ECLI:NL:RBZWB:2021:1530

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/5520 WABOA

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2021 in de zaak tussen

[naam eiser] h.o.d.n. [naam uitzendbureau] Uitzendbureau, te [plaatsnaam] , eiser

gemachtigde: mr. F. Güner,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 11 februari 2020 (bestreden besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een horeca-inrichting aan de [adres] te [plaatsnaam] geweigerd.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het beroep is behandeld op de zitting van 2 maart 2021. Hierbij waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde en namens het college mr. M.W.F. Moll.

Overwegingen

1.
Feiten en omstandigheden

Eiser is eigenaar van [naam uitzendbureau] Uitzendbureau. Deze onderneming exploiteert een horeca-inrichting in een pand aan de [adres] te [plaatsnaam] (het perceel). Het perceel is gelegen op bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] .

Voor het gebruik van het pand op het perceel is op 28 maart 2011 een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bedrijfspand in een partycentrum. Ook is op 27 maart 2017 een gedoogbeschikking afgegeven voor een uitbreiding van het pand.

Op 17 juli 2018 heeft [naam uitzendbureau] Uitzendbureau een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend bij het college voor het uitbreiden van de horeca-inrichting op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteiten:

- bouwen; en

- handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening.

Het college heeft de besluitvormingsprocedure uitgevoerd volgens paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), te weten de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

Op 11 april 2019 heeft het college een ontwerpbesluit genomen waarin het college aangeeft voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen. Het college heeft het ontwerpbesluit voor zes weken ter inzage gelegd. Eiser heeft een zienswijze ingediend.

Bij besluit van 3 februari 2020 heeft de gemeenteraad van de gemeente Tilburg de verklaring van geen bedenkingen geweigerd te verlenen.

Bij het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.

2.
Wettelijk kader

De relevante wet- en regelgeving is, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

3.
Strijd met het bestemmingsplan

Het perceel ligt in het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] 2008’ en heeft daarin de bestemming ‘bedrijventerrein’. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser gesteld dat het perceel van eiser ook voor een klein stukje de bestemming ‘horeca’ heeft.

De rechtbank overweegt dat, wat daar ook van zij, niet in geschil is dat het bouwplan van eiser in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat het bouwplan is voorzien op gronden met bestemming ‘bedrijventerrein’ terwijl de aanvraag betrekking heeft op het uitbreiden van de horecagelegenheid. Evenmin is in geschil dat in het bestemmingsplan geen mogelijkheid is opgenomen om hiervan af te wijken.

4.
Afwijken van het bestemmingsplan: artikel 2.12, eerste lid, onder 2⁰ Wabo

4.1

Het college heeft beoordeeld of het bevoegd is om medewerking te verlenen aan het verlenen van omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2⁰ van de Wabo. Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is het mogelijk om een uitbreiding van een hoofdgebouw toe te staan.

Het college stelt zich op het standpunt dat er op grond van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS)^[1]dan wel sprake moet zijn van een hoofdgebouw dat dient ter verwezenlijking van de bestemming. In dit geval is er volgens het college geen hoofdgebouw ter verwezenlijking van de bestemming ‘bedrijventerrein’ aanwezig. Dat betekent volgens het college dat de gevraagde omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor kan worden verleend.

4.2

Eiser stelt dat het college een te restrictieve uitleg aan het begrip ‘hoofdgebouw’ geeft. Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor wordt onder een hoofdgebouw verstaan: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel. Het kan dus ook gaan om een toekomstige, nog aan de grond te geven bestemming.

Eiser geeft aan dat in de Nota van Toelichting bij het Bor als voorbeeld wordt genoemd:

“Indien voor een gebouw een vergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (in afwijking van bijvoorbeeld het geldende bestemmingsplan) is verleend, kan het zijn dat nog een inpassing in het bestemmingsplan moet plaatsvinden (met het geven van bijvoorbeeld een nieuwe bestemming). Ook met het oog op de verwezenlijking van zo’n nog in de toekomst neer te leggen bestemming kan een gebouw als noodzakelijk en dus als hoofdgebouw worden aangemerkt.”

In dit geval heeft het college bij besluit van 28 maart 2011 aan eiser een omgevingsvergunning verleend om het bedrijfspand te veranderen in een partycentrum. Gelet daarop is het partycentrum een hoofdgebouw als bedoeld in bijlage II bij het Bor en kan voor de uitbreiding daarvan omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2⁰ van de Wabo en artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, aldus eiser.

4.3

De rechtbank is met het college van oordeel dat het pand op het perceel niet kwalificeert als een hoofdgebouw in de zin van het Bor, omdat het niet dient ter verwezenlijking van de geldende of de toekomstige bestemming van het perceel. Dat het pand op dit moment gebruikt wordt voor horeca en dat daarvoor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is verleend, betekent nog niet dat perceel in de toekomst een horeca-bestemming zal krijgen. Anders dan de gemachtigde van eiser veronderstelt, is er - onder huidig recht - geen gehoudenheid (en zijn er volgens het college overigens ook geen voornemens) om het perceel in de toekomst in een nieuw bestemmingsplan positief te bestemmen als horeca.

Nu geen sprake is van een ‘hoofdgebouw’ in de zin van het Bor, is het college niet bevoegd om met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. De beroepsgrond faalt.

De gemachtigde van eiser heeft daarnaast gewezen op de mogelijkheid om met een combinatie van artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Dit zou inhouden dat de huidige functie van het pand wordt gewijzigd en dat daarop een uitbreiding wordt vergund. Naar het oordeel van de rechtbank biedt deze constructie eiser ook geen soelaas, omdat dat zou betekenen dat het pand zelf niet meer ten behoeve van horeca gebruikt mag worden.

De rechtbank concludeert dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2⁰ van de Wabo.

Dit betekent dat terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd bij de besluitvorming over het al dan niet verlenen van een vergunning in strijd met het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 3⁰ van de Wabo. Dit betekent ook dat eiser niet van rechtswege een vergunning heeft gekregen.

5.
Afwijken van het bestemmingsplan: artikel 2.12, eerste lid, onder 3⁰ Wabo

5.1

In het bestreden besluit heeft het college gesteld niet bereid te zijn om ten behoeve van het bouwplan van eiser een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 3⁰ van de Wabo of met een herziening van het bestemmingsplan.

Daarvoor geeft het college de volgende redenen:

Een uitbreiding is niet gewenst omdat het aantal geurgehinderden toeneemt;

De uitbreiding van de horeca bemoeilijkt het vestigen van risicovolle bedrijven en leidt tot grotere aantallen slachtoffers bij een eventuele calamiteit;

Horeca op deze locatie past niet binnen de Verordening ruimte van de provincie Noord-Brabant.

5.2

De rechtbank stelt vast dat de argumenten van het college om niet mee te werken aan het verlenen van omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, gelijkluidend zijn aan de argumenten die de gemeenteraad heeft gegeven voor het weigeren van de verklaring van geen bedenkingen. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning.^[2]

5.3

Eiser stelt dat hij niet inziet waarom verdere uitbreiding op de locatie niet wenselijk zou zijn en in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Naar de mening van eiser heeft er een onzorgvuldige afweging plaatsgevonden waarbij onvoldoende rekening is gehouden met alle feiten en omstandigheden, zodat ook ten onrechte is besloten dat één en ander in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder wordt niet ingezien waarom de uitbreiding als nieuwe hinder wordt aangemerkt en dus als toename van het (potentiële) aantal geurgehinderden. Dit is volgens eiser onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd.

In het aanvullend beroepschrift stelt eiser dat het college niet motiveert waarom er sprake is van een toename van het aantal geurgehinderden. Dat klemt te meer omdat de naburige percelen van eiser en een deel van het perceel van eiser de bestemming ‘horeca’ hebben en in 2011 aan eiser een omgevingsvergunning is verleend om het pand te gebruiken als horeca. De redenering van het college is daarom te kort door de bocht. Dit geldt ook voor het argument van het vestigen van risicovolle bedrijven. Op het bedrijventerrein zijn nergens risicovolle bedrijven toegestaan, zo stelt eiser.

Ten aanzien van de Verordening ruimte stelt eiser dat die verordening in 2019 is vervangen door de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant en dat die zich niet tegen dit project verzet.

5.4

De rechtbank dient te beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te weigeren. Voorop dient te worden gesteld dat het college bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen of te weigeren beleidsruimte heeft, waardoor de rechtbank een dergelijke beslissing slechts terughoudend kan toetsen.

Ten aanzien van de toename van het aantal geurgehinderden stelt het college dat in de omgeving van het perceel van eiser bedrijven liggen met een hoge milieucategorie en die ook geuroverlast veroorzaken. Uit landelijke beleid volgt dat nieuwe hinder dient te worden voorkomen en dat een geurgevoelig object op zodanige afstand dient te worden gepland van stankbronnen – en andersom – dat geen of hooguit een acceptabele mate van hinder te verwachten is.

De rechtbank overweegt op dit punt dat eiser geen ruimtelijke onderbouwing heeft gegeven van de gevolgen voor geurhinder als gevolg van de voorziene uitbreiding. Aan het argument dat omliggende percelen een horecabestemming hebben, kan de rechtbank niet de conclusie verbinden dat reeds daarom het aantal geurgehinderden niet zal toenemen als gevolg van het plan van eiser.

Met betrekking tot het vestigen van risicovolle bedrijven op het bedrijventerrein stelt het college dat de bedrijventerreinen [naam bedrijventerrein2] en [naam bedrijventerrein] in de beleidsvisie Externe Veiligheid uit 2010 zijn aangewezen als zoeklocatie voor risicovolle inrichtingen. Dat betekent dat wanneer een nieuwe risicovolle inrichting zich wil vestigen, de benodigde locatie gezocht moet worden binnen die bedrijventerreinen. Door de uitbreiding van de horeca ter plaatse worden de toekomstige mogelijkheden van risicovolle inrichtingen op het bedrijventerrein beperkt, zo stelt het college.

De rechtbank overweegt dat ook dit argument haar niet onredelijk voorkomt. Dat, volgens de gemachtigde van eiser, nergens op het bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] risicovolle bedrijven rechtstreeks zijn toegestaan, maakt dit niet anders. Zoals de gemachtigde van het college ter zitting heeft toegelicht, zou voor een zodanig bedrijf een omgevingsvergunning kunnen worden verleend. Dat het andere bedrijventerrein ( [naam bedrijventerrein2] ) meer geschikt zou zijn voor de nieuwvestiging van een risicovol bedrijf, zoals de gemachtigde van eiser ter zitting ook heeft betoogd, maakt evenmin dat [naam bedrijventerrein] geen zoeklocatie meer is.

Het derde argument van het college in het bestreden besluit is dat horeca niet past op deze locatie binnen de Verordening ruimte van de provincie. In die verordening stond dat horeca als oneigenlijk gebruik van een bedrijventerrein wordt aangemerkt, tenzij de horeca direct verband houdt met één of meer op het terrein gevestigde bedrijven.

De rechtbank overweegt dat eiser terecht stelt dat de Verordening ruimte al ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was vervangen door de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant. Dit is een gebrek in het bestreden besluit. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat eiser door het noemen van de verkeerde verordening niet in zijn belangen is geschaad. Daartoe overweegt de rechtbank dat ook in de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant horeca-activiteiten in kernrandzones of daarmee qua ligging en functie gelijk te stellen gebieden (zoals bedrijventerreinen) ongewenst zijn. In zoverre is er dus sprake van een beleidsneutrale wijziging.

De rechtbank komt tot de conclusie dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen medewerking te verlenen aan het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de door eiser gewenste uitbreiding van zijn horecagelegenheid. Deze conclusie geldt ook ten aanzien van het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van Tilburg, nu dit besluit op dezelfde gronden is gestoeld als het bestreden besluit van het college.

6.
Gelijkheidsbeginsel

Uit het verhandelde ter zitting begrijpt de rechtbank dat eiser van mening is dat de besluitvorming van het college in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Eiser voelt zich ongelijk behandeld ten opzichte van eigenaren van omliggende percelen, die volgens hem wel medewerking en vergunningen krijgen.

De rechtbank overweegt dat het hier niet gaat om gelijke gevallen, omdat de percelen waar eiser op doelt een horecabestemming hebben. Verder overweegt de rechtbank dat eiser in het verleden wel medewerking heeft gekregen van het college. Zo is op 28 maart 2011 een vergunning verleend voor het veranderen van het bedrijfspand in een partycentrum. Ook is op 27 maart 2017 een gedoogbeschikking afgegeven voor een uitbreiding van het pand. Voor het oordeel dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur ziet de rechtbank onvoldoende grond.

7.
Conclusie

Nu de beroepsgronden van eiser niet slagen, zal het beroep ongegrond worden verklaard.

8.
Proceskosten en griffierecht

Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb, is er aanleiding om aan eiser een proceskostenvergoeding toe te kennen. Ook moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden.

De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.A. de Rooij, griffier, op 26 maart 2021 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 6:22:

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. (…),

c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt -kort gezegd- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwplan niet voldoet aan: (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand.

Op grond van het tweede lid, wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geldt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, wordt in bij wet aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.

Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3˚, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.

Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II wordt in deze bijlage verstaan onder:

bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:

1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.

Bestemmingsplan [naam bedrijventerrein] 2008

Op grond van artikel 4.1.1 zijn de voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden bestemd voor:

a. bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 3 tot en met 5, met dien verstande dat:

1. de maximaal toegestane categorie per bestemmingsvlak is weergegeven;

2. risicovolle inrichtingen zijn niet toegestaan; dit geldt niet daar waar ten tijde van het ter visie leggen van het plan al een risicovolle inrichting aanwezig was;

3. vestiging van inrichtingen genoemd in artikel 2.4 van het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit Milieubeheer (IVB) van 5 januari 1993 houdende aanwijzing van categorieën inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, zoals bedoeld in artikel 41 van de Wet Geluidhinder zijn toegestaan in de gebiedsaanduiding geluidszone - industrie;

b. de op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestaande bedrijven die vallen in een hogere dan de in het bestemmingsvlak maximaal toelaatbaar geachte categorie zoals aangeduid in 4.1.2, met dien verstande dat deze bedrijven alleen als bestaand zijn toegestaan;

c. watergebonden bedrijvigheid voorzover gelegen langs het Wilhelminakanaal, met inachtneming van het gestelde onder a en b;

d. bouwwerken van algemeen nut.