Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/703 WATER
uitspraak van 19 november 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] V.O.F., te[vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. ing. [naam gemachtigde],
en
de algemene vergadering van waterschap Scheldestromen, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het Peilbesluit Sint Philipsland van 12 december 2013 (bestreden besluit).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 8 oktober 2014, gelijktijdig met de behandeling van de zaak met zaaknummer BRE 14/767. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam gemachtigde] (vennoot). De algemene vergadering heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. [naam vertegenwoordiger] en ing. [naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Met ingang van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur een ontwerppeilbesluit voor het gebied Sint Philipsland ter inzage gelegd. Tegen dat ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingediend, onder andere door eiseres.
Bij het bestreden besluit heeft de algemene vergadering het peilbesluit vastgesteld. In de separate antwoordnota van 18 oktober 2013 (bijlage 3 bij het peilbesluit) heeft de algemene vergadering op de ingediende zienswijzen gereageerd.
2. Eiseres heeft aangevoerd dat de inspraakprocedure onzorgvuldig is geweest. In het bestreden besluit is onvoldoende rekening gehouden met de door haar ingediende zienswijzen. Eiseres geeft aan dat de kern van haar beroep is gelegen in het feit dat het peil in de Kramerspolder-Oost met name in de zomerperiode te hoog is voor optimale gewasgroei. Doordat inmiddels aan het begin van de waterstroom door de Anna Jacobapolder een opvoergemaal is gezet, kan nu in de Anna Jacobapolder een peil worden gehanteerd dat beter aansluit bij hoogteligging en bodem van de polder. Er hoeft zodoende, anders dan ten tijde van het nemen van het vorige peilbesluit, geen relatie te zijn met het peil in de Kramerspolder-Oost. Eiseres merkt op dat de algemene vergadering het peil heeft gebaseerd op hoogtegegevens en drooglegging (in relatie tot optimale gewasgroei), maar dat de algemene vergadering daarbij voorbij is gegaan aan het feit dat voor optimale gewasgroei niet het begrip ‘drooglegging’ bepalend is, maar het begrip ‘ontwateringsdiepte’. Eiseres wijst er voorts op dat de algemene vergadering in het bestreden besluit kiest voor flexibel peilbeheer en dat maakt volgens eiseres dat het peil in de Kramerspolder-Oost gemiddeld genomen stijgt. Dat leidt tot meer gewasschade. Eiseres accepteert die schade niet.
Eiseres heeft een rapport van [naam persoon] van DLV Plant van 22 september 2014 ingebracht, waarin staat dat een winterpeil van -0,80 m het landbouwkundig optimale peil zou zijn.
3. Krachtens artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
In artikel 5.2, tweede lid, van de Waterwet is bepaald dat in een peilbesluit waterstanden worden vastgesteld of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
Ingevolge artikel 5.2, derde lid, van de Waterwet – voor zover relevant – vindt de aanwijzing plaats bij of krachtens provinciale verordening voor zover het betreft regionale wateren. Bij de verordening kunnen ten aanzien van regionale wateren nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
Ingevolge artikel 5.3, eerste lid, van de Waterverordening Zeeland 2009 (de Waterverordening), vastgesteld door provinciale staten van Zeeland, stelt het algemeen bestuur een of meer peilbesluiten vast voor de regionale oppervlaktewaterlichamen onder zijn beheer.
Ingevolge artikel 5.4 van de Waterverordening bevat het peilbesluit, naast het bepaalde in artikel 5.2 van de wet, in elk geval:
een kaart waarop de begrenzing van het gebied, waarbinnen de regionale oppervlaktewaterlichamen waarvoor het peilbesluit geldt, is aangeduid;
een toelichting bij de aan het besluit ten grondslag liggende afwegingen en uitkomsten van verrichte onderzoeken;
een aanduiding van de aanpassing van de te handhaven waterstanden ten opzichte van de bestaande situatie;
een aanduiding van de gevolgen van de te handhaven waterstanden voor de diverse belangen en functies.
Ingevolge artikel 5.5, tweede lid, van de Waterverordening is op de voorbereiding van een peilbesluit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.
4. Het ontwerpbesluit heeft van 27 augustus 2013 tot en met 14 oktober 2013 ter inzage gelegen. Gedurende die termijn konden belanghebbenden zienswijzen kenbaar maken. Eiseres heeft haar zienswijze op 14 oktober 2013 ingediend. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 5.5, eerste lid, van de Waterverordening heeft de algemene vergadering gedeputeerde staten geïnformeerd over het voornemen een peilbesluit vast te stellen. De algemene vergadering heeft daarmee conform de bepalingen in afdeling 3.4 van de Awb gehandeld.
Eiseres heeft kritiek geuit op de procedure die aan het ontwerpbesluit vooraf is gegaan. Eiseres heeft in dat verband erop gewezen dat zij reeds bij e-mail van 22 juli 2013 heeft gereageerd op het voornemen van de algemene vergadering om een peilbesluit te nemen en dat daarop niet is gereageerd. Eiseres vindt ook dat het op de weg van de algemene vergadering had gelegen om alle stakeholders te betrekken bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit.
Wellicht had de algemene vergadering bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit zorgvuldiger te werk kunnen gaan, waarmee mogelijk meer draagvlak had kunnen worden gecreëerd bij belanghebbenden en waarmee mogelijk gerechtelijke procedures hadden kunnen worden voorkomen. De rechtbank is echter niet bevoegd om te oordelen over de procedure die aan het ontwerpbesluit vooraf is gegaan, nu de Awb geen formele eisen stelt aan die voorprocedure. Overigens is ter zitting gebleken dat eiseres zelf ook een kans op inspraak heeft laten lopen, door de informatieavond om haar moverende redenen niet te bezoeken.
Eiseres heeft voorts opgemerkt – door de algemene vergadering niet betwist – dat de integrale tekst van haar zienswijze niet aan de leden van de algemene vergadering is verstrekt. Het enkele feit dat het dagelijks bestuur heeft volstaan met het verstrekken van een samenvatting van de zienswijzen aan de leden van de algemene vergadering, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Eiseres stelt dat de samenvatting, die het dagelijks bestuur aan de algemene vergadering heeft verstrekt, niet volledig was. Ter zitting heeft zij toegelicht dat zij in dat verband doelt op het onderdeel waarin zij erop heeft gewezen dat zij ten gevolge van het verhogen van het zomerpeil bij het peilbesluit van 1992 vernattingsschade heeft geleden en het feit dat zij daarvoor een schikking heeft getroffen met het waterschap. De rechtbank ziet daarin geen reden aan te nemen dat de samenvatting door het dagelijks bestuur niet adequaat is geweest. Het feit dat eiseres schade heeft geleden in de jaren ’90 en dat daarvoor een vergoedingsregeling is getroffen, mag bij de algemene vergadering als bekend worden verondersteld. Ter zitting is voorts gebleken dat de integrale tekst van de zienswijze voor de leden van de algemene vergadering ter inzage heeft gelegen.
Voor zover eiseres heeft beoogd te stellen dat haar zienswijze ten onrechte niet op alle punten is beantwoord, overweegt de rechtbank dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat de algemene vergadering de zienswijze samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1177).
Afdeling 3.4 van de Awb schrijft een gesprek of hoorzitting naar aanleiding van de ingediende zienswijze niet voor.
Op basis van het voorgaande kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.
5. De rechtbank stelt voorop dat de algemene vergadering een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft bij het vaststellen van de waterstanden (zie onder andere de uitspraak van de AbRS van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:689). Peilbesluiten zijn voor verschillende groepen belanghebbenden van wezenlijk belang en bij het nemen van peilbesluiten dienen de verschillende - vaak uiteenlopende - belangen dan ook zorgvuldig afgewogen te worden. De rechtbank dient zich bij het toetsen van het bestreden besluit daarom terughoudend op te stellen. De algemene vergadering hanteert ter invulling van die vrijheid diverse uitgangspunten, die zijn neergelegd in de Nota peilbesluiten 2009 (de Nota).
De aanpak van het GGOR (Gewenst Grond- en Oppervlaktewaterregime) in Zeeland wordt gekenmerkt door een groter accent op het oppervlaktewaterregime dan op het grondwaterregime. Met het realiseren van de optimale drooglegging wordt voldaan aan de randvoorwaarden voor een goede ontwatering en grondwaterregime.
Ontwatering/drainage behoort tot de verantwoordelijkheid van de grondeigenaar/-gebruiker.
Het peilbeheer is functiegericht, waarbij het huidige grondgebruik uitgangspunt is. Het peilbeheer is ook afhankelijk van het bodemtype. Het provinciaal kader voor GGOR maakt onderscheid naar schorgronden, zand- en plaatgronden, poelklei met veen, veengronden en ongerijpte gronden. Op basis van 1:10.000 kartering is gekomen tot een meer verfijnde bodemkundige indeling, waarin verdroginggevoelige gronden en bodemtypen met veen beter worden weergegeven. De methodiek is verder toegelicht in hoofdstuk 4 van de toelichting op het bestreden peilbesluit. Hierin is onder andere opgenomen dat bij de bepaling van de gewenste situatie de norm wordt gehanteerd dat hooguit 10% van het oppervlak van elk peilgebied ‘te nat’ mag zijn.
Daarnaast zijn in de Nota de volgende uitgangspunten opgenomen.
Peilgebieden worden van elkaar gescheiden door een peilscheidend kunstwerk, waardoor een peilverschil wordt gecreëerd c.q. beheerd van minimaal 10 centimeter.
Peilgebieden zijn bij voorkeur zo groot mogelijk en minimaal 25 hectare, zodat robuuste eenheden worden gecreëerd.
Het verschil tussen zomer- en winterpeil is bij voorkeur kleiner dan 20 centimeter.
Deze uitgangspunten komen de rechtbank niet kennelijk onredelijk of anderszins onjuist voor.
De gronden van eiseres liggen in de Kramerspolder-Oost (peilgebied GJP348). De in het bestreden besluit na te streven waterpeilen ten opzichte van het NAP voor dit gebied zijn: winterpeil -0,65 meter en zomerpeil -0,40 meter.
5.1.
Eiseres heeft met name problemen met het vastgestelde zomerpeil. Volgens eiseres is dit te hoog en zij vreest voor vernattingsschade. De rechtbank stelt vast dat het zomerpeil bij het bestreden besluit niet wijzigt ten opzichte van het voorheen geldende zomerpeil. In de antwoordnota bij het bestreden besluit heeft de algemene vergadering opgemerkt dat zij daarvoor heeft gekozen, omdat op de percelen van eiseres bij dit zomerpeil de drooglegging nagenoeg optimaal is. Eiseres wil met haar beroep bereiken dat het zomerpeil weer wordt vastgesteld op het niveau van vóór 1992, namelijk -0,60 meter. In dat verband heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het peil in de Kramerspolder-Oost niet langer hoeft te compenseren voor het te lage peil in de Anna Jacobapolder, nu er aan het begin van de waterstroom van de Anna Jacobapolder een opvoergemaal is gezet, waardoor in de Anna Jacobapolder een peil kan worden gehanteerd dat beter aansluit bij hoogteligging en bodem van de Anna Jacobapolder. Dat wordt door de algemene vergadering betwist. In het verweerschrift en ter zitting heeft de algemene vergadering toegelicht dat er inderdaad een gemaal is geplaatst ten behoeve van de Anna Jacobapolder, maar dat de Anna Jacobapolder en de Kramerspolder-Oost nog steeds gekoppeld zijn en dat er dus bij de bepaling van de streefpeilen voor de Kramerspolder-Oost nog steeds rekening moet worden gehouden met het hoger gelegen, droogtegevoelig deel van de Anna Jacobapolder. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee de keuze voor een zomerpeil in de Kramerspolder-Oost van 0,40 meter voldoende gemotiveerd.
De rechtbank neemt daarbij nog in aanmerking dat uit de toelichting op het bestreden peilbesluit blijkt dat agrariërs in het noordoosten van de Anna Jacobapolder hebben aangegeven buiten de peilverhoging in de Anna Jacobapolder te willen blijven, om welke reden dat deel samen met het deel van de Kramerspolder-Oost is afgesplitst. Zo is een nieuw peilgebied ontstaan, waarin al een lager zomerpeil is vastgesteld dan in de Anna Jacobapolder.
5.2.
In de toelichting op het bestreden peilbesluit (hoofdstuk 4) is uiteengezet welke methodiek is toegepast bij de analyse van de actuele en gewenste situatie. Het GGOR-onderzoek vormt de basis van het peilbesluit. Peilvoorstellen en wijzigingen worden vanuit de GGOR-analyse onderbouwd. Daarbij worden droogleggingsnormen gehanteerd. De rechtbank begrijpt uit de stukken en hetgeen ter zitting is besproken dat eiseres vanuit haar positie als agrariër een andere benadering hanteert dan de algemene vergadering vanuit haar positie als waterbeheerder. De algemene vergadering heeft voldoende toegelicht waarom zij als waterbeheerder uitgaat van de droogleggingsbenadering. Overigens heeft de algemene vergadering ter zitting toegelicht dat in het bestreden besluit indirect ook rekening is gehouden met de ontwateringsdiepte, aangezien de drooglegging van invloed is op de ontwateringsdiepte.
5.3.
De rechtbank acht het niet onredelijk dat de algemene vergadering in het bestreden besluit heeft gekozen voor flexibel waterbeheer. De algemene vergadering is als waterbeheerder verantwoordelijk voor de waterstanden in het gehele peilgebied en de omliggende peilgebieden. Ter zitting is toegelicht, en zo blijkt ook uit hoofdstuk 2 van de toelichting op het bestreden peilbesluit, dat het gebied Sint Philipsland zich kenmerkt door een diversiteit aan fysieke eigenschappen, zoals topografie, grondgebruik, bodemtypen en hoogteverschillen. De rechtbank acht dan ook niet onredelijk dat zij de waterstanden niet op perceelniveau vaststelt, als er geen concrete aanwijzingen zijn voor onevenredige schade. De rechtbank is niet gebleken dat de keuze voor een flexibel waterbeheer zodanige gevolgen heeft voor eiseres dat de algemene vergadering die keuze om die reden niet had mogen maken. Overigens heeft de algemene vergadering de rechtbank voldoende ervan overtuigd dat de in het bestreden besluit opgenomen streefpeilen nadrukkelijk worden nagestreefd. De rechtbank acht tevens van belang dat de algemene vergadering voornemens is om na verloop van drie jaar een monitoring te laten plaatsvinden, waarbij wordt gekeken of de streefpeilen juist zijn vastgesteld en waarbij op basis van ingediende klachten wordt beoordeeld of het peilbesluit bijstelling behoeft.
5.4.
Het winterpeil in de Kramerspolder-Oost is in het bestreden besluit met 15 centimeter verhoogd. Volgens de algemene vergadering is daarbij geen sprake van een te geringe drooglegging. Gelet op het door de algemene vergadering gehanteerde uitgangspunt, dat het verschil tussen zomer- en winterpeil bij voorkeur niet groter mag zijn dan 20 centimeter, acht de rechtbank de keuze voor het winterpeil van -0,65 m niet onredelijk. Dat de door eiseres ingeschakelde deskundige[naam persoon] een winterpeil van -0,80 m in landbouwkundig opzicht optimaal acht, doet aan de redelijkheid van de keuze van de algemene vergadering voor een hoger winterpeil niet af.
5.5.
Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat het bestreden peilbesluit, ofwel de wijze waarop dat wordt gehandhaafd, tot gewasschade leidt. Dat is in het beroepschrift niet nader toegelicht. Ook desgevraagd ter zitting heeft eiseres die schade niet kunnen onderbouwen, zodat de rechtbank geen duidelijk beeld heeft verkregen van de gestelde schade. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet aannemelijk is dat eiseres door de maatregelen in het bestreden peilbesluit schade zal leiden. Daarnaast staat het eiseres vrij om, als zij door het bestreden peilbesluit of anderszins schade meent te lijden, een verzoek ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet om schadevergoeding in te dienen. Deze beroepsgrond faalt.
6. Op basis van het voorgaande heeft de algemene vergadering het bestreden peilbesluit naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen vaststellen. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. P.J. de Putter, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.