Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/3467 WET
uitspraak van 25 september 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats 1] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 28 mei 2019 (bestreden besluit) van het college inzake het opleggen van een last onder dwangsom.
Bij een drietal besluiten van 2 augustus 2019, 19 september 2019 en een onbekende datum in 2019 (invorderingsbeschikkingen) heeft het college eiser medegedeeld dat wegens het niet voldoen aan de opgelegde last dwangsommen zijn verbeurd, en dat deze dwangsommen worden ingevorderd.
Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op de invorderingsbeschikkingen, aangezien eiser de rechtmatigheid van deze besluiten betwist.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting in Breda op 7 februari 2020. Daarbij was eiser aanwezig met zijn boekhouder [naam boekhouder] . Namens het college was mr. M.J. Hümmels aanwezig.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak met toepassing van artikel 8:10, tweede lid, van de Awb, verwezen naar de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting in Breda op 20 augustus 2020. Daarbij was eiser niet aanwezig. Namens het college was mr. M.J. Hümmels aanwezig.
Overwegingen
1.
Feiten
Feiten
Eiser is sinds 5 augustus 2008 eigenaar van het pand aan de [adres] te [woonplaats 2] (het pand).
Tijdens controles op 22 mei 2018 en 1 november 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Tilburg geconstateerd dat het pand wordt gebruikt door meer dan 3 personen die geen gezamenlijke huishouding met elkaar voeren. Elke bewoner huurt een afzonderlijke kamer. Voor dit kamergewijze gebruik van het pand is geen vergunning op grond van de Huisvestingsverordening Tilburg 2017 aangevraagd en verleend.
Bij brief van 9 november 2018 heeft het college aan eiser medegedeeld voornemens te zijn aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om binnen twee weken zijn zienswijze naar voren te brengen.
Bij besluit van 29 november 2018 (primair besluit) heeft het college eiser gelast om de overtreding van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Tilburg 2017 (Verordening 2017), te weten het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur voor 4 februari 2019 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per constatering, met een maximum van € 5.000,-. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 februari 2019 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de verzending van de beslissing op het bezwaar.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit, zoals gewijzigd op 1 februari 2019, in stand gelaten.
2.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De last onder dwangsom
3.
Grondslag handhaving
Grondslag handhaving
Het college is bevoegd om handhavend op te treden als er een wettelijk voorschrift is overtreden. In deze situatie heeft het college zijn bevoegdheid tot handhaving gebaseerd op overtreding van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017. Deze bepaling is gelijkluidend aan artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2018. De bepaling vindt zijn wettelijke grondslag in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014.
4.
Onverbindend
Onverbindend
4.1
Eiser heeft aangevoerd dat artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017 en 2018 in strijd is met het recht op eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Vanwege die strijd is het artikel volgens eiser onverbindend. De vergunningen betreffen volgens eiser namelijk een schaars recht, omdat niet iedereen kan meedingen. Als er binnen een straal van 50 meter al een ander kamerverhuurpand is vergund, kom je op grond van het beleid van de gemeente Tilburg niet meer voor een vergunning in aanmerking.
4.2
Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet zover strekt dat er geen beperkingen aan het gebruik van het eigendom zijn toegestaan. Bovendien is dit een beperking die bij wet is voorzien. Het is niet zo dat het eigendom eiser wordt ontnomen. De vraag of het schaarse vergunningen betreffen, kan volgens het college pas aan de orde komen als eiser een vergunning heeft aangevraagd, wat nog niet het geval is.
4.3
De rechtbank volgt het college niet in zijn stelling dat de vraag of het schaarse vergunningen zijn pas aan de orde kan komen als eiser een vergunning heeft aangevraagd. Indien op voorhand evident duidelijk is dat de methodiek van vergunningverlening niet is toegestaan, mag het bestuursorgaan de last niet op de vergunningplicht baseren.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van schaarse vergunningen. Daartoe overweegt de rechtbank dat de weigeringsgronden voor een vergunning door het college zijn uitgewerkt in de Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2017 en 2018. Uit die beleidsregels blijkt dat het college geen absoluut maximum hanteert voor het aantal uit te geven vergunningen. Het aantal vergunningen dat volgens de beleidsregels kan worden verleend is afhankelijk van de onderlinge afstand tussen kamerverhuurpanden en is dus flexibel. Bovendien is inherent aan beleidsregels dat daarvan kan worden afgeweken als strikte toepassing onredelijk zou zijn (artikel 4:84 van de Awb). Deze stelling van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank dus niet tot het oordeel leiden dat de vergunningsmethodiek evident onjuist is.
4.4
De rechtbank wijst verder op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) waarin de AbRS overweegt dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet laat de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en van de leefbaarheid ten doel.
De AbRS ziet geen grond voor het oordeel dat de beperkingen door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot deze doelstelling. Daarbij is van belang dat de vergunningplicht voor onttrekking niet leidt tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking van de woonruimte aan de voorraad wordt toegestaan en het biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in een woningomgeving te beschermen. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg. De vergunningplicht brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woningen nog altijd kunnen worden gebruikt en verkocht voor bewoning (AbRS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2883).
De rechtbank volgt deze jurisprudentie. Gelet hierop en op de overwegingen onder punt 4.3 is de rechtbank van oordeel dat artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017 en 2018 niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, en dus niet om die reden onverbindend is.
5.
Overtreding
Overtreding
5.1
Het college stelt zich op het standpunt dat eiser artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017 en 2018 heeft overtreden. Het college gaat daarbij uit van de peildatum van de eerste controle, te weten 22 mei 2018. Op dat moment werd door het college geconstateerd dat het pand is omgezet van een zelfstandige ruimte tot onzelfstandige woonruimten, waarbij kamerbewoning door 3 of meer personen plaatsvindt. Dat betekent volgens het college, zo begrijpt de rechtbank, dat eiser op enig moment het pand heeft omgezet zonder vergunning en dat levert een overtreding op.
5.2
Eiser stelt dat de last onder dwangsom in strijd is met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb: het belang dat het voorschrift beoogt te beschermen verzet zich tegen de last. De Huisvestingsverordening 2017 en 2018 verbieden namelijk ‘omzetten’ niet ‘omgezet houden’. Aangezien de kamerverhuur in het pand al bestaat sinds 2008, en dus voordat de vergunningplicht op 1 januari 2010 werd ingevoerd, valt de kamerverhuur onder het overgangsrecht en is er geen vergunning nodig. Volgens eiser moet het college een overzicht uit de Basis Registratie Personen (BRP) overleggen om te bezien wie er allemaal in het pand hebben gewoond.
5.3
De rechtbank is met eiser van oordeel dat ‘omzetten’ en ‘omgezet houden’ twee verschillende overtredingen zijn. Daarom heeft de wetgever het met de Veegwet Wonen in 2017 noodzakelijk geacht om ‘omgezet houden’ toe te voegen aan de verbodsbepaling van artikel 21 onder c van de Huisvestingswet 2014. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017 en 2018 verbiedt echter alleen het ‘omzetten’ van een pand zonder vergunning en niet het ‘omgezet houden’ daarvan. Dit betekent dat eiser deze bepaling alleen heeft overtreden, indien hij (zelf) het pand heeft omgezet of laten omzetten nadat de vergunningplicht daarvoor werd ingevoerd op 1 januari 2010.
Op 22 mei 2018 constateerde het college dat het pand is omgezet van een zelfstandige ruimte tot onzelfstandige woonruimten. Eiser stelt dat de kamerverhuur in het pand al bestond sinds 2008, maar hij heeft daar geen enkel bewijs van overgelegd, terwijl hij daartoe meermalen door het college in de gelegenheid is gesteld. Onder deze omstandigheden mocht het college uitgaan van de (eerste) constatering op 22 mei 2018 dat het pand was veranderd in een kamerverhuurpand. Aangezien eiser stelt dat het pand is omgezet is voor 1 januari 2010 en aldus een beroep doet op het overgangsrecht, is het aan hem om in ieder geval een begin van bewijs aan te dragen. Nu eiser dat niet heeft gedaan, kan niet worden staande gehouden dat de onderzoeksplicht van het college zover strekt dat hij een overzicht uit de BRP aan eiser zou moeten verstrekken van de mensen die in het pand ingeschreven hebben gestaan. Eisers beroep op het overgangsrecht faalt. Het college heeft dus vast kunnen stellen dat eiser (na 1 januari 2010) het pand heeft omgezet in een pand voor kamerverhuur.
Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2017 en 2018 heeft overtreden. Vanwege die overtreding was het college bevoegd om handhavend op te treden.
6.
Gebruikmaking van de bevoegdheid
Gebruikmaking van de bevoegdheid
6.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.2
De rechtbank stelt vast dat er geen zicht op legalisering van de bestaande situatie is. Eiser heeft geen vergunning aangevraagd en het college is ook niet bereid om een vergunning te verlenen, omdat dat in strijd is met het beleid. Het pand valt binnen de 50 meter cirkels van reeds vergunde kamerverhuurpanden.
Verder is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. De rechtbank volgt eiser niet in zijn beroepsgrond dat hij de kamerverhuur niet kan beëindigen vanwege de huurovereenkomsten, aangezien hij daartoe ruimschoots de gelegenheid heeft gehad.
Dit betekent dat het college terecht gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. De aan eiser opgelegde last onder dwangsom houdt in rechte stand.
De invorderingsbesluiten
7.
Verbeurde dwangsommen
Verbeurde dwangsommen
7.1
Medewerkers van de gemeente Tilburg hebben bij diverse controles geconstateerd dat eiser niet tijdig aan de last onder dwangsom heeft voldaan en dat de vijf dwangsommen van € 1.000,- zijn verbeurd tot het maximale bedrag van € 5.000,-. Als gevolg daarvan zijn drie invorderingsbesluiten genomen.
7.2
Eiser heeft aangevoerd dat uit de controlerapporten niet blijkt dat de controlerend ambtenaren bevoegd zijn tot het verrichten van die controles, althans dat niet blijkt dat zij toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Awb zijn. Dat brengt mee dat er sprake is van een situatie die naar de mening van eiser moet leiden tot uitsluiting van bewijs. Ook stelt eiser dat hij niet gehoord is voorafgaand aan het nemen van de invorderingsbesluiten.
7.3
De rechtbank heeft geen aanleiding voor het oordeel dat de controlerend ambtenaren niet bevoegd zouden zijn tot het verrichten van de controles. De rechtbank gaat uit van het door het college gestelde, namelijk dat de medewerkers van de afdeling Veiligheid en Wijken van de gemeente Tilburg zijn aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Awb. Ten aanzien van de grond dat eiser niet gehoord is, overweegt de rechtbank dat eiser bij elk invorderingsbesluit in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te brengen, maar dat hij daar geen gebruik van heeft gemaakt.
Het college heeft dus terecht vastgesteld dat de dwangsommen zijn verbeurd.
8.
Beginselplicht tot invordering
Beginselplicht tot invordering
8.1
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van art. 5:37 Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) vergt een adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend (AbRS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949). Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom (AbRS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685). Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
8.2
Nu uit deze uitspraak volgt dat de last in stand blijft, is het college op goede gronden overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Bijzondere omstandigheden om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien, zijn door eiser niet gesteld en zijn de rechtbank ook anderszins niet gebleken.
Dit betekent dat ook de invorderingsbesluiten in rechte stand houden.
9.
Conclusie
Conclusie
Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 25 september 2020 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
*Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1. Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
*
Gemeentewet
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
*
Algemene wet bestuursrecht
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:11
Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Artikel 5:39
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 8:10:
2. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer. De enkelvoudige kamer kan ook in andere gevallen een zaak naar een meervoudige kamer verwijzen.
*
Huisvestingswet 2014
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 (geldend van 01-07-2017 t/m 30-06-2019
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
(..)
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
(..)
*
Huisvestingsverordening Tilburg 2017
Huisvestingsverordening Tilburg 2017
Ten tijde van het nemen van het primaire besluit gold de Verordening 2017 van 18 december 2017, inwerkingtreding 29 december 2017 (Gemeenteblad 2017, nr. 228016).
Artikel 2. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
1. Het is verboden om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
(..)
b. van zelfstandige ruimte om te zetten tot onzelfstandige woonruimten, waarbij bewoning door 3 of meer personen plaatsvindt.
*
Huisvestingsverordening Tilburg 2018
Huisvestingsverordening Tilburg 2018
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold de Verordening 2018 van 17 december 2018, inwerkingtreding 16 januari 2019 (Gemeenteblad 2019, nr. 8996).
Artikel 2. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
1. Het is verboden om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
(..)
b. van zelfstandige ruimte om te zetten tot onzelfstandige woonruimten, waarbij bewoning door 3 of meer personen plaatsvindt.
*
Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2017
Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2017
Artikel 2. Uitwerking bij artikel 4, onder a en d Weigeringsgronden
2.1.
Bij aanvragen voor een omzettingsvergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet worden de volgende beleidsregels voor de weigering van een vergunning gehanteerd:
a. Geen omzetting toe te staan als binnen een afstand van 50 meter, gemeten vanaf de kadastrale perceelgrens, al een pand gevestigd is waar kamerverhuur plaatsvindt of vergund is, dan wel een maatschappelijke voorziening aanwezig is die van invloed wordt geacht voor de leefbaarheid;
(…)
* Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2018
Artikel 2. Uitwerking bij artikel 4, eerste lid onder a en d Weigeringsgronden
2.1.
Bij aanvragen voor een omzettingsvergunning als bedoeld in artikel 2 van de Huisvestingsverordening 2018 jo. artikel 21 van de Huisvestingswet worden de volgende beleidsregels voor de weigering van een vergunning gehanteerd:
a. Geen omzetting toe te staan als binnen een afstand van 50 meter, gemeten vanaf de kadastrale perceelgrens, al een pand gevestigd is waar kamerverhuur plaatsvindt of vergund is, dan wel een maatschappelijke voorziening aanwezig is die van invloed wordt geacht voor de leefbaarheid;
(…)