Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/4628 WET
uitspraak van 1 juni 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser1] en [naam eiser2] , te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. I.E. Nauta,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, te ’s-Hertogenbosch.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 10 juni 2016 (bestreden besluit) van het college inzake het toewijzen van hun aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.H. Keijsers. Eveneens is mr. A.A.M. Bruggeman van Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) verschenen. Derde partij is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 16 april 2009 heeft de raad van de gemeente Baarle-Nassau het bestemmingsplan “Omlegging provinciale weg Baarle” vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt de realisering van een rondweg aan de oostkant van Baarle-Nassau op Nederlands grondgebied mogelijk. De rondweg is voor het grootste gedeelte op Nederlands grondgebied en voor een klein gedeelte op Belgisch grondgebied voorzien. Het bestemmingsplan is op 21 oktober 2009 in werking getreden en op 21 juli 2010 gedeeltelijk onherroepelijk geworden.
Naar aanleiding hiervan hebben eisers bij brief van 4 november 2014 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in planschade. Eisers zijn sinds 27 mei 1994 eigenaar van en woonachtig op het perceel aan de [adres1] . Op het perceel, dat gelegen is in een Belgische enclave, is onder meer een vrijstaande woning aanwezig. De gronden waar de nieuwe rondweg is voorzien zijn gelegen ten oosten van deze woning.
Op 25 februari 2015 heeft de raad van de gemeente Baarle-Nassau het bestemmingsplan “Technische herziening bestemmingsplan Omlegging provinciale weg Baarle” vastgesteld. Dit bestemmingsplan heeft betrekking op enkele onjuistheden in de regels van het bestemmingsplan “Omlegging provinciale weg Baarle” en is op 27 april 2015 in werking getreden en op diezelfde datum onherroepelijk geworden. Deze herziening is eveneens bij de beoordeling van de aanvraag van eisers betrokken.
De door het college ingeschakelde adviseur SAOZ heeft op 13 juni 2015 een conceptadvies uitgebracht. Eisers hebben op dit conceptadvies gereageerd. In augustus 2015 is vervolgens een definitief advies uitgebracht. SAOZ heeft in het advies een planvergelijking gemaakt tussen de oude planologische regimes en de nieuwe planologische regimes. Daarbij heeft SAOZ als uitgangspunt gehanteerd dat voor de beoordeling alleen moet worden uitgegaan van de Nederlandse planologische maatregelen. Ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan “Omlegging provinciale weg Baarle” was het voor de aanleg op Belgisch grondgebied vereiste Provinciaal Ruimtelijk Uitvoeringsplan (PRUP) namelijk nog niet onherroepelijk. Van een maximale invulling in de zin van een volledig functionerende weg was planologisch gezien dan ook geen sprake. SAOZ concludeert dat de nadelige ruimtelijke effecten bestaan uit een vermindering van het uitzicht, een verminderde toetreding van (zon)licht en een nadelige wijziging van het karakter van de bestemming. SAOZ heeft de waarde van het object per peildatum op grond van de oude planologische regimes getaxeerd op € 730.000,- en op grond van de nieuwe planologische regimes op € 700.000,-. Dit betekent dat de waardevermindering € 30.000,- bedraagt. Volgens SAOZ bestaat in dit geval aanleiding om 3% van de waarde van de onroerende zaak, zijnde een bedrag van € 21.900,-, wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van eisers te laten. Aldus resteert volgens SAOZ een tegemoetkoming van € 8.100,-.
Bij besluit van 28 september 2015 (primair besluit) heeft het college aan [naam eiser1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 8.100,- te vermeerderen met de wettelijke rente, overeenkomstig het advies van SAOZ.
[naam eiser1] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan heeft SAOZ op 15 januari 2016 een nader advies uitgebracht.
Op 18 januari 2016 heeft de Bezwaarschriftencommissie aan het college advies uitgebracht. De Bezwaarschriftencommissie adviseert het bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en in de beslissing op bezwaar opnieuw te beslissen op de aanvraag.
Bij het bestreden besluit heeft het college – in afwijking van het advies van de Bezwaarschriftencommissie – het bezwaar van [naam eiser1] ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat voor de beoordeling moet worden uitgegaan van alleen de Nederlandse planologische maatregelen. Van een maximale invulling van een volledig functionerende weg was ten tijde van het in werking treden op de peildatum van het bestemmingsplan “Omlegging provinciale weg Baarle” planologisch (en feitelijk) bezien nog geen sprake. Daarnaast is het beroep tegen het huidige PRUP nog lopende en heeft een eerder beroep al geleid tot een vernietiging van de voorganger van het huidige PRUP. Het is zeker de wens van het college en de provincie om – mocht het PRUP nogmaals sneuvelen – hoe dan ook tot een onherroepelijk PRUP te komen, maar zekerheid daarover kan nog niet worden gegeven.
Gronden
2. Eisers voeren, samengevat, aan dat het college de adviezen van SAOZ niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens eisers heeft SAOZ het planologisch nadeel onderschat door bij de planvergelijking niet van een maximale invulling van het nieuwe planologische regime uit te gaan, te weten een volledig functionerende rondweg. Volgens eisers kan een volledig functionerende rondweg niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden uitgesloten. SAOZ heeft dan ook ten onrechte uitsluitend de Nederlandse planologische maatregelen bij de planvergelijking betrokken. Eisers wijzen in dit kader nog op een besluit van 22 december 2016 van het college inzake een ander planschadeverzoek, dat ziet op een object aan [adres2] . Bij de beoordeling van dat verzoek is wel van een gedeeltelijk volledig functionerende rondweg uitgegaan en is bovendien een hogere vergoeding toegekend. Subsidiair stellen eisers dat hantering van het gebruikelijke beoordelingskader voor planschadeverzoeken in dit geval leidt tot een onredelijke uitkomst voor eisers. Zij verwijzen in dit kader naar het advies van de Bezwaarschriftencommissie en voeren onder meer aan dat de wetgever een situatie zoals deze niet heeft voorzien en dat het niet de bedoeling was dat de Nederlandse planologische maatregelen wel in werking zouden treden en de Belgische planologische maatregel nog niet. Daarnaast brengen eisers naar voren dat SAOZ bij de beoordeling van het onderdeel privacy onvoldoende rekening heeft gehouden met de planologisch mogelijk gemaakte hogere ligging van het weglichaam en de inkijk in de woning en tuin van eisers bij filevorming op het weglichaam. Ook stellen eisers dat SAOZ de onderdelen veiligheid, geur, fijn stof, inschijnend licht, trilling en geluid onjuist heeft beoordeeld. Tot slot stellen eisers dat het college ten onrechte concludeert dat 3% van de schade tot het normaal maatschappelijk risico van eisers behoort.
Ontvankelijkheid beroep
3.1
Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van artikel 6:13 van de Awb – voor zover hier van belang – kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
3.2
De rechtbank stelt vast dat het beroep is ingesteld door [naam eiser1] en [naam eiser2] . De rechtbank stelt verder vast dat het bezwaar uitsluitend is gemaakt door [naam eiser1] en niet door of namens [naam eiser2] .
De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan [naam eiser2] niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt of namens haar geen bezwaar is gemaakt. De stelling van [naam eiser1] dat het nadrukkelijk de bedoeling was om ook namens [naam eiser2] bezwaar te maken is daartoe onvoldoende.
3.3
Het voorgaande betekent dat het beroep, voor zover ingesteld door [naam eiser2] , niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het beroep van [naam eiser1] is daarentegen wel ontvankelijk, zodat de rechtbank desalniettemin toekomt aan een inhoudelijke behandeling van het beroep.
Wettelijk kader
4. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Het tweede lid, onder a, van dit artikel – voor zover hier van belang – bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan is.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel bepaalt dat in ieder geval voor rekening van de aanvrager blijft schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Inhoudelijke beoordeling
5. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college op goede gronden het verzoek van [naam eiser1] om tegemoetkoming in planschade heeft toegewezen tot een bedrag van € 8.100,- te vermeerderen met de wettelijke rente. Uit het bestreden besluit volgt dat het college aan deze toewijzing de adviezen van SAOZ ten grondslag heeft gelegd.
De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS, zie onder meer de uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:766) het college een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade mag baseren op een advies van een door het college ingeschakelde deskundige. Uit dat advies moet op objectieve en onpartijdige wijze blijken welke feiten en omstandigheden aan dat advies ten grondslag zijn gelegd en voorts moeten de conclusies ervan niet onbegrijpelijk zijn. Dit is alleen anders wanneer concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.
Uit deze vaste rechtspraak volgt eveneens dat bij de beoordeling van een aanvraag om planschade moet worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe moet het planologisch regime na wijziging, waarvan wordt gesteld dat deze planschade heeft veroorzaakt, worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
6.1
Tussen partijen is met name in geschil of SAOZ een juiste planvergelijking heeft gemaakt door voor wat betreft de maximale invulling van de nieuwe planologische regimes uit te gaan van een niet volledig functionerende rondweg.
Ter onderbouwing van dit standpunt heeft SAOZ in de adviezen en ter zitting uiteengezet dat ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan “Omlegging provinciale weg Baarle” het voor de aanleg op Belgisch grondgebied vereiste PRUP nog niet onherroepelijk was. Op de peildatum was volgens SAOZ geen sprake van een op Belgisch grondgebied planologisch gemaakte doorlopende rondweg en de maximale planologische mogelijkheden van de Nederlandse nieuwe planologische regimes laten geen volledig functionerende rondweg toe. Van een maximale invulling in de zin van een volledig functionerende weg was in planologisch opzicht dan ook geen sprake. Volgens SAOZ is in zoverre sprake van een toekomstige (nog) onzekere gebeurtenis.
6.2
De rechtbank volgt deze redenering echter niet.
Naar het oordeel van de rechtbank brengt in dit bijzondere geval een redelijke wetsuitleg van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro met zich mee dat van de beoogde maximale invulling van de nieuwe planologische regimes moet worden uitgegaan, tenzij deze beoogde maximale invulling met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden uitgesloten. In dit geval bestaan de nieuwe planologische regimes uit de bestemmingsplannen “Omlegging provinciale weg Baarle” en “Technische herziening bestemmingsplan Omlegging provinciale weg Baarle”. De beoogde maximale invulling van deze planologische regimes betreft naar het oordeel van de rechtbank een volledig functionerende rondweg. Dit blijkt onder meer uit het gegeven dat bij het opstellen van deze bestemmingsplannen alle onderzoeken zijn gericht op het realiseren van een volledig functionerende rondweg. Dat de planologische wijziging om de rondweg te realiseren deels betrekking heeft op niet Nederlands grondgebied en dus mede afhankelijk is van de planologische besluitvorming van een andere staat, betekent niet dat niet van de beoogde maximale invulling moet worden uitgegaan.
Dit betekent dat voor de planvergelijking moet worden uitgegaan van een volledig functionerende rondweg, tenzij het realiseren hiervan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden uitgesloten. Gelet op de vaste rechtspraak van de AbRS op dit punt kan echter het realiseren van een volledig functionerende rondweg niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden uitgesloten. Zo is geen sprake van een fysieke onmogelijkheid om een volledig functionerende rondweg te realiseren en is evenmin sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt ook dat de intentie van de Nederlandse en Belgische overheden is dat de rondweg volledig gaat functioneren. Zo is inmiddels een nieuw PRUP ter realisering van het Belgisch gedeelte van de rondweg in procedure gebracht, zijn er afspraken gemaakt tussen de Nederlandse en Belgische overheden over de financiële en procedurele aspecten en is door deze overheden geld gereserveerd voor de aanleg van de rondweg.
6.3
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat SAOZ in dit geval een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt door voor wat betreft de maximale invulling van de nieuwe planologische regimes uit te gaan van een niet volledig functionerende rondweg.
Als gevolg van deze onjuiste planvergelijking kan de rechtbank niet toekomen aan een beoordeling van de overige gronden van [naam eiser1] die betrekking op de planvergelijking en de door SAOZ getrokken conclusies uit deze planvergelijking ten aanzien van onder meer de onderdelen privacy, geur, fijn stof en geluid. De rechtbank ziet wel aanleiding nog in te gaan op het door het college gehanteerde en het door [naam eiser1] betwiste normaal maatschappelijk risico van 3%, nu dit punt los staat van de gemaakte planvergelijking en dus afzonderlijk kan worden beoordeeld.
7.1
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS (zie onder meer de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1602) moet de vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden. Dit houdt in dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Verder volgt uit deze vaste rechtspraak ook dat de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het college is, waarbij het college beoordelingsruimte heeft. Het college zal deze vaststelling naar behoren moeten motiveren. Daarbij geldt als uitgangspunt dat naarmate een hoger percentage als drempel wordt gehanteerd, er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld.
7.2
Het college heeft in navolging van de adviezen van SAOZ aanleiding gezien om 3% van de waarde van de onroerende zaak wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [naam eiser1] te laten. Hierbij heeft het college onder meer van belang geacht dat de aard van de onderhavige ontwikkeling – de aanleg van een provinciale weg om autonome verkeersgroei op te vangen en bestaande knelpunten te ontlasten – in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee [naam eiser1] in abstracto rekening had kunnen houden. Daarnaast kan de ontwikkeling gelet op de structuur van de omgeving – zijnde een gebied met hier en daar relatief hoge bebouwingsmogelijkheden en behoorlijk hoge gebruiksintensiteiten, maar ook gronden met een overwegend lage bebouwings- en gebruiksintensiteit – ter plaatse in redelijkheid als gedeeltelijk passend worden aangemerkt. Verder heeft het college van belang geacht dat het realiseren van de rondweg past binnen het langjarig door de overheid vastgestelde beleid. Het bestuurlijke voornemen om planologische instrumenten in te zetten om de gedachte provinciale weg mogelijk te maken is reeds jaren geleden ingezet. Er wordt in dit kader onder meer verwezen naar de Structuurvisie ABC-gemeenten in 1996, de toelichting van het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 1990 en de op 22 januari 2002 vastgestelde startnotitie MER.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met deze onderbouwing voldoende gemotiveerd waarom in dit geval aanleiding bestaat om een hoger maatschappelijk risico van 3% te hanteren dan het wettelijk geldende minimum-forfait van 2%. De rechtbank acht daarbij van doorslaggevend belang dat sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling en het bestuurlijke voornemen om planologische instrumenten in te zetten om een provinciale weg te realiseren reeds jaren geleden is ingezet.
Conclusie
8. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat SAOZ in de adviezen een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt. Als gevolg hiervan heeft het college deze adviezen niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover ingesteld door [naam eiser1] , gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Ten overvloede overweegt de rechtbank oog te hebben voor de bijzondere omstandigheden van dit geval, waarin de uiteindelijke realisering van de rondweg mede afhankelijk is van een andere staat. De rechtbank geeft het college daarom in overweging dat aanhouding van een nieuw te nemen besluit in afwachting van het al dan niet onherroepelijk worden van het PRUP of het nemen een tweeledig besluit op het verzoek van [naam eiser1] om tegemoetkoming in planschade mogelijke oplossingen kunnen zijn voor het geschil tussen partijen. Dit punt is ter zitting ook met partijen besproken. Het tweeledige besluit zou bijvoorbeeld enerzijds kunnen inhouden dat in de situatie dat uiteindelijk van realisering van de rondweg wordt afgezien, bijvoorbeeld omdat het PRUP niet onherroepelijk wordt en niet een nieuw plan in procedure wordt gebracht, de planschade in de vorm van compensatie in natura wordt vergoed door wijziging van de planologische regimes, daarin resulterend dat ook het realiseren van een rondweg op Nederlands grondgebied niet meer mogelijk is. Daarbij dient het college in aanmerking te nemen dat de compensatie in natura voldoende zeker moet zijn, inhoudende dat zodanige toezeggingen worden gedaan dat de onzekerheid over de planologische procedures voldoende is ondervangen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1293. Anderzijds kan in het tweeledige besluit worden opgenomen dat in het geval dat het PRUP of een ander ruimtelijk besluit ter realisering van de rondweg op Belgisch grondgebied wel onherroepelijk wordt een tegemoetkoming in planschade in valuta wordt toegekend.
9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan [naam eiser1] te worden vergoed.
10. De rechtbank zal het college veroordelen in de door [naam eiser1] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [naam eiser2] ,
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [naam eiser1] , gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan [naam eiser1] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [naam eiser1] tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.