Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/217 WABOA
uitspraak van 14 juli 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende], te [woonplaats belanghebbende] , vergunninghouder,
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 3 december 2015 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een cafetaria aan de [adres] te [plaatsnaam] .
Op 2 november 2015 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een wijziging van de op 27 juli 2015 verleende omgevingsvergunning. Deze wijziging ziet op een verdere vergroting van het vloeroppervlak van de cafetaria. Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, heeft het college dit bezwaar aan de rechtbank doorgezonden voor gelijktijdige behandeling.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 2 juni 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A.M. Suijkerbuijk. De derde partij is niet verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 9 maart 2009 heeft het college aan vergunninghouder vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en een reguliere bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een cafetaria met een oppervlakte van 40 m² op het perceel Steenbergseweg 70 te Lepelstraat.
Bij brief van 30 december 2013 heeft het college vergunninghouder geïnformeerd over de toetsing van zijn bouwplan aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 2, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) om zonder omgevingsvergunning te mogen bouwen. Hierin geeft het college aan dat de cafetaria zonder omgevingsvergunning in het achtererfgebied kan worden uitgebreid, zoals verzocht, mits een afstand van meer dan 1 meter van het openbaar toegankelijk gebied wordt aangehouden.
Op 29 april 2015 heeft vergunninghouder een aanvraag om omgevingsvergunning voor het (wederom) vergroten van zijn cafetaria aan de [adres] te [plaatsnaam] ingediend.
Bij brief van 22 mei 2015 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd en aanvullende gegevens opgevraagd. Bij brief van 23 juli 2015 heeft het college de beslistermijn verlengd.
Bij besluit van 27 juli 2015 (primair besluit I) heeft het college de gevraagde omgevings-vergunning voor het vergroten van zijn cafetaria aan vergunninghouder verleend.
Op 3 september 2015 heeft eiser pro-forma bezwaar gemaakt tegen de op 27 juli 2015 verleende omgevingsvergunning. Bij brief van 5 oktober heeft eiser de gronden van zijn bezwaar ingediend.
Op 17 september 2015 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor het wijzigen van de op 27 juli 2015 aan hem verleende omgevingsvergunning. De wijziging houdt een verdere vergroting van zijn cafetaria in.
Bij besluit van 2 november 2015 (primair besluit II) heeft het college de aangevraagde wijziging van de omgevingsvergunning voor het verder vergroten van de cafetaria aan de [adres] te [plaatsnaam] verleend.
Op 2 november 2015 heeft een hoorzitting van de Adviescommissie voor bezwaarschriften Bergen op Zoom plaatsgevonden waar het bezwaar van eiser mondeling is behandeld.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiser gericht tegen de omgevingsvergunning van 27 juli 2015 conform het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard.
Bij brief van 10 december 2015 heeft eiser pro-forma bezwaar gemaakt tegen de gewijzigde omgevingsvergunning.
2. Eiser heeft – samengevat – in beroep aangevoerd dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden wegens strijd met het bestemmingsplan. Een horecagelegen-heid met een omvang van ruim 112 m² – bij oprichting in 2008 was het nog 40 m² – past niet in het landelijke karakter van de omgeving. In het bestemmingsplan is een maximaal bebouwd oppervlak van 90 m² opgenomen. Gezien de definitie van bebouwd oppervlakte in het bestemmingsplan vallen hier zowel vergunningplichtige als vergunningsvrije bouw-werken onder.
Voorts voert eiser aan dat het college verwijst naar de zogenaamde krijtstreepmethode waarvan vooralsnog onduidelijk is of deze methode door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geaccepteerd wordt.
3. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
De rechtbank zal eerst ambtshalve beoordelen of het besluit van 2 november 2015 op de gewijzigde aanvraag van eiser van 17 september 2015 kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Feitelijk betreft het verschil tussen deze aanvraag en de aanvraag van 29 april 2015 een extra verlenging van de gevraagde uitbouw met 0,5 meter.
De rechtbank overweegt in dit verband dat uit de parlementaire geschiedenis van artikel 6:19 van de Awb (Kamerstukken II, 2009/10. 32450, nr. 3 p. 36) blijkt dat met betrekking tot de vraag wanneer sprake is van een besluit als bedoeld in dit artikel de hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:19 is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug van een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit. Als een besluit wordt herzien op basis van een substantieel nieuw feitencomplex, is in het algemeen geen sprake van een besluit in de zin van artikel 6:19, maar van een geheel nieuw besluit.
Onder omstandigheden kunnen uitzonderingen op deze regel gewenst zijn, in die zin dat een besluit op een nieuwe aanvraag toch wordt betrokken in een lopende procedure. Van belang is onder meer in hoeverre het nieuwe besluit feitelijk afwijkt van het oorspronkelijke besluit, op een andere bevoegdheidsgrondslag berust of andere rechtsgevolgen in het leven roept. De bestuursrechter dient aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval te beoordelen of het nieuwe besluit kan worden meegenomen in de procedure van het oudere besluit.
De rechtbank stelt vast dat het besluit van 2 november 2015 waarbij een verdere vergroting van de cafetaria is vergund, genomen is door het college op grond van een door vergunninghouder ingediende nieuwe aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit besluit dan ook niet worden aangemerkt als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Nu echter sprake is van een nagenoeg overeenkomend feiten-complex, eenzelfde bevoegdheidsgrondslag en partijen vooralsnog niet aangetast lijken te worden in hun rechtsbeschermingsmogelijkheden, zal de rechtbank omdat in beide procedures dezelfde rechtsvraag speelt het nieuwe besluit meenemen in deze procedure. Eiser heeft ter zitting aangegeven hier mee in te kunnen stemmen.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt – samengevat – dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoen aan het Bouwbesluit 2013, aan de bouwverordening, aan het bestemmingsplan of aan de redelijke eisen van welstand.
Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt:
In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor categorieën van gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbereiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1º 5 m,
2º 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3º het hoofdgebouw,
[..]
op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
[…]
5. De rechtbank stelt vast dat het perceel Steenbergseweg 70 te Lepelstraat valt onder het bestemmingsplan “Buitengebied-Noord”. Op het perceel rust de bestemming “horeca- cafetaria”.
Artikel 11.2 van de planregels ziet op de bouwregels. In 11.2.2 is bepaald dat de bebouwde oppervlakte niet meer mag bedragen dan de in de onderstaande tabel opgenomen bebouwde oppervlakte. Uit de tabel volgt voor de specifieke vorm horeca-cafetaria voor de Steenbergseweg 70 dat het bebouwd oppervlak 90 m² mag bedragen.
Artikel 2 van de planregels bepaalt dat bij de toepassing van deze regels als volgt wordt gemeten:
bebouwd(e) oppervlak(te) van een bouwperceel:de oppervlakte van alle op een bouwperceel aanwezige bouwwerken tezamen.
bebouwd(e) oppervlak(te) van een bouwperceel:de oppervlakte van alle op een bouwperceel aanwezige bouwwerken tezamen.
6. De rechtbank overweegt dat ter zitting is komen vast te staan dat aan haar enkel de vraag voorligt of de aangevraagde uitbreidingen van de cafetaria passen binnen het bestemmingsplan en in het bijzonder of hierdoor niet het in het bestemmingsplan opgenomen maximum bebouwd oppervlak van 90 m² wordt overschreden. Eiser heeft aangegeven dat zijn grond die ziet op toepassing van de krijtstreepmethode, is komen te vervallen.
6.1
De rechtbank ziet zich bij de beoordeling van het maximum bebouwd oppervlak allereerst voor de vraag gesteld of de in 2013 gerealiseerde uitbreiding inderdaad vergunningvrij is, zoals het college stelt.
Het college heeft aangevoerd dat vergunninghouder in 2013 heeft gevraagd om te beoordelen of de destijds voorgenomen uitbreiding vergunningsvrij gerealiseerd kon worden. Naar het oordeel van het college was dit het geval en dat heeft zij bij brief van 30 december 2013 aan vergunninghouder bevestigd. De rechtbank overweegt dat eiser weliswaar betwist dat de uitbreiding van destijds voldoet aan de vereisten voor vergunningsvrij bouwen uit het Bor, maar dat hij dit niet heeft onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te twijfelen aan het oordeel van het college dat de uitbreiding in 2013 vergunningsvrij kon worden gerealiseerd.
6.2
Vervolgens is de vraag of de oppervlakte van de vergunningsvrij gerealiseerde uitbreiding al dan niet moet worden meegenomen bij de berekening van de planologisch maximaal toegestane bebouwde oppervlakte.
De rechtbank overweegt in dit verband dat in de nota van toelichting bij Bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, p. 145) is opgenomen dat het in de anticumulatieregeling mogelijk blijft dat de geboden vergunningsvrije bouwmogelijkheden bij de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan worden opgeteld. De jurisprudentie waarin is bepaald dat bouwvergunningsvrij gebouwde bouwwerken in beginsel niet meegerekend worden bij de oppervlakteberekening ingevolge het bestemmingsplan blijft volgens de nota van toelichting ook onder de nieuwe regeling relevant. Dat deze lijn is voortgezet, volgt naar het oordeel van de rechtbank onder andere uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX3911) en de uitspraak van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3488).
Naar het oordeel van de rechtbank dient de oppervlakte van in 2013 vergunningsvrij gerealiseerde uitbreiding bij de berekening van de planologisch maximaal toegestane bebouwde oppervlakte daarom buiten beschouwing te blijven.
7. De rechtbank stelt vast dat met de vergunning van 3 maart 2009, verzonden op 9 maart 2009, het plaatsen van een cafetaria met een oppervlakte van 40 m² is vergund.
Voorts overweegt de rechtbank dat ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de op de tekening aangegeven oppervlakte gebruikt dient te worden bij de berekening van het maximaal bebouwd oppervlak. Het college heeft zoals ter zitting besproken, de gestempelde, bij de vergunning van 2 november 2015 behorende, tekening alsnog overgelegd. De rechtbank stelt vast dat deze gelijk is aan de reeds bij de procedurestukken overgelegde (niet gestempelde) tekening. Uit deze tekening volgt dat met beide omgevings-vergunningen een verdere uitbreiding van de cafetaria met 47,5 m² wordt vergund. Omdat de oppervlakte van de bestaande vergunningsvrij gebouwde aanbouw buiten beschouwing dient te blijven bij de berekening van de planologisch maximaal toegestane bebouwde oppervlakte, is van overschrijding van het maximaal toegestane oppervlakte van 90 m² geen sprake. Het vergunningplichtige deel van de cafetaria bedraagt immers totaal 87,5 m². Het bouwplan is in zoverre dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het argument van eiser – dat al met al een bouwwerk is gebouwd dat zodanig groot is, dat het niet in het landelijke karakter van de omgeving past – niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden.
8. Gelet hierop zal het beroep ongegrond worden verklaard.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.