Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/3079 GEMWT
uitspraak van 11 december 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 11 juni 2019 (bestreden besluit) van het college over het afwijzen van zijn verzoek om handhaving.
Het beroep is behandeld op zitting in Middelburg op 30 oktober 2020. Eiser was daarbij samen met zijn gemachtigde aanwezig door middel van een digitale video-verbinding. Namens het college was fysiek aanwezig [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
1. Feiten
Eiser woont op het perceel aan de [adres] te [plaatsnaam] . [naam betrokkenen] (hierna: [naam betrokkenen] ) woont op het perceel aan de [adres2] te [plaatsnaam] . Het perceel dat grenst aan het perceel van eiser is ook in eigendom van [naam betrokkenen] . Op dat perceel is door [naam betrokkenen] een verharde inrit/uitweg gerealiseerd van ongeveer 3 meter breed. Deze inrit/uitweg is gelegen aansluitend aan het perceel van eiser en wordt gebruikt als ontsluiting van het daarachter gelegen perceel aan de [adres2] te [plaatsnaam] .
Eiser heeft het college bij brief van 5 augustus 2015 verzocht om handhavend op te treden tegen de inrit/uitweg. Volgens eiser is de inrit/uitweg zonder een daarvoor vereiste uitwegvergunning gerealiseerd (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en is het gebruik van de inrit/uitweg ook in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
Het college heeft dat verzoek bij besluit van 29 oktober 2015, verzonden op 5 november 2015 (primair besluit), afgewezen.
Eiser heeft daar bezwaar tegen gemaakt op 9 december 2015.
Bij besluit van 27 mei 2016 heeft het college aan [naam betrokkenen] een omgevingsvergunning verleend voor het hebben van een uitweg op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo).
Bij beslissing op bezwaar van 27 september 2016 (verzonden op 20 januari 2017) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primair besluit ongegrond verklaard, omdat ten aanzien van het gebruik van de inrit/uitweg in strijd met het bestemmingsplan volgens het college sprake was van concreet zicht op legalisatie.
Eiser heeft daar beroep tegen ingesteld. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 19 februari 2018 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 27 september 2016 vernietigd, omdat ten tijde van de beslissing op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestond. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
Bij bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft daar op 28 juni 2019 beroep tegen ingesteld.
Bij brieven van 7 november 2019 en 3 februari 2020 heeft eiser aan de rechtbank medegedeeld dat hij met [naam betrokkenen] een vaststellingsovereenkomst heeft ondertekend. In die overeenkomst is afgesproken dat eiser een deel van het perceel koopt van [naam betrokkenen] en dat [naam betrokkenen] de inrit/uitweg verplaatst naar een andere locatie.
Op 4 februari 2020 heeft [naam betrokkenen] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verplaatsen van de inrit/uitweg naar de andere locatie. Ter zitting is gebleken dat tot op heden nog niet is beslist op die aanvraag. Dit heeft te maken met de omstandigheid dat [naam betrokkenen] (nog) niet bereid is voor een noodzakelijk (asbest)onderzoek te betalen.
2. Gronden
2. Gronden
Eiser heeft, kort samengevat, aangevoerd dat het college zijn handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen, omdat de inrit/uitweg in strijd is met het bestemmingsplan. Op het college rust volgens eiser een beginselplicht tot handhaving, omdat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en daarnaast is handhavend optreden niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Eiser verzoekt de rechtbank zelf in de zaak te voorzien door een last onder dwangsom op te leggen aan [naam betrokkenen] en deze dwangsom op een hoog bedrag vast te stellen.
3. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. Beoordeling
De overtreding
4.1
Het college is alleen bevoegd handhavend op te treden, wanneer sprake is van een overtreding. [1]
4.2
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Terneuzen (APV) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. Dat verbod is niet (langer) overtreden, omdat het college daar op 27 mei 2016 een omgevingsvergunning voor heeft verleend. Gelet daarop heeft het college het handhavingsverzoek van eiser terecht afgewezen voor zover het zag op het zonder een omgevingsvergunning maken of hebben van de uitweg.
4.3
Daarnaast is het op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verboden om gronden of bouwwerken zonder omgevingsvergunning te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Tussen eiser en het college is niet in geschil dat de inrit/uitweg in strijd met bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt gebruikt. In dat bestemmingsplan is aan het perceel waarop de inrit/uitweg is gerealiseerd de bestemming “Agrarisch met waarden – Dekzandgebied” toegekend. In de planregels [2] staat dat deze gronden zijn bestemd voor de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven en het behoud, versterking en ontwikkeling van aanwezige landschaps- en cultuurhistorische waarden. Het gebruiken van de inrit/uitweg op het perceel ten behoeve van woondoeleinden past niet binnen de bestemming.
4.4
Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat de inrit/uitweg op het perceel in strijd met bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt gebruikt en dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit heeft het college ook erkend.
Beginselplicht tot handhaving
4.5
In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Indien concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of van andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
4.6
Het college heeft het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen het gebruiken van de inrit/uitweg in strijd met het bestemmingsplan afgewezen, omdat volgens het college concreet zicht bestond op legalisatie. Op 29 november 2018 had [naam betrokkenen] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, jo. artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo.
4.7
Eiser stelt dat op het moment van het bestreden besluit geen sprake was van concreet zicht op legalisatie van de overtreding.
4.8
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek niet mogen afwijzen, omdat op het moment van het bestreden besluit geen concreet zicht bestond op legalisatie van de overtreding. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat voor concreet zicht op legalisatie onvoldoende is dat het college bereid is medewerking te verlenen aan de procedure tot het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Om concreet zicht op legalisatie aan te nemen is, zoals eiser terecht stelt, ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd waarbinnen het gebruik past waarop het handhavingsverzoek ziet. [3] Op het moment van het nemen van het bestreden besluit had dat niet plaatsgevonden. Ter zitting is zelfs gebleken dat de aanvraag om een omgevingsvergunning inmiddels is ingetrokken. Ook heeft het college ter zitting erkend dat bij nader inzien geen concreet zicht op legalisatie heeft bestaan. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren.
Evenredigheidsbeginsel
4.9
Eiser heeft voorts gesteld dat handhavend optreden ook niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, omdat de overtreder bewust regels overtreedt en aan de andere zijde van zijn erf reeds over een uitweg beschikt die hij kan gebruiken. Eiser stelt overlast te ondervinden van de uitweg, in de vorm van geluidsoverlast, stankoverlast, gebrek aan privacy en een toenemend onveiligheidsgevoel.
4.1
De rechtbank is van oordeel dat gelet op de door eiser aangevoerde belangen, niet is gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
5. Conclusie
5.1
Het college heeft het handhavingsverzoek van eiser ten onrechte afgewezen, omdat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Gelet op de beginselplicht tot handhaving was het college verplicht om handhavend op te treden. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen.
De rechtbank stelt vast dat in de uitspraak van 19 februari 2018 al is vastgesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Vervolgens heeft het college er bijna anderhalf jaar over gedaan om opnieuw te beslissen op het verzoek om handhaving. Deze beslissing luidde (opnieuw) dat concreet zicht op legalisatie bestond, terwijl moet worden vastgesteld dat dit standpunt (wederom) niet juist was. Mede gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het college wordt opgedragen om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom aan [naam betrokkenen] op te leggen strekkende tot het beëindigen van het gebruiken van de inrit/uitweg in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de last aan [naam betrokkenen] moet worden opgelegd op vier weken. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf een handhavingssanctie op te leggen, omdat het aan het college is om te beslissen welke handhavingssanctie opgelegd wordt en op welke wijze die wordt ingevuld. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding een dwangsom te verbinden aan de opdracht tot het opleggen van een herstelsanctie, omdat de Algemene wet bestuursrecht [4] al een dwangsom verbindt aan het niet tijdig beslissen en aan eiser ook de mogelijkheid biedt om een beroep wegens het niet tijdig beslissen in te stellen. [5]
5.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
5.3
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt het college op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom op te leggen aan [naam betrokkenen] strekkende tot het beëindigen van het gebruik van de inrit/uitweg in strijd met bestemmingsplan Buitengebied Terneuzen;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 11 december 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De rechter is niet in staat de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijk kader
1. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de WaboHet is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de WaboVoor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
2. Algemene plaatselijke verordening 2015 gemeente Terneuzen (APV)
Artikel 2:12 van de APV
Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
De vergunning kan worden geweigerd:
ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
indien de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
indien door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; of
indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.
3. Het verbod in het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur of de provinciale wegenverordening.
3. Bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 5.1 van de planregelsDe voor Agrarisch met waarden - Dekzandgebied aangewezen gronden zijn bestemd voor:
de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
behoud, versterking en ontwikkeling van aanwezige landschaps- en cultuurhistorische waarden;