Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/1019 GEMWT
uitspraak van 16 oktober 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam persoon1], te [woonplaats2].
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 januari 2015 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van zijn verzoek om handhavend op te treden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 8 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote [naam persoon2]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2] van [naam bureau]. Derde partij [naam persoon1] en [naam persoon3] en [naam persoon4] (samen: [naam persoon3en4]) zijn eveneens verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam persoon3en4] zijn eigenaar van het pand gelegen aan de [adres1]. In dit pand exploiteert [naam persoon1] op de begane grond een cafetaria ([naam cafetaria]). Op de verdieping van het pand is een woonfunctie aanwezig ([adres2]). Eiser is woonachtig in het aangrenzende pand aan de [adres3].
Naar aanleiding van een klacht van eiser over geluidsoverlast veroorzaakt door [naam cafetaria] heeft [naam vertegenwoordiger2] op 3 december 2013 een geluidmeting verricht, waarna op 12 december 2013 een advies is opgesteld. In het advies is geconcludeerd dat ter plaatse van de gevel van de woning van eiser en in de woning van eiser wordt voldaan aan de geluidsnormen van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit).
Op 29 januari 2014 is door [naam vertegenwoordiger2] een aanvullende geluidmeting verricht om te bepalen wat het geluidreducerend effect is van de door [naam cafetaria] inmiddels getroffen maatregelen. Naar aanleiding van deze geluidmeting is een tweede advies opgesteld. In dat advies is geconcludeerd dat de getroffen maatregelen een geluidreducerend effect hebben van 7 dB(A) en dat ter plaatse van de woning van eiser wordt voldaan aan de geluidsnormen.
Bij brief van 30 januari 2014 heeft het college aan eiser medegedeeld dat uit de metingen blijkt dat [naam cafetaria] aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit voldoet en het daarom geen aanleiding ziet om handhavend op te treden.
Bij brief van 2 mei 2014 heeft eiser het college formeel verzocht om handhavend op te treden tegen de door [naam cafetaria] veroorzaakte geluidsoverlast. Volgens eiser is de geluidsoverlast afkomstig van een tegen de achtergevel van het pand geplaatste afzuiginstallatie en een inpandige koelinstallatie.
Bij brief van 12 juni 2014 heeft het college aan eiser medegedeeld dat het voornemens is om zijn verzoek af te wijzen. Eiser heeft daartegen een zienswijze ingebracht. Ter onderbouwing daarvan heeft hij een notitie bijgevoegd van de Nederlandse Stichting Geluidshinder (NSG).
Het college heeft in de zienswijze van eiser geen aanleiding gezien om van het voornemen af te wijken en heeft bij besluit van 25 augustus 2014 (primair besluit) het verzoek om handhavend op te treden afgewezen. Hieraan heeft het college de door [naam vertegenwoordiger2] uitgevoerde geluidmetingen en opgestelde adviezen ten grondslag gelegd.
Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Ter onderbouwing van zijn bezwaar heeft eiser een door [naam bureau2] opgesteld akoestisch onderzoek overgelegd.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. [naam persoon3en4] hebben bij brief van 12 maart 2015 bij de rechtbank kenbaar gemaakt dat zij als belanghebbende aan het geding wensen deel te nemen.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen [naam persoon3en4] echter niet met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als partij tot het geding worden toegelaten, nu zij niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het verzoek van eiser om handhavend op te treden heeft immers betrekking op mogelijke overtreding van de geluidsnormen door [naam cafetaria]. [naam persoon3en4] verhuren de begane grond van het pand aan [naam cafetaria], waardoor zij slechts een afgeleid belang en geen rechtstreeks betrokken belang hebben bij het bestreden besluit.
3. Eiser heeft, samengevat, aangevoerd dat het college zijn verzoek om handhavend op te treden ten onrechte heeft afgewezen. Hij voert aan dat het college ten onrechte de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit als toetsingskader hanteert. Op grond van de gemeentelijke Nota Industrielawaai Loon op Zand gelden strengere geluidsnormen. Daarnaast stelt eiser dat het college de door [naam vertegenwoordiger2] uitgevoerde geluidmetingen en opgestelde adviezen niet aan de afwijzing van zijn verzoek ten grondslag had mogen leggen. De geluidmetingen zijn niet objectief en onzorgvuldig uitgevoerd en voldoen op verschillende onderdelen niet aan de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (Handleiding). Eiser verwijst in dit kader naar de door hem overgelegde notities van NSG en het akoestisch onderzoek van [naam bureau2]. Zo is onder meer uitgegaan van een onjuiste bedrijfsduur, is ten onrechte geen tonaliteit vastgesteld en is de bijbehorende strafcorrectie niet toegepast. Voorts wordt de meet- en rekenonnauwkeurigheid van 1 dB(A) zonder deugdelijke motivering toegepast in het voordeel van [naam cafetaria]. Voorts heeft het college ten onrechte geen onderzoek gedaan naar het laagfrequent geluid in de woning van eiser, terwijl dit één van de uitgangspunten was van de geluidmetingen. Daarnaast heeft het college niet inzichtelijk gemaakt welke aanpassingen aan de afzuiginstallatie hebben plaatsgevonden tussen de verrichte geluidmeting op 22 juni 2012, waarbij een ruime overschrijding van de geluidsnormen is geconstateerd, en de geluidmetingen van 3 december 2013 en 27 januari 2014. Verder heeft het college ten onrechte geen maatwerkvoorschrift opgelegd aan [naam cafetaria] en doet eiser een beroep op de zorgplichtbepaling, zoals opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Voorts is volgens eiser sprake is van vooringenomenheid en een gebrek aan openheid bij het college. Tot slot verzoekt eiser om een proceskostenvergoeding.
4. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college het verzoek van eiser om handhavend op te treden terecht heeft afgewezen. Het college is slechts bevoegd om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS zal in het geval dat sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan dit niet doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarom van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
5. In afdeling 2.8 van het Activiteitenbesluit zijn regels opgenomen inzake geluidhinder.
Artikel 2.16b van het Activiteitenbesluit – voor zover hier van belang – bepaalt dat deze afdeling van toepassing is op degene die een inrichting type B drijft.
Artikel 2.17, eerste lid van het Activiteitenbesluit – voor zover hier van belang – bepaalt dat voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17a
07:00–19:00 uur
19:00–23:00 uur
23:00–07:00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
50 dB(A)
45 dB(A)
40 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 dB(A)
(…).
Op grond van artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag, in afwijking van de waarden, bedoeld in artikel 2.17, bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vaststellen.
6. Niet in geschil is dat [naam cafetaria] moet worden aangemerkt als een inrichting in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en valt onder categorie 18.1 van bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Evenmin is in geschil dat [naam cafetaria] een type B-inrichting is als bedoeld artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Dit betekent dat [naam cafetaria] moet voldoen aan de geluidsnormen, zoals opgenomen in tabel 2.17a van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
Anders dan eiser meent, hoeft [naam cafetaria] niet te voldoen aan de strengere geluidsnormen, zoals opgenomen in de gemeentelijke Nota Industrielawaai. Uit deze nota volgt dat de daarin vermelde geluidgrenswaarden moeten worden aangemerkt als beleidsregels, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Deze grenswaarden vormen dan ook geen wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb, waaraan betrokkenen moeten voldoen en waaraan rechtstreeks kan worden getoetst.
Verder is wat betreft het laagfrequent geluid van belang dat ten behoeve hiervan geen aparte geluidsnormen zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit, waaraan rechtstreeks kan worden getoetst. Dit kan dan ook niet leiden tot een overtreding van een wettelijk voorschrift, als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb.
Het betoog dat het college maatwerkvoorschriften had moeten stellen wordt verworpen. Dit betreft een discretionaire bevoegdheid van het college, wat betekent dat het college bij de toepassing daarvan een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft en dat het gebruik van die bevoegdheid door de rechtbank terughoudend moet worden getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnormen toereikend zijn.
7. Het college heeft aan de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden de adviezen van [naam vertegenwoordiger2] van 12 december 2013 en 29 januari 2014 ten grondslag gelegd.
Uit deze adviezen volgt dat ter plaatse van de woning van eiser geen overschrijding is van geluidsnormen van het Activiteitenbesluit. De normoverschrijding van 1 dB(A) in de slaapkamer in de avondperiode valt volgens [naam vertegenwoordiger2] binnen de meet- en rekenonnauwkeurigheid, als bedoeld in de Handleiding, waardoor geen sprake is van een overschrijding van de normen.
De rechtbank beschouwt [naam vertegenwoordiger2] als een deskundige. Dit betekent dat, indien de adviezen op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze zijn opgesteld, het college zich mag baseren op deze adviezen. Dit is alleen anders wanneer er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen.
8. Wat betreft de overschrijding van 1 dB(A) verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM1792) en 18 juni 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD5076). Uit deze uitspraken volgt dat bij handhaving een meettolerantie van 1 dB(A) in aanmerking kan worden genomen, teneinde met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen of zich een overtreding heeft voorgedaan. Het in aanmerking nemen van een meettolerantie van 1 dB(A) in de adviezen van [naam vertegenwoordiger2] is dus niet onjuist.
9. Ter weerlegging van de adviezen van [naam vertegenwoordiger2] heeft eiser onder meer een tegenadvies van [naam bureau2] ingebracht, dat door de rechtbank ook als deskundig wordt beschouwd.
De rechtbank stelt vast dat, los van de overige door eiser aangevoerde gronden inzake de adviezen van [naam vertegenwoordiger2], in essentie de uitkomsten van de adviezen van [naam vertegenwoordiger2] en het tegenadvies van [naam bureau2] niet wezenlijk van elkaar verschillen, met uitzondering van het tonale geluid. Uitsluitend met een tonaalcorrectie van 5 dB komt [naam bureau2] tot de conclusie dat in de woning van eiser sprake is van een overschrijding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnormen.
10. Uit de Handleiding volgt dat in geval van geluid met een tonaal karakter er op het gemeten langtijdgemiddeld geluidsniveau een toeslag van 5 dB in rekening dient te worden gebracht. Als criterium geldt dat het tonale karakter van het geluid duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt. Verder is in de Handleiding inzake tonaal geluid opgemerkt dat in sommige gevallen een (smalbandige) spectrale analyse de aanwezigheid van een zuivere toon kan aantonen, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van ‘pieken’ in het spectrum. De aanwezigheid van dergelijke ‘pieken’ kan het waargenomen tonale karakter bevestigen; het is echter niet altijd een ‘bewijs’ van tonaal karakter. Doorslaggevend is dan ook of een tonaal geluid auditief kan worden waargenomen.
11. [naam vertegenwoordiger2] komt in de adviezen tot de conclusie dat het geluid niet als tonaal kan worden beoordeeld. [naam bureau2] stelt daarentegen dat sprake is van een tonaal karakter van het geluid, waardoor een toeslag van 5 dB als tonaalcorrectie dient te worden toegepast.
Anders dan het college stelt, blijkt uit het tegenadvies dat [naam bureau2] wel degelijk het tonale karakter van het geluid auditief heeft waargenomen. In het tegenadvies is op pagina 15 vermeld dat er een duidelijke piek is gemeten in de 630 Hz-frequentie, maar dat de toon ook hoorbaar is. Deze auditieve waarneming is in het tegenadvies onderbouwd met metingen, waarbij ‘pieken’ in het geluidsspectrum zijn waargenomen.
Gelet op deze conclusie van [naam bureau2] had het college zich in het bestreden besluit niet zonder nader onderzoek en/of nadere motivering mogen baseren op de adviezen van [naam bureau] wat betreft het tonale karakter van het geluid. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook niet deugdelijke gemotiveerd, als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb. Het bestreden besluit kan daarom geen stand houden en komt voor vernietiging in aanmerking.
Het beroep van eiser zal dan ook gegrond worden verklaard.
12. De rechtbank ziet, met het oog op finale geschilbeslechting, aanleiding om de zaak verder inhoudelijk te beoordelen.
Hierbij is van belang dat de situatie ter plaatse van [naam cafetaria] inmiddels is gewijzigd. Zo is de inpandige koelinstallatie, die tegen de scheidingsmuur was geplaatst, vervangen door een andere koelinstallatie en zijn aanpassingen verricht aan de afzuiginstallatie.
Naar aanleiding hiervan heeft het college [naam vertegenwoordiger2] verzocht opnieuw geluidsmetingen te verrichten. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een meetverslag van 22 juli 2015. Hieruit blijkt dat als gevolg van de gewijzigde situatie ruimschoots aan de geluidsnormen van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt voldaan.
In het meetverslag is eveneens het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau berekend met de door eiser gewenste aanpassingen, zijnde een bedrijfsduurcorrectie en een tonaalcorrectie van 5 dB. In het meetverslag is geconcludeerd dat ook in die situatie wordt voldaan aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit.
13. Uit het voorgaande volgt dat nu, als gevolg van het vervangen van de koelinstallatie en aanpassingen aan de afzuiginstallatie, geen sprake is van overschrijding van de geluidsnormen, als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, ook als wordt uitgegaan van de door eiser gewenste aanpassingen in de berekeningen. Van overtreding van een wettelijk voorschrift is dan ook geen sprake.
Dit betekent dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
14. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat zij begrip heeft voor de overlast die eiser ervaart van de afzuiginstallatie, nu het geluid van deze installatie boven het omgevingsgeluid uitkomt. Juridisch gezien is het college weliswaar niet bevoegd om handhavend op te treden, maar uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college bereid is om mee te denken en te werken aan een oplossing voor de ervaren geluidsoverlast. Dit geldt eveneens voor de exploitant van [naam cafetaria], [naam persoon1], die ter zitting heeft toegelicht dat hij bereid is om de mogelijkheden voor het verder aanpassen van de afzuiginstallatie te bezien. Voorts heeft eiser ter zitting toegelicht dat hij bereid is een financiële bijdrage te leveren aan de kosten van deze eventuele aanpassingen. De rechtbank geeft partijen dan ook in overweging om in onderling overleg te onderzoeken of het mogelijk is de door eiser ervaren geluidsoverlast verder te beperken en zo tot een oplossing te komen.
15. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten en stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 1.741,17.
Hierbij zijn in aanmerking genomen de verletkosten, die volgens eiser € 107,67 bedragen, hetgeen de rechtbank niet onredelijk voorkomt.
Daarnaast komen voor vergoeding in aanmerking de deskundigenkosten van de door NSG (€ 302,50) en [naam bureau2] (€ 1.331,-) uitgebrachte adviezen aan eiser. Naar het oordeel van de rechtbank was het inroepen van deze deskundigen redelijk en zijn de hoogte van deze kosten redelijk.
Eiser heeft eveneens verzocht om vergoeding van de door [naam bureau3] gemaakte deskundigenkosten. Deze kosten komen op grond van het Bpb niet voor vergoeding in aanmerking, nu deze deskundige uitsluitend tijdens de door [naam vertegenwoordiger2] uitgevoerde geluidmetingen aanwezig is geweest en geen advies heeft opgesteld.
Evenmin komen de door eiser verzochte kosten van rechtsbijstand voor vergoeding in aanmerking. Eiser heeft zich in deze beroepsprocedure immers niet laten bijstaan of laten vertegenwoordigen door een derde, als bedoeld in artikel 8:24, eerste lid, van de Awb.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.741,17.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.