Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 20/5885 en 20/5886
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2020 in de zaak tussen
Woonstichting Leystromen , te Rijen , eiseres (hierna: de stichting)
en
[naam eiser], eiser,
gemachtigden: mrs. S.A.L. van de Sande en J.J.W. van Mens,
en
de minister voor Milieu en Wonen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 17 januari 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd in verband met het overtreden van artikel 1.6 van de Wet normering topinkomens (WNT).
Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd en de bezwaarschriften vervolgens als beroepschriften doorgezonden naar de rechtbank.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn besproken op de zitting van de rechtbank op 19 november 2020. Eiser was hierbij aanwezig. Namens eiseres is verschenen [vertegenwoordiger eiseres] . Eisers hebben zich ter zitting laten bijstaan door hun gemachtigde mr. J.J.W. van Mens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Witte - van den Haak, mr. E.I. Dekkers, [vertegenwoordiger vwr1] en [naam vertegenwoordiger2] .
Overwegingen
De feiten
1. De stichting is een toegelaten instelling in de zin van artikel 19 van de Woningwet en als zodanig gebonden aan de WNT. De WNT stelt maxima aan de hoogte van de bezoldiging van topfunctionarissen.
Eiser is op 1 mei 2013 als bestuurder in dienst getreden bij de stichting. Hij moet daarom worden aangemerkt als topfunctionaris voor de WNT.
De stichting draagt, op grond van de CAO Woondiensten, VUT/prepensioen en levensloopregelingen-premie (hierna: VPL-premie) af voor eiser aan de Stichting Pensioenfonds voor de Woningcorporaties. Vast staat dat eiser - nu en in de toekomst – geen aanspraak kan maken op enige vorm van prepensioen waar de VPL-premie op ziet.
Verweerder heeft eiseres bij brief van 12 juli 2018 erop gewezen dat de namens eiser afgedragen VPL-premie moet worden aangemerkt als ‘bezoldiging’ in de zin van de WNT.
Verweerder heeft eisers op 7 augustus 2019 het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom vanwege overschrijding van het bezoldigingsmaximum over de jaren 2015 tot en met 2018.
Eisers hebben een zienswijze ingediend tegen dit voornemen en daarbij aangegeven dat de VPL-premie niet als bezoldiging kan worden gekwalificeerd, zodat het bezoldigingsmaximum niet is overschreden en er geen sprake is van een overtreding.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zowel de stichting als eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege overschrijding van de maximale bezoldiging over de jaren 2015 tot en met 2018 met het totale bedrag van € 24.719,-, inclusief wettelijke rente. Eisers zijn gelast te bewerkstelligen dat dit bedrag binnen drie weken door eiser wordt terugbetaald aan de stichting, op laste van een dwangsom van € 1.235,- per week voor iedere week dat dit niet is gebeurd, met een maximum van € 6.179,-.
Op 24 januari 2020 is een mededeling over de vaststelling van deze besluiten gepubliceerd in de Staatscourant.
Eiser heeft op 5 februari 2020 aan de last voldaan door het volledige bedrag van € 24.719,- te betalen aan de stichting.
De beroepsgronden
2. Eisers voeren, samengevat, aan dat verweerder niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat er geen overtreding van de WNT heeft plaatsgevonden. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt namelijk dat de wetgever heeft bedoeld dat tot de bezoldiging alleen bestanddelen worden gerekend, waaruit de functionaris direct of op termijn voordelen verkrijgt. De stichting betaalt de VPL-premies wel voor eiser, maar eiser kan geen aanspraak maken op vroegpensioen, ook niet in de toekomst. Zijn premie komt uitsluitend ten goede aan andere (gewezen) medewerkers, zodat hij hier (op termijn) geen voordeel van heeft. Eisers verwijzen onder andere naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2018 (ECLI:NL:RBMNE:2018:3869), waarin de kantonrechter dit eveneens overwoog. Voor zover de VPL-premie wél onder het bezoldigingsbegrip van de WNT zou vallen, zijn de WNT en de Uitvoeringsregeling WNT onverbindend wegens strijd met de beginselen van algemeen behoorlijk bestuur en artikel 1 Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. In twee vergelijkbare gevallen is verweerder tot slot niet tot handhaving overgegaan, zodat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Dit staat aan handhaving in de weg.
Het juridisch kader
3. Eisers mogen op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de WNT geen bezoldiging overeenkomen die hoger is dan de wettelijk vastgestelde maximale bezoldiging.
In artikel 1.6, eerste lid, van de WNT is bepaald dat, voor zover zij dit toch zouden doen, de bezoldiging van rechtswege – dat wil zeggen: automatisch - het bedrag bedraagt dat op grond van de WNT ten hoogste is toegestaan. Betalingen die dat bedrag overschrijden, zijn onverschuldigd betaald. Een dergelijke onverschuldigde betaling moet ongedaan worden gemaakt.
De minister kan in geval van overtreding van de maximale bezoldiging een last onder dwangsom opleggen. Dit volgt uit artikel 5.4, eerste lid, van de WNT.
In artikel 1.1 sub e van de WNT is de definitie van bezoldiging opgenomen. Deze luidt als volgt:
“de som van de beloning, de belastbare vaste en variabele onkostenvergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn, met uitzondering van de omzetbelasting”.
In artikel 1.1 sub h van de WNT is de definitie van beloningen betaalbaar op termijn opgenomen. Deze luidt als volgt:
“het werkgeversdeel van de beloningen betaalbaar op termijn met uitzondering van het werkgeversdeel van de beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op de beëindiging van het dienstverband”.
In artikel 1.9 van de WNT is vervolgens bepaald dat de minister nadere regels kan stellen over, onder meer, hetgeen tot de bezoldiging wordt gerekend. Dit is gebeurd in de Uitvoeringsregeling WNT (hierna: de Uitvoeringsregeling).
In artikel 2.1, onder q, van de Uitvoeringsregeling was van 1 januari 2015 tot 1 januari 2019 – en dus de periode waarop het bestreden besluit ziet – opgenomen dat tot de bezoldiging van een functionaris in dienstbetrekking behoort:
“het werkgeversdeel van premies voor of bijdragen aan pensioenregelingen”.
“het werkgeversdeel van premies voor of bijdragen aan pensioenregelingen”.
In artikel 2.1, onder r, van de Uitvoeringsregeling van 1 januari 2015 tot 1 januari 2019 staat verder tot de bezoldiging van een functionaris in dienstbetrekking behoort:
“het werkgeversdeel van premies voor of bijdragen aan regelingen voor vervroegde uittreding”.
“het werkgeversdeel van premies voor of bijdragen aan regelingen voor vervroegde uittreding”.
De rechtbank heeft ook gekeken in de parlementaire geschiedenis. In de Memorie van Toelichting bij de WNT (
Kamerstukken II,2010-2011, 32 600, nr. 3) staat onder andere:
Kamerstukken II,2010-2011, 32 600, nr. 3) staat onder andere:
Pagina 12:
“De post beloningen betaalbaar op termijn wordt genormeerd op een niveau dat in directe relatie staat tot de hoogte van de beloning. Daartoe worden de percentages en franchises gehanteerd die het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds hanteert voor de berekening van de verschillende werkgeversbijdragen bij het Rijk. Het totaal van de werkgeversbijdragen bedraagt bij het Rijk op basis van de op 1 januari 2010 geldende percentages € 28.767. Hierbij is rekening gehouden met de premies voor het ouderdomspensioen, het nabestaandenpensioen, het arbeidsongeschiktheidspensioen en de overgangspremie VPL (in verband met het overgangsrecht van de FPU).”
Pagina’s 25/26:
“
Onder de periodiek betaalde beloningen als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek vallen tevens de door de werkgever verschuldigde premies voor de sociale verzekeringen. Deze worden door de Raad onderscheiden in wettelijke en vrijwillige sociale lasten. Voor zover de werkgever op grond van een wettelijk voorschrift premies is verschuldigd voor een werk-nemersverzekering of een volksverzekering, worden deze in de definitie van beloning eveneens buiten beschouwing gelaten omdat deze premies kosten voor de werkgever zijn die deze uit eigen hoofde afdraagt. Daarom dienen zij geen onderdeel te zijn van het in artikel 2.2 opgenomen maximum. Hetzelfde geldt voor premies voor aanvullende verzekeringen die op grond van een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing zijn. Voor zover de werkgever premies afdraagt inzake een verzekering waarvoor de topfunctionaris vrijwillig heeft gekozen, maakt een dergelijke afspraak onderdeel uit van de bezoldigingsafspraken, en dienen deze werkgeverspremies te worden gerekend tot de periodiek betaalde beloningen overeenkomstig de indeling van de Raad voor de Jaarverslaggeving. Ook bij een eventuele opeising bij een onverschuldigde betaling dienen de door de werkgever verplicht afgedragen sociale premies buiten beschouwing te blijven, omdat de afdracht niet namens de betrokken topfunctionaris plaatsvond en de betrokken topfunctionaris niet door de afdracht is verrijkt (zoals dat wel gebeurt door de pensioenbijdrage van de werkgever, die rechtstreeks van invloed is op de hoogte van de later door de betrokken topfunctionaris te ontvangen pensioenuitkering). Dit is anders bij de werkgeverspremies voor pensioen, waarop hieronder bij beloningen betaalbaar op termijn wordt ingegaan.”
Onder de periodiek betaalde beloningen als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek vallen tevens de door de werkgever verschuldigde premies voor de sociale verzekeringen. Deze worden door de Raad onderscheiden in wettelijke en vrijwillige sociale lasten. Voor zover de werkgever op grond van een wettelijk voorschrift premies is verschuldigd voor een werk-nemersverzekering of een volksverzekering, worden deze in de definitie van beloning eveneens buiten beschouwing gelaten omdat deze premies kosten voor de werkgever zijn die deze uit eigen hoofde afdraagt. Daarom dienen zij geen onderdeel te zijn van het in artikel 2.2 opgenomen maximum. Hetzelfde geldt voor premies voor aanvullende verzekeringen die op grond van een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing zijn. Voor zover de werkgever premies afdraagt inzake een verzekering waarvoor de topfunctionaris vrijwillig heeft gekozen, maakt een dergelijke afspraak onderdeel uit van de bezoldigingsafspraken, en dienen deze werkgeverspremies te worden gerekend tot de periodiek betaalde beloningen overeenkomstig de indeling van de Raad voor de Jaarverslaggeving. Ook bij een eventuele opeising bij een onverschuldigde betaling dienen de door de werkgever verplicht afgedragen sociale premies buiten beschouwing te blijven, omdat de afdracht niet namens de betrokken topfunctionaris plaatsvond en de betrokken topfunctionaris niet door de afdracht is verrijkt (zoals dat wel gebeurt door de pensioenbijdrage van de werkgever, die rechtstreeks van invloed is op de hoogte van de later door de betrokken topfunctionaris te ontvangen pensioenuitkering). Dit is anders bij de werkgeverspremies voor pensioen, waarop hieronder bij beloningen betaalbaar op termijn wordt ingegaan.”
Pagina’s 26/27:
“De werkgeversbijdrage aan de pensioenvoorziening of andere beloningen betaalbaar op termijn wordt anders behandeld dan het werkgeversdeel van de sociale verzekeringspremies. De werkgeversbijdrage aan de pensioenvoorziening leidt tot een vermogensaanspraak van de werknemer die in stand blijft na beëindiging van de arbeidsrelatie en is daarmee een vorm van bezoldiging. Als deze vorm van bezoldiging niet bij de normering zou worden betrokken, zou de normering kunnen worden ontdoken door een relatief hoge werkgeversbijdrage overeen te komen. Bovendien kunnen partijen over de werkgeversbijdrage aan beloningen betaalbaar op termijn afspraken maken die onderdeel uitmaken van de overeengekomen arbeidsvoorwaarden, terwijl het werkgeversdeel van de sociale verzekeringspremies wettelijk is vastgesteld, zonder dat partijen hier invloed op hebben.”
p. 44:
“Het doel van onderhavig voorstel van wet is de bezoldiging te normeren. De bezoldiging bestaat uit periodieke beloningen, de belaste onkostenvergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn, voor het grootste deel bestaande uit de werkgeversbijdrage in de pensioenpremie. Onderhavig voorstel van wet schrijft inhoudelijk niets voor over de pensioenrechten. De pensioenbijdrage van de werkgever kan variëren om diverse redenen: de inhoud van het pensioenpakket, de waarde van de opgebouwde rechten, het fonds, de verhouding tussen het werkgevers- en het werknemersdeel, leeftijd en andere individuele kenmerken van de werknemer. Op voorhand is daarbij niet te bepalen in welk geval de overschrijding van het bezoldigingsmaximum uitsluitend aan de pensioenbijdrage van de werkgever kan worden toegerekend. In het algemeen gaat de stelling op dat een hogere pensioenbijdrage leidt tot een hogere beloning op termijn, zodat normering van de pensioenbijdrage vanuit de doelstelling van de wet is gerechtvaardigd.
Ten behoeve van onderhavig voorstel van wet is een berekening gemaakt van de pensioenbijdrage werkgever bij een brutosalaris van € 187 340 indien de pensioenregeling van het ABP-Rijk van toepassing zou zijn. Vanwege het vergrijsde bestand en risicokenmerken van de populatie is het ABP geen goedkoop fonds.”
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling WNT van 1 januari 2015 (Regeling van de Minister van BZK van 11 december 2014, nr. 2014-000104920, Stcrt. 18 december 2014, nr. 36 379), staat, onder overweging 2.2, dat de overgangspremie VPL dient te worden meegeteld in het in artikel 2.1, onder q, van de Uitvoeringsregeling bedoelde pensioen.
BELONINGEN BETAALBAAR
OP TERMIJN
q
het werkgeversdeel van premies voor of
bijdragen aan pensioenregelingen
Dit pensioen betreft zowel ouderdoms- en nabestaandenpensioen,
als arbeidsongeschiktheidspensioen. De overgangspremie VPL dient
eveneens te worden meegeteld. Zie artikel 2, derde lid, en paragraaf 2.2.2 voor de situatie
dat sprake is van een individuele premie.
NB de werknemersbijdrage is onderdeel van het bruto loon en wordt dus niet
afzonderlijk vermeld.
r
het werkgeversdeel van premies voor of
bijdragen aan regelingen voor vervroegde uittreding
De dotatie aan voorzieningen in eigen beheer voor VUT en prepensioen dienen
voor de individuele functionaris op individuele basis te worden gewaardeerd.
Het oordeel van de rechtbank
VPL-premie bezoldiging?
4.1.
In geschil is of de door de stichting namens eiser betaalde VPL-premie als bezoldiging in de zin van de WNT moet worden aangemerkt, omdat het een beloning betaalbaar op termijn is. Mocht de VPL-premie geen onderdeel van de bezoldiging uitmaken – zoals eisers bepleiten – dan is er geen sprake van een overtreding en was verweerder niet bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom.
4.2.
De rechtbank overweegt dat in de WNT zelf niet nader is gespecificeerd wat onder een beloning betaalbaar op termijn moet worden verstaan. Dit is wel gebeurd in de Uitvoeringsregeling. Uit artikel 2.1, onder q en onder r, van deze Uitvoeringsregeling
– zoals deze gold van 1 januari 2015 tot 1 januari 2019 – volgt dat werkgeverspremies en bijdragen aan pensioenregelingen en aan regelingen voor vervroegde uittreding hieronder vallen. De overgangspremie VPL wordt dus niet letterlijk genoemd in de WNT en ook niet in de Uitvoeringsregeling WNT.
4.3.
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling van 1 januari 2015 staat echter wel expliciet vermeld dat de overgangspremie VPL dient te worden meegeteld onder het in artikel 2.1, onder q, van de Uitvoeringsregeling bedoelde pensioen. Ook in de Memorie van Toelichting (MvT) bij de WNT wordt de VPL-premie genoemd. Hierin wordt namelijk overwogen dat de post beloningen betaalbaar op termijn wordt genormeerd, waarbij rekening wordt gehouden met de premies die het ABP hanteert voor de berekening van de verschillende werkgeversbijdragen bij het Rijk. Bij deze normering wordt rekening gehouden met het ouderdomspensioen, het nabestaandenpensioen, het arbeidsongeschiktheidspensioen én de overgangspremie VPL (in verband met het overgangsrecht van de FPU). [1] Dit duidt erop dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat de VPL-premie als bezoldiging moet worden aangemerkt.
4.4.
Met betrekking tot het tussen haakjes genoemde overgangsrecht van de FPU merkt de rechtbank nog het volgende op. FPU staat voor de regeling Flexibel Pensioen en Uittreden, die in het leven is geroepen naar aanleiding van de op 1 januari 2005 in werking getreden Wet VPL. Het gaat, kort gezegd, om een overgangsregeling op basis waarvan overheidspersoneel, dat onder het pensioenfonds ABP valt, geboren vóór 1950 nog aanspraak kan maken op vroegpensioen. Werknemers geboren na 1950 moeten nog wel de toegekende FPU-uitkeringen aan de oudere generatie uit solidariteit meefinancieren en dus VPL-premie betalen. Nu eiser niet in dienst is van de overheid, is de regeling FPU niet direct op hem van toepassing. De rechtbank gaat er echter vanuit dat de wetgever de VPL-premie ook in zijn geval mee heeft willen laten tellen tot de bezoldiging. Voor werknemers aangesloten bij het Pensioenfonds voor de Woningcorporaties geldt namelijk een soortgelijke overgangsregeling, die ervoor zorgt dat er nog wel uitkeringen voor vroegpensioen kunnen worden gedaan aan werknemers geboren vóór 1950. Nu beide regelingen de rechten waarborgen van een bepaalde groep deelnemers – namelijk die werknemers geboren voor 1950 – op een bepaalde pensioenregeling ter vervanging van een eerdere VUT-regeling, dienen de regelingen naar het oordeel van de rechtbank aan elkaar te worden gelijkgesteld. [2]
4.5.
Verweerder heeft verder toegelicht dat bij het bepalen van de hoogte van het bezoldigingsmaximum aansluiting is gezocht bij het ministerssalaris. Ministers zijn vanwege hun bijzondere positie niet aangesloten bij pensioenfonds ABP. Om het ministerssalaris toch vergelijkbaar te houden met topfunctionarissen wordt gerekend met een fictieve werkgeversbijdrage in de pensioenpremie, als ware de pensioenregeling van het ABP-Rijk wel van toepassing is. [3] De VPL-premie wordt hierin altijd meegenomen, ook al kunnen ministers geen aanspraak maken op vroegpensioen. Ook dit duidt erop dat de wetgever de VPL-premie steeds onderdeel heeft willen laten uitmaken van de bezoldiging.
4.6.
De rechtbank is het wel met eisers eens dat de wetgever het – ten aanzien van bepaalde werkgeversbijdragen – van belang heeft geacht of een topfunctionaris daardoor wordt ‘verrijkt’ of niet. Zo heeft de wetgever expliciet overwogen dat de wettelijk verplicht afgedragen sociale premies (onder meer) niet als beloning moeten worden gezien, omdat een topfunctionaris niet door de afdracht wordt verrijkt. [4] In zoverre volgt de rechtbank eisers erin dat de ‘verrijkingsgedachte’ een rol heeft gespeeld bij het opstellen van de WNT.
4.7.
De rechtbank volgt eisers echter niet in het standpunt dat het de bedoeling van de wetgever zou zijn geweest de VPL-premie alléén tot de bezoldiging te laten behoren bij die topfunctionarissen die nog aanspraak kunnen maken op vroegpensioen (en hier, in zoverre,
directdoor worden verrijkt). De VPL-premie wordt immers zowel in de MvT als in de toelichting bij de Uitvoeringsregeling zonder enig voorbehoud genoemd. Het is de bedoeling geweest, zo blijkt uit de MvT, de pensioenpremie te normeren en geheel mee te laten tellen – of het nu gaat om het gedeelte van de premie dat ziet op het ouderdomspensioen, het nabestaandenpensioen, het arbeidsongeschiktheidspensioen of de overgangspremie VPL – waarbij is overwogen dat
in het algemeen(cursivering rechtbank) de stelling opgaat dat een hogere pensioenbijdrage leidt tot een hogere beloning op termijn, zodat normering van de pensioenbijdrage vanuit de doelstelling van de wet is gerechtvaardigd. [5] Dat niet iedere hogere premieafdracht per definitie zal leiden tot een gelijk hogere aanspraak, is – kortom – ingezien, maar niet van doorslaggevend belang geacht. Ook het feit dat de VPL-premie slechts voor een (zeer) beperkte groep topfunctionarissen tot een ‘directe’ vermogensaanspraak zou kunnen leiden, was bekend ten tijde van de inwerkingtreding van de WNT op 1 januari 2013. Alleen topfunctionarissen geboren vóór 1950 kunnen immers nog voor vroegpensioen in aanmerking komen op basis van de overgangsregeling VPU, terwijl deze groep werknemers toen al minstens 63 jaar oud was.
directdoor worden verrijkt). De VPL-premie wordt immers zowel in de MvT als in de toelichting bij de Uitvoeringsregeling zonder enig voorbehoud genoemd. Het is de bedoeling geweest, zo blijkt uit de MvT, de pensioenpremie te normeren en geheel mee te laten tellen – of het nu gaat om het gedeelte van de premie dat ziet op het ouderdomspensioen, het nabestaandenpensioen, het arbeidsongeschiktheidspensioen of de overgangspremie VPL – waarbij is overwogen dat
in het algemeen(cursivering rechtbank) de stelling opgaat dat een hogere pensioenbijdrage leidt tot een hogere beloning op termijn, zodat normering van de pensioenbijdrage vanuit de doelstelling van de wet is gerechtvaardigd. [5] Dat niet iedere hogere premieafdracht per definitie zal leiden tot een gelijk hogere aanspraak, is – kortom – ingezien, maar niet van doorslaggevend belang geacht. Ook het feit dat de VPL-premie slechts voor een (zeer) beperkte groep topfunctionarissen tot een ‘directe’ vermogensaanspraak zou kunnen leiden, was bekend ten tijde van de inwerkingtreding van de WNT op 1 januari 2013. Alleen topfunctionarissen geboren vóór 1950 kunnen immers nog voor vroegpensioen in aanmerking komen op basis van de overgangsregeling VPU, terwijl deze groep werknemers toen al minstens 63 jaar oud was.
Verweerder heeft daarbij ter zitting nog eens toegelicht dat de keus om de gehele pensioenpremie – dus inclusief de VPL-premie – tot de bezoldiging te laten behoren moet worden begrepen in het licht van het gehele pensioenstelsel, waar het steeds gaat om premies op basis van solidariteit en waarbij geen één-op-één-verband kan worden vastgesteld tussen de hoogte van een premie en de uiteindelijke pensioenuitkering. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
4.8.
De rechtbank merkt tot slot op dat, als aan het ‘voordeelcriterium’ of het ‘verrijkingscriterium’ de waarde zou worden toegekend als door eisers bepleit, ook andere looncomponenten waarvan niet vast staat of onzeker is of hier ‘voordeel’ uit zal worden verkregen – zoals een nabestaandenpensioen en arbeidsongeschiktheidspensioen – mogelijk niet mee zouden moeten tellen. Nergens blijkt uit dat de wetgever dit heeft gewild of een afweging per individueel geval (in concreto) heeft beoogd.
4.9.
De rechtbank concludeert dan ook dat de VPL-premie onderdeel uitmaakt van de bezoldiging. Dit betekent dat eisers over de jaren 2015 tot en met 2018 een bezoldiging overeen zijn gekomen die hoger is dan de vastgestelde maximale bezoldiging. Er was sprake van een overtreding, zodat de minister in zoverre bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen.
(On)verbindendheid WNT en Uitvoeringsregeling WNT?
5.1.
De WNT is een wet in formele zin. De rechtbank kan een dergelijke wet slechts toetsen aan rechtstreeks werkende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dit volgt uit artikel 120 van de Grondwet (Gw), in samenhang met artikel 94 van de Gw. Dit betekent dat de rechtbank de WNT niet kan toetsen aan (ongeschreven) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals eisers haar vragen te doen.
5.2.
Artikel 1 van het EP, dat het recht op eigendom beschermt, is wél een rechtstreeks werkende bepaling als bedoeld in artikel 94 van de Gw, zodat de rechtbank de WNT aan dit artikel kan toetsen. Eiser doet een beroep op dit artikel, omdat hij vindt dat de Staat met de WNT zijn eigendomsrecht zou aantasten. De rechtbank is het hier niet mee eens.
5.3.
Om een beroep te kunnen doen op artikel 1 EP moet een eigendomsrecht met voldoende zekerheid vaststaan. Als ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 EP worden beschouwd rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. Wil toekomstig loon worden aangemerkt als eigendom in de zin van dit artikel dan moet eiser in ieder geval de gerechtvaardigde verwachting (‘legitimate expectation’) hebben gehad op het genot hiervan. [6] Volgens vaste jurisprudentie is de enkele hoop of verwachting van toekomstig inkomen onvoldoende.
5.4.
De WNT is bij koninklijk besluit van 15 november 2012 (Stb. 2012, 584) met ingang van 1 januari 2013 in werking getreden. Eiser is echter pas in dienst is getreden ná 1 januari 2013. Voor topfunctionarissen waarbij eerst op of na 1 januari 2013 sprake is van een dienstverband en bezoldiging in de zin van de WNT, moet ervan worden uitgegaan dat géén sprake is van een gerechtvaardigde verwachting op het genot van een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP. De beroepsgrond faalt in zoverre.
5.5.
De rechtbank ziet, tot slot, niet in waarom de Uitvoeringsregeling in strijd zou zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eisers hebben ook niet nader geconcretiseerd van strijd met welke beginselen sprake zou zijn. Gelet hierop, en mede in aanmerking nemende de terughoudendheid die de rechtbank in acht moet nemen bij de toetsing van (lagere) wetgeving, ziet de rechtbank geen gronden om aan te nemen dat de Uitvoeringsregeling onrechtmatig zou zijn.
Het gelijkheidsbeginsel
6.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door een last onder dwangsom aan hen op te leggen, terwijl in twee vergelijkbare gevallen – namelijk die van de Stichting Woonpalet Zeewolde en van Woningstichting Domus - handhaving achterwege is gebleven.
6.2.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, die veroorzaakt wordt door begunstigend beleid of een oogmerk van begunstiging, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging is. Van belang is verder dat verweerder in beginsel handhavend dient op te treden wanneer de maximale bezoldigingsnorm van de WNT wordt overtreden. Verweerder heeft ter zitting ook toegelicht dat handhaving het uitgangspunt is en dat al meerdere malen is gehandhaafd in gevallen waarbij de maximale bezoldigingsnorm is overschreden, omdat geen rekening was gehouden met de VPL-premie.
Stichting Woonpalet Zeewolde
6.3.1.
De rechtbank zal eerst beoordelen of de Stichting Woonpalet Zeewolde ( Woonpalet ), een gelijk geval vormt. Ook Woonpalet heeft een van haar bestuurders een hogere bezoldiging uitbetaald dan wettelijk toegestaan, omdat geen rekening was gehouden met de VPL-premie. In zoverre is sprake van een gelijk geval.
6.3.2.
Woonpalet heeft echter, samen met haar directeur-bestuurder, de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland verzocht om, kort gezegd, te beslissen of de VPL-premie tot de bezoldiging behoort en of Woonpalet de beloning over de jaren 2017 en 2018 zodanig mag verlagen dat de VPL-premie tezamen met de overige bezoldigingsbestanddelen niet meer dan de maximale WNT-bezoldiging bedraagt. Op 13 augustus 2018 heeft de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland geoordeeld dat dit niet het geval is (ECLI:NL:RBMNE:2018:3869). Hiermee is de kantonrechter tot een ander oordeel gekomen dan deze rechtbank.
6.3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de uitspraak van de kantonrechter een bijzondere omstandigheid kunnen zien om in het geval van Woonpalet van handhaving af te zien. Hoewel eisers gelijk hebben dat verweerder nog wel bevoegd was tot handhaven over te gaan, werd het niet juist geacht de uitspraak van de kantonrechter in deze kwestie niet te eerbiedigen. Verweerder was ook geen partij bij de zaak en kon dus niet in hoger beroep daartegen. Nu er bij Woonpalet , anders dan in het geval van eisers, een bijzondere omstandigheid aanwezig was om van handhaving af te zien, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een rechtens gelijk geval.
Woningstichting Domus
6.4.1.
Het is vervolgens de vraag of Woningstichting Domus ( Domus ) een gelijk geval betreft, waarbij een ongelijke behandeling heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat een bestuurder van Domus over meerdere jaren te veel betaald zou zijn, omdat geen rekening was gehouden met de betaalde VPL-premie. Over één van deze jaren, namelijk over 2018, is per ongeluk bericht uitgegaan dat geen sprake was van een overtreding. Dit was een vergissing. Er wordt nog bekeken of over dit jaar alsnog tot handhaving kan worden overgegaan. Het is in ieder geval de bedoeling dat handhaving over de andere jaren nog plaatsvindt. Omdat Domus is gefuseerd heeft de handhaving tijdelijk stilgelegen. Dit wordt nog wel opgepakt.
6.4.2.
De rechtbank overweegt dat het feit dat er een onjuist bericht is uitgegaan over het jaar 2018, hetgeen mogelijk tot gevolg gaat hebben dat over dit jaar niet meer zou kunnen worden gehandhaafd, niet betekent dat de minister nooit meer zou kunnen handhaven in gelijke gevallen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), strekt het gelijkheidsbeginsel nu eenmaal niet zover dat een eenmaal gemaakte fout dient te worden herhaald (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2792). Dit staat dus niet aan handhaving in het geval van eisers in de weg.
6.5.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de lasten onder dwangsom in stand blijven. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.H.J. Vermariën, voorzitter, mr. G.M.J. Kok en mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier op 24 december 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.