mede gebaseerd op getroffen en te treffen beheermaatregelen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de uitsluiting van significante gevolgen voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de vogelsoorten in onderhavig geval niet tot stand is gekomen op basis van dergelijke (toekomstige) beheermaatregelen. De vergelijking gaat daarom niet op. In zoverre is onderhavig rapport ook niet in strijd met de uitspraak van de AbRS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, waarin (in r.o. 18.5) is overwogen dat de verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen niet vast staan als deze ten tijde van de passende beoordeling niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd en daarom niet in een beoordeling mogen worden betrokken, reeds omdat deze maatregelen niet zijn uitgevoerd ten tijde van die beoordeling.

Overige beroepsgronden

Extern salderen

4.1

Eiseressen voeren aan dat sprake zou moeten zijn van externe saldering. De rechtbank verwijst naar r.o. 4.3 van deze uitspraak waarin is vastgesteld dat sprake is van intern salderen. Het betoog behoeft daarom geen bespreking.

Overbelaste situatie op de Brabantse Wal en cumulatie

4.11

In reactie op het betoog dat op de Brabantse Wal sprake is van een overbelaste situatie, dat zowel in de aanleg- als in de gebruiksfase sprake zal zijn van stikstofemissie/toename, dat verdere, cumulatieve belasting zal plaatsvinden van de kwetsbare habitats en leefgebieden en dat het herinrichtingsproject moet worden meegenomen, heeft verweerder onbetwist gesteld dat zowel de aanleg- als de gebruiksfase zijn meegenomen in het onderzoek. In het herziene besluit heeft verweerder verwezen naar de conclusie in het rapport dat de aanleg en het gebruik van de testcel ook in cumulatie met overige plannen of projecten niet tot (significant) negatieve gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied leidt.

De rechtbank begrijpt de verwijzing naar “
overige plannen of projecten” aldus dat daaronder ook het herinrichtingsproject op de vliegbasis moet worden verstaan. Over de vergunning die op de herinrichting ziet, heeft de rechtbank in de uitspraak van heden (procedure 19/2639) overwogen dat verweerder mogelijk ten onrechte heeft geconcludeerd dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van de verkeerstoename door de herinrichting van de vliegbasis volledig wordt gesaldeerd. Bij de berekening van die depositie is namelijk ten onrechte uitgegaan van een achterhaalde afstandsgrens. Daardoor is bij die vergunning niet op basis van objectieve gegevens uitgesloten dat de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat evenmin op basis van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aanleg en het gebruik van de testcel in cumulatie met overige plannen of projecten tot (significant) negatieve gevolgen leidt. De rechtbank kan namelijk niet uitsluiten dat deze conclusie onjuist is indien uit bijvoorbeeld een nieuwe berekening van de stikstofdepositie als gevolg van de verkeerstoename door de herinrichting blijkt dat deze depositie niet volledig wordt gesaldeerd, althans hoger is dan nu berekend. Alsdan is niet uitgesloten dat (wel) sprake is van een cumulatief effect. Het betoog van eiseressen slaagt.

Moest de [plaatsnaam 3] worden betrokken in het onderzoek?

4.12

Eiseressen stellen dat het depositie-onderzoek tekortschiet omdat het Natura 2000-gebied [plaatsnaam 3] in Vlaanderen niet is meegenomen. Verweerder stelt daartegenover dat de depositietoenamen zich niet uitstrekken tot de [plaatsnaam 3] , hetgeen valt op te maken uit figuren 4.2 – 4.4 van het rapport. Daarbij heeft zij opgemerkt dat ook het Vlaams toetsingskader daarop zou moeten worden toegepast. Daaruit volgt een drempelwaarde van 5%. Dat betekent volgens verweerder dat zelfs indien sprake zou zijn van een vergelijkbare toename op dat gebied het toepasselijk toetsingskader niet aan vergunningverlening in de weg staat.

De rechtbank stelt op basis van genoemde figuren in het rapport vast dat de depositietoenamen zich inderdaad niet tot de [plaatsnaam 3] uitstrekken. Gelet hierop en bij gebreke van een nadere onderbouwing van de beroepsgrond, ook niet na het herziene besluit, overweegt de rechtbank dat eiseressen niet in hun betoog kunnen worden gevolgd.

Voorschriften in andere natuurvergunning?

4.13

Over de gestelde tegenstrijdigheid tussen voorschrift 22 van onderhavige vergunning en voorschrift 12 in de natuurvergunning voor de herinrichting heeft de rechtbank in procedure 19/2639 overwogen dat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het vergunde maximale propaanverbruik voor het brandweeroefenterrein. Dat is 908.087 liter, zoals opgenomen in voorschrift 12 van de natuurvergunning voor de herinrichting. De lagere hoeveelheid genoemd in voorschrift 22 is slechts gesteld als één van de voorwaarden in het kader van de saldering op basis waarvan verweerder de motorenwerkplaats en de testcel wilde vergunnen. Indien die voorwaarde wordt overtreden, bijvoorbeeld door in 2021 méér dan 726.469 liter propaan te verbruiken, betekent dat niet automatisch dat in strijd is gehandeld met de natuurvergunning voor de herinrichting.

AERIUS-berekeningen op de korte afstand

4.14

In reactie op de beroepsgrond dat de AERIUS-calculator niet geschikt is voor het berekenen van de effecten van stikstofdepositie op korte afstand, heeft verweerder in het herziene besluit gesteld dat de door eiseressen aangehaalde jurisprudentie ziet op het berekenen van directe ammoniakschade vanwege emissies vanuit een dierverblijfplaats op een nabijgelegen boomkwekerij. In de door verweerder aangehaalde uitspraak is door de voorzieningenrechter in de jurisprudentie, waar ook eiseressen zich in onderhavig geval op hebben beroepen, (vooralsnog) geen grond gezien voor het oordeel dat niet mocht worden uitgegaan van de uitkomsten van de AERIUS-berekeningen. Gelet hierop en bij gebreke van een nadere onderbouwing van de beroepsgrond, ook niet na het herziene besluit, overweegt de rechtbank dat eiseressen niet in hun standpunt kunnen worden gevolgd. De rechtbank wijst daarbij nog op de uitspraak van 20 april 2020 van de AbRS, ECLI:NL:RVS:2020:1110, waarin is overwogen dat in de uitspraak van 29 mei 2019 niet is geoordeeld dat AERIUS-calculator op kortere afstanden in het geheel geen geschikt rekeninstrument is.

5. Conclusie

5.1

Gelet op het overwogene onder 4.11 hiervoor, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

6.2

De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe passen, omdat te verwachten is dat het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen enige tijd zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak.

6.3

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

6.4

De rechtbank zal verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten veroordelen. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Verweerder wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van

€ 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om zo spoedig mogelijk een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,-- aan eiseressen te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan op 12 mei 2021 door mr. M.J. Schouw, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. T. Peters, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wettelijk kader

Wnb

Artikel 2.7 bepaalt:

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8 bepaalt:

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

(…)