Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/6797
uitspraak van 1 juli 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. T.D. Rijs,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder,
gemachtigde: mr. T.N. Sanders.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 november 2019 (hierna: bestreden besluit) inzake de weigering om aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 juni 2020.
De gemachtigden van partijen waren daarbij aanwezig. Eiser heeft ing. J.C. Huijzer als deskundige meegebracht. Verweerder heeft [naam vertegenwoordiger vwr1] en [naam vertegenwoordiger vwr2] van de gemeente Breda meegebracht.
Overwegingen
Feiten
1.1.
Eiser heeft de eigendom van het pand aan de [adres] te [plaatsnaam] (hierna: pand). De indeling van het pand blijkt uit plattegronden die eiser als bijlagen bij zijn aanvraag van 10 december 2018 (gedingstuk 13) heeft gevoegd. Die plattegronden zijn overgenomen in een brief die verweerder op 22 augustus 2019 aan de bezwaarschriftcommissie van de gemeente Breda heeft gestuurd (gedingstuk 2).
1.2.
De begane grond van het pand wordt als winkelruimte gebruikt.
1.3.
Het grootste deel van de eerste verdieping bestaat uit twee ruimtes (1.1 en 1.5) die kunnen worden gebruikt als slaap- en/of woonkamer. De ruimtes 1.1 en 1.5 worden van elkaar gescheiden door een gang (ruimte 1.4) met aan de ene kant de trap naar de begane grond en aan de andere kant een afsluitbare deur die toegang geeft tot de trap naar de tweede verdieping. Ruimte 1.2 is in gebruik als badkamer, en ruimte 1.3 als keuken. Verder is er een afzonderlijke toiletruimte.
1.4.
Het grootste deel van de tweede verdieping bestaat uit twee ruimtes (2.1 en 2.4) die kunnen worden gebruikt als slaap- en/of woonkamer. De ruimtes 2.1 en 2.4 worden van elkaar gescheiden door een open ruimte (2.3). Verder is er een ruimte met een wastafel en een toilet (2.2).
1.5.
Eiser wil in het pand enkele aanpassingen verrichten. Het blijkt te gaan om het plaatsen van een keukenblok met afzuiging in ruimte 1.3 en het brandwerend uitvoeren van de vloer c.q. het plafond tussen de eerste en de tweede verdieping. Dit blijkt uit:
- een formulier gedateerd 10 december 2018 (hierna: aanvraag) waarin eiser heeft gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning – als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) – voor het bouwen van een bouwwerk;
- de daarbij gevoegde plattegronden van het pand; en
- de toelichtingen die partijen tijdens de bezwaarprocedure en ter zitting op deze stukken hebben gegeven.
1.6.
De rechtbank duidt de zojuist omschreven plannen van eiser met de eerste verdieping van het pand verder aan als: project.
1.7.
Beide partijen gaan ervan uit dat de kosten van het project ongeveer € 3.000,- bedragen.
1.8.
Verder staat voor partijen buiten twijfel dat de realisering van het project niet leidt tot een verandering van:
- de draagconstructie van het pand;
- de daar thans bestaande brandcompartimentering of beschermde subbrand-compartimentering;
- de bebouwde oppervlakte van het perceel [adres] ; en/of
- het bouwvolume van het pand.
Visie van partijen op de feiten
2.1.
Eiser beweert dat het project is bedoeld om het woongenot van de bewoners van de eerste verdieping te vergroten. Naar zijn zeggen zullen de ruimtes 1.1, 1.5, 2.1 en 2.4 afzonderlijk (kamergewijs) worden verhuurd. Daarom vindt eiser dat het pand, ook na de realisering van het project, moet worden aangemerkt als één woonruimte met vier onzelfstandige woonruimtes (“kamers”).
2.2.
Naar de overtuiging van verweerder is het project echter bedoeld om in het pand twee zelfstandige appartementen (“studio’s”) te realiseren. Hij stelt dat de eerste verdieping aan één persoon althans huishouden wordt verhuurd, en dat na de realisering van het project hetzelfde met de tweede verdieping zal gebeuren. In dit kader wijst verweerder op de afsluitbare deur die ruimte 1.4 scheidt van de trap naar de tweede verdieping. Daarom vindt hij dat het pand na de realisering van het project moet worden aangemerkt als een woongebouw in de zin van het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit).
Besluitvorming
3.1.
Bij besluit van 4 april 2019 (hierna: primair besluit) heeft verweerder geweigerd om de door eiser op 10 december 2018 gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe heeft verweerder, kort gezegd, aangevoerd dat de aanvraag in strijd komt met brandveiligheidseisen die het Bouwbesluit aan woongebouwen stelt.
3.2.
Eiser heeft bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
3.3.
Tijdens de bezwaarfase is bij verweerder twijfel ontstaan over de wijze waarop eiser het project wil financieren, en over de wijze waarop eiser het pand wil gaan gebruiken. Verweerder stelt dat grote vrees bestaat dat eiser crimineel geld wil witwassen, en dat verhuur van het pand zal leiden tot (nieuwe) strafbare feiten.
3.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Hij heeft zijn betoog over strijd met het Bouwbesluit herhaald. Daaraan heeft verweerder, kort gezegd, toegevoegd dat de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) eveneens een geldige reden voor afwijzing van de aanvraag vormt. Hij baseert dit standpunt op een rapport, gedateerd 14 februari 2019, van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) over eiser.
Omvang van het geschil
4.1.
Eiser staat op het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert hij aan dat het pand niet kan worden aangemerkt als een woongebouw in de zin van het Bouwbesluit, maar als één woning met meer onzelfstandige wooneenheden.
4.2.
Verder vindt eiser dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte mede op het rapport van 14 februari 2019 (hierna: Bibob-rapport) heeft gebaseerd. Daartoe voert hij, kort gezegd, aan dat dit advies niet specifiek ziet op het pand, en dat niet alle weergegeven bevindingen correct zijn. In dit kader stelt eiser dat de aanvraag slechts strekt tot het plaatsen van een goedkoop keukenblok, en dat verweerder de bevoegdheid tot afwijzing van de aanvraag krachtens Wet Bibob heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is bestemd.
4.3.
Overigens heeft eiser – in de gedingstukken impliciet, en ter zitting expliciet – de vraag gesteld of voor de realisering van het project een omgevingsvergunning is vereist.
4.4.
Eiser wil dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat de op 10 december 2018 aangevraagde omgevingsvergunning alsnog wordt verleend (of dat voor recht wordt verklaard dat voor de realisering van het project geen omgevingsvergunning is vereist). Verder heeft eiser verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van het betaalde griffierecht en de proceskosten die tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure zijn gemaakt.
Wettelijk kader
5. De tekst van de wettelijke voorschriften die hierna worden genoemd, is weergegeven in de bijlage die bij deze uitspraak behoort.
Bestemmingsplan
6. Het perceel [adres] ligt in het gebied waar het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ geldt, en heeft onder meer de bestemming ‘Centrum 1’. De begane grond van het pand mag, binnen zekere grenzen, worden gebruikt voor detailhandel. De verdiepingen van het pand mogen worden gebruikt voor woondoeleinden.
Algemene overwegingen van de rechtbank
7.1.
Partijen zijn het over eens – en de rechtbank constateert – dat het door eiser beoogde gebruik van het pand niet in strijd komt met (de tot) het bestemmingsplan (behorende regels), ook niet na de realisering van het project. De eerste en de tweede verdieping van het pand mogen namelijk worden gebruikt voor het verhuren van zowel vier onzelfstandige ‘kamers’ als twee zelfstandige ‘studio’s’. Dit betekent dat eiser voor de realisering van het project hoe dan ook geen omgevingsvergunning – als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo – voor het afwijken van een bestemmingsplan hoeft te hebben.
7.2.
Verder constateert de rechtbank – net als partijen (zie overweging 1.8 van deze uitspraak) – dat het project slechts een inpandige aanpassing van het pand behelst. De plaatsing van het keukenblok op de eerste verdieping van het pand leidt niet tot een grotere oppervlakte en/of bouwmassa van het pand. Het project heeft evenmin gevolgen voor de draagconstructie en/of de (sub)brandcompartimentering van het pand. Aan de ruimte 1.3 (keuken) zelf wordt namelijk niets gewijzigd. Aan en in de overige ruimtes van het pand wordt evenmin iets gewijzigd.
Is na realisering van het project nog sprake van één woning?
8.1.
De standpunten van partijen terzake zijn omschreven in de overwegingen 2.1 en 2.2 van deze uitspraak. Hierover oordeelt de rechtbank als volgt.
8.2.
De bij de aanvraag gevoegde plattegronden vormen slechts een onderdeel van de aanvraag voor zover deze duidelijk maken waar eiser het project precies wil realiseren. Daarom hoefde verweerder – anders dan eiser lijkt te veronderstellen – het gebruik van het pand voor kamerverhuur bij de beoordeling van de aanvraag niet zonder meer als een vast uitgangspunt te accepteren. Door het pand te kwalificeren als een woongebouw, heeft verweerder de grondslag van de aanvraag immers niet verlaten.
8.3.
Dit laat onverlet dat verweerder concreet onderzoek naar de relevante feiten moet verrichten als hij twijfelt aan de intenties van eiser. De gedingstukken en de behandeling ter zitting geven echter geen blijk van zo’n onderzoek. De verwijzing naar de bevindingen van de toezichthouder van 3 september 2018, waarin wordt vermeld dat de verdiepingen als twee afzonderlijke woningen werden verhuurd, is daarvoor onvoldoende. Dit sluit immers niet uit dat het beoogde gebruik een andere is. Verweerder heeft verder volstaan met het bekijken van de bij de aanvraag gevoegde tekeningen, en heeft zich daarbij geconcentreerd op de afsluitbare deur die ruimte 1.4 scheidt van de trap naar de tweede verdieping en de aanwezigheid van dubbele keuken- en badkamervoorzieningen.
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank vormen die omstandigheden onvoldoende reden voor het standpunt dat zich in het pand, na de realisering van het project, slechts twee zelfstandige appartementen kunnen bevinden. De enkele aanwezigheid van een afsluitbare deur naar de tweede verdieping en de dubbele voorzieningen doet immers geen afbreuk aan de mogelijkheid om de vier verblijfruimtes afzonderlijk te verhuren aan personen die met elkaar geen gezamenlijke huishouding voeren.
8.5.
De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
8.6.
Verweerder krijgt geen gelegenheid om het motiveringsgebrek te herstellen. Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat verweerder op diverse momenten – voorafgaand aan het primaire besluit, voorafgaand aan het bestreden en voorafgaand aan de zitting – nader onderzoek naar de situatie ter plaatse had kunnen verrichten, maar geen van deze gelegenheden heeft benut, ondanks de beargumenteerde betwisting van zijn stelling dat het pand na de realisering van het project slechts bestaat uit een winkelruimte en twee zelfstandige appartementen annex studio’s.
8.7.
Verder acht de rechtbank hier van belang dat, naar haar oordeel, voor de realisering van het project geen omgevingsvergunning is vereist. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Vergunningplicht?
9.1.
Een bestuursorgaan heeft de plicht om ambtshalve – dus ook als belanghebbenden erover zwijgen – te onderzoeken of voor het verrichten van een activiteit een vergunning is vereist indien het wordt geconfronteerd met een daartoe strekkende aanvraag. Immers, als blijkt dat voor het verrichten van een bepaalde activiteit geen vergunning is vereist, heeft het bestuursorgaan niet de bevoegdheid om de daartoe strekkende aanvraag te toetsen aan eisen die gelden voor activiteiten die wel vergunningplichtig zijn. In zo’n geval mag en moet het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen, met de motivering dat voor de activiteit in kwestie geen vergunning is vereist. In dit kader overweegt de rechtbank dat de Awb niet voorziet in het buiten behandeling laten van een aanvraag als geen vergunning is vereist, en dat een afzonderlijke mededeling terzake niet aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd (zie ook overweging 9.3 van deze uitspraak).
9.2.
Die omstandigheid maakt dat de rechtbank moet toetsen of verweerder zich van de zojuist bedoelde onderzoeksplicht heeft gekweten, en in het verlengde hiervan of voor de realisering van het project een omgevingsvergunning is vereist.
9.3.
Bij dit alles komt nog dat het doen van een aanvraag normaliter de enige manier is om een geschil over het bestaan van een vergunningplicht aan een (bestuurs)rechter voor te leggen. In zoverre wijst de rechtbank op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:453, rechtsoverweging 6.2) over de status van bestuurlijke rechtsoordelen; zij overweegt steevast dat die oordelen niet kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, en in dit kader dat het indienen van een formele vergunningaanvraag als regel niet onevenredig bezwarend is.
9.4.
Vanwege die omstandigheid mag verweerder uit de verzending van de aanvraag op 10 december 2018 niet afleiden dat eiser het bestaan van een vergunningplicht voor de realisering van het project ‘dus’ erkent.
9.5.
De rechtbank concludeert dat:
- voor de realisering van het project hoe dan ook geen ‘c-vergunning’ is vereist omdat geen strijd met het bestemmingsplan ontstaat (overweging 7.1 van deze uitspraak);
- de aanvraag voldoet aan de in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) geformuleerde voorwaarden voor het vergunningvrij verrichten van inpandige bouwwerkzaamheden (overweging 8.4 van deze uitspraak); en
- het aantal woningen in het na de realisering van het project gelijk blijft (overwegingen 8.6 en 8.8 van deze uitspraak).
9.6.
In dit kader overweegt de rechtbank nog dat voor de toepasselijkheid van artikel 5 van Pro bijlage II bij het Bor niet (zozeer) bepalend is of feitelijk het aantal woningen toeneemt, maar (veeleer) of juridisch (planologisch) de mogelijkheid tot het creëren van een nieuwe wooneenheid wordt geschapen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079). Vervolgens constateert de rechtbank dat de planologische mogelijkheden ter plaatse gelijk blijven.
9.7.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat voor de realisering van het project geen omgevingsvergunning is vereist. In zoverre verwijst zij naar artikel 2.1, derde lid, van de Wabo, naar artikel 2.3, eerste lid, van het Bor, alsmede naar artikel 3, onderdeel 8, en artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
Consequenties voor deze beroepsprocedure?
10.1.
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit
vernietigen.
10.2.
De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Verweerder heeft de aanvraag namelijk terecht, hetzij met een onjuiste motivering, afgewezen.
10.3.
De rechtbank komt niet toe aan de beantwoording van de vraag of de Wet Bibob een geldige reden voor afwijzing van de aanvraag vormt. Verweerder was en is, gelet op het voorgaande, namelijk niet bevoegd om in het kader van de beoordeling van de aanvraag te onderzoeken of een groot gevaar bestaat dat eiser crimineel geld witwast, en evenmin of eiser het pand gaat gebruiken voor het plegen van strafbare feiten.
10.4.
Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder het voor de behandeling van dit geschil betaalde griffierecht aan eiser vergoeden.
10.5.
De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiser voor het voeren van deze procedure heeft gemaakt, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank stelt deze kosten vast op een bedrag van € 1.050,-, wegens de rechtsbijstand die de gemachtigde van eiser heeft verleend (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Overwegingen ten overvloede
11.1
Het vorenstaande ontneemt verweerder niet de bevoegdheid om in de toekomst te controleren of eiser het pand daadwerkelijk gebruikt voor verhuur van vier onzelfstandige kamers. Als bij zo’n gelegenheid blijkt dat de verdiepingen van het pand toch slechts bestaan uit twee zelfstandige appartementen, moet worden geconcludeerd dat de realisering van het project vergunningplichtig is geworden. In dat geval kan verweerder besluiten om handhavend op te treden, al was het maar door van eiser te verlangen om (alsnog) een omgevingsvergunning aan te vragen.
11.2.
Voor zover verweerder bang is dat eiser zich bij het gebruik van pand schuldig gaat maken aan één of meer van de feiten waarop het Bibob-rapport betrekking heeft, beschikt hij over instrumenten om toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften te houden of te laten houden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het voor de behandeling van dit geschil betaalde griffierecht, zijnde een bedrag van € 174,-, aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten die eiser voor het voeren van deze procedure heeft gemaakt, tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Skalonjic, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier, op 1 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, eerste lid
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 7:12, eerste lid (eerste volzin)
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
Artikel 2.1, onderdeel c (voor zover hier relevant)
Het is verboden zonder omgevingsvergunning van een bestemmingsplan af te wijken.
Artikel 2.1, derde lid
Bij algemene maatregel van bestuur [het Bor] kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 3, onderdeel 8
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet [Wabo] is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrand-compartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
5, eerste lid (eerste volzin)
Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk.