Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/7139 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: mr. R. Hörchner,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst, verweerder.
gemachtigde: mr. G.A. van der Veen,
Derde partij:
[derde partij], [plaatsnaam derde partij] (België)
gemachtigde: [gemachtigde].
Procesverloop
In het besluit van 14 juni 2018 (primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
In het besluit van 29 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het college heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en heeft daarbij voor een gedeelte een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beslissing hieromtrent is genomen op 21 maart 2019. De rechtbank heeft bepaald dat beperking van de kennisneming van de bedoelde stukken gerechtvaardigd is. Wederpartij en derde partij hebben toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 30 juni 2020.
Hierbij waren aanwezig namens eiseres [naam1] en [naam2] en namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst haar gemachtigde en [aanwezig namens college]. Namens derde partij is niemand verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 12 april 2018 een Wob-verzoek ingediend, waarbij is verzocht om een tiental stukken.
Bij primaire besluit van 1 juni 2018 heeft het college op dit verzoek beslist. Van een aantal gevraagde documenten is een (geanonimiseerde) versie verstrekt en van een aantal documenten is de openbaarmaking volledig geweigerd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Tussen partijen is in geschil of het college terecht de openbaarmaking van enkele van de verzochte stukken terecht heeft geweigerd op grond van de Wob.
3.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Ingevolge het derde lid kan met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
Ingevolge het vierde lid wordt in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
4. Eiseres voert aan dat het belang om de plankaarten te ontvangen is gelegen in de daadwerkelijk te storten hoeveelheid vervuilde grond. Dit is van belang voor de mate van uitspoeling, de aanwezige zoetwaterbel en de druk op het grondwater. De plankaart moet in overeenstemming zijn met de mogelijkheden van het bestemmingsplan. De plannen moeten een voldoende definitief karakter hebben aangezien de eerste stortingen in 2017 zouden plaatsvinden. Bovendien kwalificeren tekeningen waarop de hoogtelijnen en anderszins de inrichting van een golfterrein staan hoe dan ook niet als documenten voor intern beraad. Stukken uit een vooroverleg met aanvragers van een omgevingsvergunning zijn niet te kwalificeren als voor intern beraad. Ten aanzien van de certificeringen van [derde partij]. stelt eiseres dat kennisneming van belang is om de integriteit te kunnen toetsen, de mogelijke (eerdere) niet naleving van regelgeving door het bedrijf dat de grond aanvoert, de risico’s in kaart te kunnen brengen rond de aanlevering van industriegrond en (in dit soort gevallen niet ongebruikelijke) aanlevering van nog veel meer verontreinigde grond. Dit zijn alle onmiskenbare belangen waar de Wob voor is bedoeld. Ten aanzien van antwoord/analyse van AKD advocaten stelt eiseres dat AKD is gevraagd om de legal opinion te analyseren. Dit advies is daadwerkelijk uitgebracht. Volgens vaste jurisprudentie komt het interne beraad te vervallen wanneer het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Er is ook geen sprake van intern beraad wanneer de opsteller zelf belang heeft bij de kwestie. De adviezen vallen onder de term advisering of gestructureerd overleg. AKD is inmiddels ook belanghebbende. Om de bestuurlijk integriteit te kunnen toetsen is van belang om te kunnen bepalen welke banden en belangen er zijn met AKD. Ten aanzien van de adviezen Grootschalige Bodemtoepassing (GBT) en Lokaal Maximale Waarden (LMW) stelt eiseres dat omwille van de milieubelangen, financiële belangen van burgers en het belang van de overheidsintegriteit het van belang is dat de onderste steen boven komt. Juridische rapporten waarin wordt geanalyseerd vallen niet onder het begrip intern beraad. De gemeente heeft nagelaten om te onderzoeken of bepaalde stukken kunnen worden weggelakt.
5.1.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde documenten.
5.2.
De rechtbank overweegt dat het geschil zich in beroep beperkt tot het openbaar maken van een vijftal documenten.
5.3.
Plankaarten
Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van de in de bijlagen van het rapport van Witteveen en Bos ‘ontwerp drainage golfterrein Perkpolder MDB221-22/17-009.131’ van 27 juni 2017 weergegeven plankaart en eventuele latere versies daarvan.
Het college heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de plankaart een concept betreft, bedoeld voor intern beraad. Ter zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat de plankaart niet aan milieu-informatie is te relateren, omdat uit de hoogtelijnen niet is af leiden wat voor grond op welke plek zal worden gebruikt. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat sprake is van intern beraad, nu de plankaart ook met dat oogmerk is opgesteld. De rechtbank begrijpt dat eiseres vreest voor een milieuovertreding. Dit is echter niet uit de gevraagde plankaart af te leiden.
5.3.
Certificeringen
Voorts heeft eiseres in het Wob-verzoek verzocht om “De benodigde Europese certificeringen van de Firma [derde partij]. ten aanzien van het aanvoeren, verwerken en grensoverschrijdende transport van vervuilde grond, industrieklasse binnen Europa.”
Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat zij niet over deze stukken beschikt. De rechtbank overweegt dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2015:550) dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De ontkenning van het college dat deze certificaten niet onder haar berusten komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor en eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze documenten wel onder het college berusten.
Eiseres heeft in beroep gesteld dat bedoeld was te verzoeken om stukken waarmee de integriteit van [derde partij]. kan worden getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank breidt eiseres daarmee het verzoek uit, nu duidelijk om certificaten is verzocht. Een uitbreiding van een Wob-verzoek in de beroepsfase verdraagt zich niet met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Wob-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar en beroep nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1428).
5.4.
Adviezen AKD
Door eiseres is in het Wob-verzoek ook het volgende verzocht: “AKD is door de gemeente en/of Perkpolder Beheer B.V. verzocht om te reageren op de analyses van advocaat R. Hörchner van 5 februari 2018 zoals dit o.a. op 12 maart 2018 door de gemeente Hulst, kenmerk Z1702586, is ontvangen. Hun antwoorden en analyses zijn van groot belang.”
De rechtbank overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Ook ontvalt aan het beraad het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de adviezen van AKD opgemaakt voor intern beraad. Van de bovengenoemde situaties is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake en het karakter van intern beraad is niet aan deze adviezen komen te ontvallen. In dit geval heeft AKD geen ander belang dan het bestuursorgaan vanuit de eigen juridische deskundigheid te adviseren over een bestuurlijke aangelegenheid. Dat voor deze dienstverlening wordt betaald maakt dat niet anders.
Deze stukken zijn dan ook terecht met een beroep op de artikel 11 van de Wob niet openbaar gemaakt.
5.5.
adviezen GBT en LMW
Eiseres heeft bij het Wob-verzoek verzocht om de volgende documenten: “Alle onderzoeken, documentatie en juridische grondslag/adviezen die grootschalige bodemtoepassing ter ophoging van de Westelijke Perkpolder onderbouwen.” En “Alle onderzoeken, documentatie en juridische grondslag/adviezen die het gebruik van Lokaal Maximale Waarden (LMW) voor de ophoging van de Westelijke Perkpolder onderschrijven. In de vergadering van commissie ruimte van 11 december 2017, werd door wethouder [wethouder] verkondigd dat de gemeenteraad over de LMW een besluit moet nemen.”
Mede onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 5.4. overweegt de rechtbank dat de openbaarmaking van deze documenten terecht is geweigerd. De documenten bevatten persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Voor zover de adviezen feiten bevatten, zijn deze zodanig met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. Eiseres heeft ook niet gemotiveerd gesteld dat dit anders zou moeten zijn.
Deze stukken gelden als stukken voor intern beraad, die betrokken worden of worden meegewogen bij het nemen van besluiten.
6. Gelet op het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard.
7. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, in tegenwoordigheid van mr. N.M. Zandbergen, griffier op 7 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.