Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/8489 WABOM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2020 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam2] ,
gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen.
Procesverloop
In het besluit van 17 januari 2017 (de rechtbank begrijpt “2018”, primair besluit) hebben gedeputeerde staten het verzoek van eiseres om de aan [naam vergunninghouder] (hierna: de scheepswerf) verleende omgevingsvergunning te wijzigen, afgewezen.
In het besluit van 6 november 2018 (bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het verzoek opnieuw afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 6 maart 2020.
Hierbij waren aanwezig eiseres, haar gemachtigde, mr. A. Pavic en ing. J.P.G. Rockx namens gedeputeerde staten en [naam persoon1] en [naam persoon2] samen met de gemachtigde namens de scheepswerf.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
1.Feiten en omstandigheden
Eiseres woont aan de [adres] te [plaatsnaam] , op circa 550 meter van de scheepswerf.
Op 30 september 2003 hebben gedeputeerde staten aan de scheepswerf op grond van de Wet milieubeheer een vergunning (thans: omgevingsvergunning) verleend voor het veranderen en het na die verandering in werking hebben van een scheepswerf aan [straat] [nummer] en [nummer2] te [plaatsnaam] . Binnen de inrichting worden onder meer schepen gerepareerd, verbouwd, omgebouwd en afgebouwd en vindt nieuwbouw van schepen plaats. In voorschrift 11 van de vergunning zijn voorschriften ten aanzien van geluid opgenomen. De woning van eiseres is daarin niet vermeld als meetpunt.
Bij besluit van 26 september 2017 hebben gedeputeerde staten aan de scheepswerf een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de scheepswerf door het plaatsen van twee mobiele geluid gedempte aggregaten en hebben gedeputeerde staten voorschrift 11.1 van de geldende omgevingsvergunning van 30 september 2003 ambtshalve gewijzigd. De woning van eiseres is ook in dat voorschrift niet vermeld als meetpunt.
In april 2017 heeft de scheepswerf een aanzienlijk deel van zijn bedrijfsactiviteiten verplaatst naar het havengebied in Vlissingen-Oost, waarbij ook het grootste van de twee droogdokken is verplaatst van de locatie in [plaatsnaam] naar Vlissingen-Oost. Het kleinere droogdok is op de locatie in [plaatsnaam] gebleven.
Bij brief van 8 augustus 2017 heeft eiseres gedeputeerde staten verzocht om de aan de scheepswerf verleende omgevingsvergunning te wijzigen, in die zin dat het maximale geluidsniveau voor de nacht daarin wordt verlaagd van 60dB(A) naar 50dB(A) en de woning van eiseres in de voorschriften 11.1 en 11.4 wordt opgenomen als meetpunt.
Bij het primaire besluit hebben gedeputeerde staten het verzoek van eiseres om de aan de scheepswerf verleende omgevingsvergunning te wijzigen, afgewezen. Daarnaast hebben gedeputeerde staten besloten niet tot actualisering van de omgevingsvergunning over te gaan.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij heeft het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaar, beroep en klachten van 17 april 2018.
Bij het bestreden besluit hebben gedeputeerde staten het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het verzoek opnieuw afgewezen.
2.Wet- en regelgeving
De op deze zaak betrekking hebbende, relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
3.Beoordeling: actualiseringsplicht
Gedeputeerde staten hebben besloten niet tot actualisering van de omgevingsvergunning voor de scheepswerf over te gaan. Daaraan hebben gedeputeerde staten -samengevat- ten grondslag gelegd dat in artikel 2.30, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geen frequentie voor actualisatie is genoemd, dat er daarnaast geen verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of kwaliteit van het milieu, dat er verder geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 5.10 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en dat er tot slot ook op grond van de beleidsregels geen aanleiding is voor actualisatie, aangezien de omgevingsvergunning de afgelopen jaren is geactualiseerd door middel van wijzigingen.
Eiseres is in beroep opgekomen tegen het besluit niet tot actualisering over te gaan.
Volgens de tekst van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer en de daarbij behorende parlementaire stukken heeft een derde-belanghebbende volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, zie de uitspraak van 10 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6414) niet de bevoegdheid gekregen om in het algemeen om actualisering van de vergunning te verzoeken. Een dergelijk verzoek vat de Afdeling op als een verzoek als bedoeld in artikel 8.23, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo verschillen niet wezenlijk van hetgeen voor de inwerkingtreding van de Wabo was bepaald in de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om van de jurisprudentie met betrekking tot de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud) af te wijken.
Dat een derde-belanghebbende in het algemeen niet de bevoegdheid heeft gekregen om om actualisering van de omgevingsvergunning te verzoeken, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat nu gedeputeerde staten hebben besloten niet tot actualisering over te gaan, eiseres als belanghebbende daartegen in rechte kan opkomen. Dat betekent dat anders dan gedeputeerde staten ter zitting hebben gesteld, het besluit niet tot actualisering over te gaan behoort tot de omvang van het geding zoals dat aan de rechtbank ter beoordeling voorligt.
Eiseres heeft gesteld dat gedeputeerde staten onvoldoende hebben gemotiveerd waarom geen toepassing is gegeven aan de actualiseringsplicht. Eiseres is er daarbij vanuit gegaan dat gedeputeerde staten sinds de vergunningverlening in 2003 niet meer hebben bezien of de vergunning geactualiseerd moest worden, zodat daarin voldoende aanleiding gelegen was voor gedeputeerde staten om dat nu ambtshalve te doen. Dat geen sprake is van een situatie als genoemd in artikel 5.10 van het Bor maakt dat niet anders, aangezien de daarin opgenomen opsomming niet limitatief is. Gedeputeerde staten hebben daarnaast gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat zij hebben nagelaten informatie te vergaren over technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu, aldus eiseres.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 16 maart 2000 ECLI:NL:RVS:2000:BL2227) met betrekking tot de toepassing van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), vloeit voort dat dit artikel, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, ziet op het actualiseren van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Indien daarvan niet is gebleken kan naar het oordeel van de rechtbank geen toepassing worden gegeven aan de actualiseringsplicht. Bovendien moet het gaan om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vergunningverlening. Ontwikkelingen van daarvoor behoren immers al bij de vergunningverlening zelf te zijn betrokken (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2245).
Gedeputeerde staten hebben zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu. Er zijn geen BBT-conclusies voor scheepswerven. Gedeputeerde staten hebben daarom gekeken naar ontwikkelingen in de branche, maar die zijn er volgens gedeputeerde staten niet. Het geproduceerde geluid in een scheepswerf is van oudsher het geluid van metaal op metaal en ontstaat bijvoorbeeld bij hameren. De mogelijkheden van metaalbewerking zijn de afgelopen jaren niet veranderd. Het gebruik van een rubberen hamer, zoals ter zitting door gemachtigde is voorgesteld, behoort in geval van metaalbewerking niet tot de mogelijkheden. De scheepswerf heeft dat ter zitting bevestigd.
In het licht hiervan valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat, zoals eiseres heeft gesteld, gedeputeerde staten ter onderbouwing van het standpunt dat er geen verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu onvoldoende informatie zou hebben vergaard. Wanneer eiseres meent dat er wel relevante veranderingen zijn op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu, had het op haar weg gelegen dat nader te onderbouwen. Bij gebrek aan een nadere onderbouwing door eiseres hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank kunnen vasthouden aan het standpunt dat er geen relevante verandering is op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu. Reeds vanwege het ontbreken van relevante verandering op het gebied van technische mogelijkheden of de kwaliteit van het milieu konden gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank geen toepassing geven aan de actualiseringsplicht. Gedeputeerde staten hebben daarom terecht besloten niet tot actualisering van de omgevingsvergunning over te gaan.
De overige hiervoor opgenomen stellingen van eiseres, alsmede de verwijzing van eiseres ter zitting naar de Beleidsregels, maken dat niet anders.
4.Beoordeling: wijzigingsbevoegdheid
Gedeputeerde staten hebben het verzoek van eiseres om op grond van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 2.31 tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo in het belang van de bescherming van het milieu voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden afgewezen.
Eiseres heeft verzocht om verlaging van het maximale geluidsniveau met 10 dB(A), van 60dB(A) naar 50 dB(A). Ter zitting is namens eiseres gesteld dat haar verzoek daarnaast zó moet worden begrepen dat zij daarin ook heeft gevraagd om verlaging met 10 dB(A) van het langtijdgemiddelde boordelingsniveau. Dit volgt volgens eiseres uit het feit dat zij ook heeft verzocht om haar woning op te nemen als meetpunt.
Het verzoek van eiseres in de brief van 8 augustus 2017 luidt als volgt:
“Gelet op de door de verplaatsing van de meeste activiteiten van de scheepswerf naar het Sloegebied gewijzigde omstandigheden is het zeer in het belang van het milieu dat de voorschriften bij de vergunning worden aangepast in die zin dat voor de nachtelijke uren het maximaal toegestane geluidsniveau aanmerkelijk omlaag wordt gebracht. Cliënte acht een verlaging met 10dB(A) passend. (…) Verder wordt uw college gevraagd de vergunning ook te wijzigen door de woning van cliënte voor wat betreft de voorschriften 11.1 en 11.4 op te nemen als toetspunt voor geluid.”
Gelet op het feit dat eiseres specifiek heeft verzocht om aanpassing van het maximaal toegestane geluidsniveau gedurende de nacht, hebben gedeputeerde staten het verzoek van eiseres niet zo hoeven op te vatten dat zij daarmee ook heeft verzocht om verlaging van het langtijdgemiddelde geluidsniveau. Dat eiseres ook heeft verzocht haar woning op te nemen als meetpunt maakt dat niet anders, aangezien een meetpunt alleen bepalend is voor de vraag waar gemeten wordt en los staat van de vraag welke geluidsniveaus ter plaatse mogen worden veroorzaakt.
Gedeputeerde staten hebben aan de weigering om het maximale geluidsniveau in het voorschrift gedurende de nacht met 10dB(A) te verlagen onder meer ten grondslag gelegd dat de verplaatsing van een deel van de werkzaamheden van de scheepswerf niet leidt tot een lagere piekbelasting, aangezien niet de intensiteit van de werkzaamheden, maar de aard daarvan (metaalbewerking) bepalend is voor de piekbelasting. Een wijziging van de vergunningvoorschriften mag daarnaast niet leiden tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag. Ter zitting hebben gedeputeerde staten daaraan toegevoegd dat het verlagen van het maximale geluidsniveau met 10dB(A) in dit geval met zich brengt dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, omdat de scheepswerf sommige van de activiteiten die in 2003 zijn vergund met inachtneming van het verlaagde maximale geluidsniveau niet meer zal kunnen uitvoeren. De scheepswerf heeft dat bevestigd.
Gedeputeerde staten hebben naar het oordeel van de rechtbank terecht opgemerkt dat bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in het belang van de bescherming van het milieu volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1619) de grondslag van de aanvraag van de vergunning waarop de wijziging ziet niet kan worden verlaten.
Eiseres heeft niet betwist dat de door haar verzochte verlaging van het maximale geluidsniveau van 60dB(A) naar 50 dB(A) leidt tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank hebben gedeputeerde staten reeds daarom terecht besloten om ten aanzien het maximale geluidsniveau geen toepassing te geven aan de wijzigingsbevoegdheid. Verder onderzoek naar de af te wegen belangen, zoals eiseres heeft gesteld, was gelet daarop niet nodig.
Eiseres heeft daarnaast verzocht de vergunningvoorschriften te wijzigen in die zin dat ook haar woning in de voorschriften wordt opgenomen als meetpunt, zodat eiseres in geval van overschrijding van de geluidsnormen kan verzoeken om handhaving.
Gedeputeerde staten kunnen voorschriften op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Vast staat dat in de vergunning de geluidsniveaus door de scheepswerf zijn begrensd doordat in de voorschriften meetpunten met grenswaarden zijn opgenomen. Zoals gedeputeerde staten ter zitting hebben toegelicht wijken de grenswaarden die per meetpunt in de vergunning zijn opgenomen weliswaar van elkaar af, maar wordt het uitgangspunt bij het vaststellen van de grenswaarden steeds gevormd door de activiteiten waarvoor aan de scheepswerf een vergunning is verleend. Wanneer de woning van eiseres als meetpunt zou worden opgenomen, zouden ook de daar geldende grenswaarden worden vastgesteld op basis van de activiteiten waarvoor aan de scheepswerf een vergunning is verleend. Het opnemen van de woning als extra meetpunt zou dan ook geen verandering brengen in de aard en omvang van de activiteiten van de scheepswerf, zodat naar het oordeel van de rechtbank niet valt in te zien dat het opnemen van een extra meetpunt in het belang van de bescherming van het milieu is.
Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat haar woning ten noordoosten van de scheepswerf als meetpunt moet worden toegevoegd, omdat de bestaande meetpunten vanwege hun ligging ten zuidwesten van de scheepswerf niet voldoen, gaat de rechtbank daaraan voorbij, nu uit de enkele ligging van de bestaande meetpunten niet volgt dat de meetpunten niet zouden voldoen. Gedeputeerde staten hebben ook betwist dat de meetpunten, die op kortere afstand van de scheepswerf liggen dan de woning van eiseres, niet zouden voldoen. Volgens gedeputeerde staten is het voor een betrouwbare meting dan ook niet nodig ook de woning van eiseres als meetpunt op te nemen. Bovendien is het vanwege de afstand van de woning van eiseres tot de scheepswerf volgens gedeputeerde staten lastiger om ter plaatse van de woning van eiseres een betrouwbare meting te kunnen uitvoeren met inachtneming van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai. Eiseres heeft dat niet weersproken. .
Nu is gesteld, noch gebleken dat het opnemen van de woning van eiseres als meetpunt in het belang van de bescherming van het milieu is, hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank terecht geweigerd de vergunningvoorschriften in die zin te wijzigen.
5.Conclusie
Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 8 mei 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak (mede) te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Actualiseringsplicht
Artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, het bevoegd gezag regelmatig beziet of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken (…).
Het tweede lid bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van het milieu regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën inrichtingen. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
Deze maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigt indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Een vergelijkbare bepaling was voorheen opgenomen in artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud).
Wijzigingsbevoegdheid
Artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning kan wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Een vergelijkbare bepaling was voorheen opgenomen in artikel 8.23 van de Wet milieubeheer (oud).
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 5.10, eerste lid, van het Bor bepaalt dat binnen vier jaar na de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie van, voor de hoofdactiviteit van de betreffende IPPC-installatie, relevante BBT-conclusies:
a. het bevoegd gezag toetst of de vergunningvoorschriften voldoen aan deze nieuwe BBT-conclusies, aan overige relevante BBT-conclusies en aan bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die sinds het verlenen van de vergunning of de laatste toetsing zijn vastgesteld of herzien,
b. het bevoegd gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften actualiseert, en
c. het bevoegd gezag controleert dat de inrichting na actualisatie van de vergunningvoorschriften aan die voorschriften voldoet.
Het derde lid bepaalt dat het bevoegd gezag voorts in ieder geval toepassing geeft aan het bepaalde in artikel 2.30, eerste lid, en artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet indien:
a. de door de inrichting of onderdelen daarvan veroorzaakte verontreiniging van dien aard is dat de emissiegrenswaarden die zijn vastgesteld in de aan de vergunning verbonden voorschriften, gewijzigd moeten worden of daarin nieuwe emissiegrenswaarden vastgesteld moeten worden;
b. geen BBT-conclusies van toepassing zijn, maar belangrijke veranderingen in de beste beschikbare technieken een aanmerkelijke beperking van de emissies mogelijk maken;
c. de noodzaak om ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken de toepassing van andere technieken vereist;
d. aan een nieuwe of herziene grenswaarde als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 2°, van de wet moet worden voldaan.
Beleidsregels
In de Beleidsregels Operationeel beleid Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving + Specialisaties omgevingsrecht hebben gedeputeerde staten bepaald dat aanleiding voor het actualiseren van een vergunning kan zijn:
1. De leeftijd van de oprichting- of revisie vergunning;
2. De wettelijke termijn bij nieuwe Europese beste beschikbare technieken (BBT) conclusies;
3. Wijzigingen in Nederlandse wet- en regelgeving;
4. Nieuwe of gewijzigde Nederlandse BBT-documenten of wijzigingen in wet- en regelgeving;
5. Handhavings- of incidentenbevindingen;
6. Regionale aspecten;
7. Jurisprudentie.