ECLI:NL:RBZWB:2018:5885 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Openbaarmaking Wob-stukken over inspecties en boeterappor...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 18/1449 WOB

uitspraak van 9 oktober 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[naam B.V. 1] , te [naam woonplaats 1] ,

[naam B.V. 2], te [naam woonplaats 2] ,

[naam B.V. 3], te [naam woonplaats 3] ,

[naam B.V. 4], te [naam woonplaats 1] ,

[naam B.V. 5], te [naam woonplaats 1] ,

[naam B.V. 6], te [naam woonplaats 4] ,

tezamen eisers,

gemachtigde: mr. J.B. van Velzen,

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), te Utrecht,

gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek.

Procesverloop

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 januari 2018 (bestreden besluit) van de minister inzake een door derde partij gedaan verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

De minister heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en heeft daarbij voor een gedeelte van die stukken een beroep gedaan op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft op 7 mei 2018 bepaald dat beperking van de kennisneming van die stukken gerechtvaardigd is. Eisers en derde partij hebben toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 4 september 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Huisman. Derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam gemachtigde] .

Overwegingen

Feiten

1. Op 5 december 2016 heeft derde partij aan de minister verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van stukken met betrekking tot controles (inspectie- dan wel boeterapporten) die plaats hebben gevonden bij [naam eiser] en daaraan gelieerde ondernemingen. (het Wob-verzoek)

Bij besluit van 9 maart 2017 (primair besluit) heeft de minister het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen. De minister heeft de documenten geïnventariseerd en concludeert dat de volgende documenten onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen:

1. De aanbiedingsbrief van 14 april 2016

2. Inspectierapport 610/290515/1117/8076 (Inspectierapport 2)

3. Resultaten van de inspectie (Inspectieresultaten 3)

4. Boeterapport 610/290515/1117/8076 (Boeterapport 4)

5. Resultaten van de inspectie (Inspectieresultaten 5)

6. Boeterapport 610/290515/1030/6045 (Boeterapport 6)

7. Boeterapport 610/290515/1016/6045 (Boeterapport 7)

8. Resultaten van de inspectie (Inspectieresultaten 8)

9. Boeterapport 610/290515/1101/7707 (Boeterapport 9)

10. Resultaten van de inspectie (Inspectieresultaten 10)

11. Boeterapport 610/290515/1056/7707 (Boeterapport 11)

12. Resultaten van de inspectie (Inspectieresultaten 12)

13. Boeterapport 610/290515/1001/6045 (Boeterapport 13)

De minister maakt deze documenten openbaar met uitzondering van het volgende:

De namen van natuurlijke personen en zakenrelaties/ondernemingen (de kring van afnemers/leveranciers) worden niet openbaar gemaakt, op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Voorts worden de functies van de personen die onderwerp zijn van onderzoek, omdat dat gegevens zijn die tot die personen herleidbaar zijn, op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, niet openbaar gemaakt. Tot slot wordt de onjuist gebleken passage op pagina 6 in document 2 niet openbaar gemaakt.

Bestreden besluit

2. Met het bestreden besluit zijn de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Artikel 3 van Pro de Wob biedt volgens de minister over het algemeen de basis om inspectie- en boeterapporten, met inbegrip van de namen van de betrokken ondernemingen te publiceren. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft in een uitspraak van 10 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO3468) geoordeeld dat van onevenredige benadeling sprake zou kunnen zijn als een boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de belanghebbende ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. De minister stelt ten aanzien van de inspectie- en boeterapporten het volgende: De boeterapporten 11 en 13 hebben niet geleid tot het opleggen van een boete. Boeterapport 7 heeft geleid tot het opleggen van een boete van € 13.200,-, die na bezwaar is herroepen. Boeterapporten 4, 6 en 9 hebben (uiteindelijk) geleid tot het opleggen van (gematigde) boetes van respectievelijk € 17.600,-, € 11.000,- en € 11.000,-, die inmiddels in rechte vaststaan. Volgens de minister is het met deze aanvullingen voor de gemiddelde lezer voldoende duidelijk dat Boeterapporten 11 en 13 niet hebben geleid tot een onherroepelijk boetebesluit en dat de boetes op grond van de Boeterapporten 4, 6 en 9 zijn gematigd. Daarnaast zijn de boetebesluiten op grond van de Boeterapporten 4, 6 en 9 inmiddels onherroepelijk. Er moet dan ook worden uitgegaan van de rechtmatigheid van deze besluiten en de daaraan ten grondslag liggende boeterapporten. In het verlengde daarvan moet ook de openbaarmaking van die onherroepelijk geworden besluiten als rechtmatig worden beschouwd. De minister acht het niet aannemelijk dat eisers door openbaarmaking van de in geding zijnde stukken onevenredig benadeeld worden. Het artikel in BN De Stem, de berichten op de website van de FNV over de transportbedrijven Wemmers en Heisterkamp en de berichtgeving op websites als
www.transport-online.nlen
www.truckstart.nlmaken dit volgens de minister niet anders. Hieruit blijkt onvoldoende dat openbaarmaking een stigmatiserend effect zal hebben of dat de FNV op onverantwoorde wijze of voor belanghebbenden schadelijke wijze zal omgaan met boeterapporten die openbaar gemaakt worden. Ten overvloede stelt de minister dat hij het belangrijk vindt dat ook in de gevallen waarin de bevindingen uit een boeterapport niet opgevolgd worden of besluiten worden herroepen, hij vanuit een oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering verantwoording aflegt over de wijze waarop hij uitvoering geeft aan zijn bevoegdheden. In die gevallen moet het dan wel voor de gemiddelde lezer duidelijk zijn dat de informatie een momentopname is, die (deels) door de feiten is achterhaald. Dat blijkt volgens de minister voldoende uit dit besluit.

Standpunt van eisers

3. Eisers hebben in beroep samengevat aangevoerd dat, behalve dat de namen van de natuurlijke personen en zakenrelaties niet openbaar wordt gemaakt, ook de namen van eisers, (e-mail)adressen, telefoonnummers, websites en verder alle andere informatie die tot eisers herleidbaar zijn, niet openbaar gemaakt zou moeten worden. Niet valt in te zien waarom openbaarmaking van deze gegevens een goede en democratische bestuursvoering dient. In ieder geval zou openbaarmaking van de boetrapporten, die niet hebben geleid tot het opleggen van een boete, en de daaraan voorafgaande ‘Resultaten van de inspectie’, achterwege moeten blijven. Aangenomen kan worden dat deze rapporten zijn gebaseerd op onjuiste informatie en dat eisers in die rapporten ten onrechte zijn aangemerkt als overtreders. Eisers betwisten dat de gemiddelde lezer in dit geval bekend is met cruciale informatie. Het beeld van eisers dat bij de gemiddelde lezer bij lezing van de stukken achterblijft is die van een overtreder. Een beeld wat hoogstens ten dele waar is. Voorts doen eisers een beroep op het gelijkheidsbeginsel, daarbij verwijzend naar een besluit van de minister van LNV van 21 november 2017. Ook in deze kwestie is volgens eisers aannemelijk dat het publiek risico’s zou kunnen zien die er bij nader inzien niet zijn, die niet in die mate aanwezig zijn zoals in eerste instantie leek of die niet meer aanwezig zijn en dat zij door derden zullen worden aangesproken op deze informatie. De kans op onevenredige benadeling is volgens eisers ook om een andere reden groot en zij verwijzen daarbij naar een artikel uit BN De Stem van 5 december 2016. Dit soort ongefundeerde en voorbarige communicatie van FNV maakt het zeer aannemelijk dat eisers door openbaarmaking van de betrokken stukken onevenredig zullen worden benadeeld. De stelling van de minister dat FNV niet op onverantwoorde wijze om zal gaan met de boeterapporten is op zijn minst onvoldoende gemotiveerd. De FNV heeft er juist blijk van gegeven zelfs zonder concrete informatie bepaalde uitspraken over eisers te doen. Het laat zich raden wat FNV zal doen met de in geding zijnde stukken, die overigens geen compleet beeld geven van de werkelijkheid, aldus eisers.

Standpunt derde partij

4. Derde partij heeft in beroep samengevat aangevoerd dat het belang bij het openbaar maken van de rapporten (mede) is gelegen in het kunnen controleren van de inspectie. Daarom is het ook niet relevant of er wel of niet een boete is opgelegd en dienen de rapporten openbaar te worden gemaakt. Overigens kan volgens derde partij helemaal niet worden aangenomen dat de rapporten zijn gebaseerd op onjuiste informatie. Er zijn kennelijk (en terecht) overtredingen geconstateerd. Dat er vervolgens geen boete is opgelegd in een aantal gevallen kan niets afdoen aan de geconstateerde overtredingen. Aangenomen dat op een aantal overtredingen geen boeteoplegging is gevolgd, is alsnog van belang te bezien waar dat precies op ziet. Derde partij erkent dat de persoonlijke levenssfeer van de medewerkers van eisers moet worden gerespecteerd, maar dat gaat niet zo ver dat alle tot eisers herleidbare informatie geschrapt zou moeten worden. Daar is geen (juridische) grond voor. Derde partij verwijst in dit kader naar de recente (nieuwe) lijn van de AbRS inzake Wob-verzoeken en persoonlijke levenssfeer. De AbRS heeft in de uitspraken van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:321) en 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1117) geoordeeld dat de namen van de toezichthouders niet openbaar gemaakt hoeven te worden. Alleen indien en voor zover die toezichthouders wegens hun functie in de openbaarheid treden, dient hun naam openbaar gemaakt te worden. Anders niet. In het bestreden besluit heeft de minister deze lijn ook gevolgd: de namen van deze personen zijn afgeschermd, maar voor het overige kunnen de namen van eisers blijven staan. Derde partij merkt terzijde nog op dat hij meent dat de bedrijfsvoering van eisers is gebaseerd op een model van wetsovertreden en dat het goed zou zijn als de klanten van eisers daar gevoelig voor zouden zijn en naar aanleiding van de rapportages om opheldering zouden vragen, aldus derde partij.

Wettelijk kader

5. Artikel 3 van Pro de Wob bepaalt:

1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Artikel 10 van Pro de Wob bepaalt – onder meer -:

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

(…)

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Beoordeling

6. Ter beoordeling ligt aan de rechtbank voor of het besluit van de minister tot openbaarmaking van verschillende boeterapporten en daaraan ten grondslag liggende inspectieresultaten op goede gronden is genomen.

De minister heeft besloten alle boeterapporten en inspectieresultaten - zoals opgesomd in het primaire besluit - openbaar te maken, ook die niet hebben geleid tot een boete, met uitzondering van de daarin vermelde (bijzondere) persoonsgegevens, namen van zakenrelaties en een onjuist gebleken passage.

De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van deze door de minister vertrouwelijk overgelegde stukken en overweegt ten aanzien van de openbaarmaking van deze stukken als volgt.

Inspectieresultaten en boeterapporten die hebben geleid tot het opleggen van een boete

7.1

De rechtbank leidt uit de stukken af dat Boeterapporten 4, 6 en 9 en Inspectieresultaten 3, 5 en 8 hebben geleid tot een boete. Dat heeft de minister ter zitting bevestigd.

7.2

De rechtbank leidt uit jurisprudentie af dat openbaarmaking van
sanctiebesluitenop grond van de Wob uitgangspunt is, tenzij publicatie betrokkene in verhouding tot het te dienen algemeen belang onevenredig zou benadelen. Van een dergelijke onevenredige benadeling kan sprake zijn als de boete uiteindelijk in rechte geen stand houdt en betrokkene ten onrechte publiekelijk als overtreder is afgeschilderd. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt af van een oordeel over de rechtmatigheid van het boetebesluit. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de ABRvS van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468, en de conclusie van staatsraad Van Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249.

7.3

Door de minister is gesteld dat de besluiten, waarbij aan eisers sancties zijn opgelegd, dan wel de besluiten op bezwaar, waarbij die sancties zijn gematigd, inmiddels in rechte vaststaan. Eisers hebben dit niet betwist. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat deze boetebesluiten rechtens onaantastbaar zijn. Dit impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat deze besluiten rechtmatig zijn en dat eisers daarin terecht als overtreders zijn aangemerkt. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat van onevenredige benadeling door openbaarmaking van de aan deze boetebesluiten ten grondslag liggende inspectieresultaten en boeterapporten, inclusief de namen van eisers en tot hen herleidbare informatie, geen sprake is en dat openbaarmaking van deze stukken dient te prevaleren. De minister is daarom naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden overgegaan tot openbaarmaking van deze stukken.

Inspectieresultaten en boeterapporten die niet hebben geleid tot het opleggen van een boete

8.1

De rechtbank leidt uit de stukken af dat Boeterapporten 7, 11 en 13 en Inspectieresultaten 10 en 12 niet hebben geleid tot een boete. De minister heeft dat ter zitting bevestigd.

8.2

De rechtbank is van oordeel dat openbaarmaking van deze stukken onevenredig bezwarend is voor eisers en dat dat belang zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. De rechtbank betrekt bij dit oordeel dat deze stukken niet hebben geleid tot het opleggen van een boete. Ter zitting heeft de minister aangegeven dat als geen boete is opgelegd eisers blijkbaar niet als overtreder konden worden aangemerkt. Ten aanzien van Boeterapport 7 heeft de minister expliciet naar voren gebracht dat de geconstateerde overtredingen werknemers betroffen die niet in dienst waren van eisers. Verder zijn deze boeterapporten en inspectieresultaten naar het oordeel van de rechtbank niet neutraal verwoord. Die stukken bevatten niet alleen feitelijke bevindingen, maar aan het geconstateerde zijn ook kwalificaties verbonden. De minister heeft aangevoerd dat het voor de gemiddelde lezer duidelijk moet zijn, gelet op de aanvulling in het bestreden besluit, dat de eerdere bevindingen uit de boeterapporten niet meer actueel zijn en later zijn gewijzigd. De rechtbank acht dat echter helemaal niet zo duidelijk, zo blijkt uit het bestreden besluit niet om welke reden is afgezien van het opleggen van een boete. Tot slot acht de rechtbank, gelet op het door derde partij in beroep ingenomen standpunt dat de bedrijfsvoering van eisers is gebaseerd op een model van wetsovertreden en op zijn eerdere uitlatingen in BN De Stem, niet onaannemelijk dat derde partij zodanige negatieve media-aandacht zal genereren dat daardoor eisers onevenredig worden benadeeld. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot openbaarmaking van Boeterapporten 7, 11 en 13 en Inspectieresultaten 10 en 12 heeft kunnen besluiten.

Gelijkheidsbeginsel

9. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel met een verwijzing naar een besluit van de minister van LNV, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Van gelijke gevallen is geen sprake, nu dat besluit een besluit is van een ander bestuursorgaan. De rechtbank kan zich voorts vinden in het standpunt van de minister dat hij niet gebonden is aan de besluit van een ander bestuursorgaan.

Conclusie

10.1

De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit geen standhoudt, voor zover dat betrekking heeft op openbaarmaking van Boeterapporten 7, 11 en 13 en de Inspectieresultaten 10 en 12.

10.2

Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij Boeterapporten 7, 11 en 13 en de Inspectieresultaten 10 en 12 openbaar zijn gemaakt. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat openbaarmaking van deze stukken wordt geweigerd.

10.3

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.

10.4

De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op (gedeeltelijke)

openbaarmaking van Boeterapporten 7, 11 en 13 en Inspectieresultaten 10 en 12;

- herroept het primaire besluit en bepaalt dat openbaarmaking van Boeterapporten 7, 11 en

13 en Inspectieresultaten 10 en 12 wordt geweigerd;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2018.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.