Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: 13/6739
uitspraak van 30 juli 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr.[naam gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, verweerder.
Procesverloop
Per brief gedateerd 3 augustus 2012 (hierna: aanvraag), aangevuld op 25 september 2012 en 9 november 2012, hebben eiseres en de vennootschap [naam vennootschap] aan verweerder gevraagd om vergoeding van schade wegens twee nader aangeduide besluiten.
Bij besluit van 17 april 2013 (hierna: primair besluit) heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
Op 24 mei 2013 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit gedateerd 8 oktober 2013 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van 24 mei 2013 ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Op 22 november 2013 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 juli 2014.
Eiseres en haar gemachtigde waren daarbij aanwezig; zij werden vergezeld door
[naam persoon].
Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger]; hij werd vergezeld door mr. [naam persoon2].
Overwegingen
1.1. Eiseres heeft de eigendom van het perceel [adres] (hierna: perceel). Zij exploiteert daar (onder meer) een minicamping.
Op 14 augustus 2003 heeft eiseres aan verweerder gevraagd om verlening van een reguliere bouwvergunning eerste fase voor de realisering van een historische schuur op het perceel (hierna: schuur). Verweerder heeft de aanvraag van 14 augustus 2003 tevens aangemerkt als een verzoek om vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan. Bij besluit van
12 januari 2005 heeft verweerder de op 14 augustus 2003 gevraagde vrijstelling en bouwvergunning verleend.
Op 21 februari 2008 heeft eiseres aan verweerder gevraagd om verlening van een reguliere bouwvergunning tweede fase voor de realisering van de schuur. Bij besluit van 28 april 2008 (hierna: beslissing 1) heeft verweerder de op 21 februari 2008 gevraagde bouwvergunning geweigerd.
Eiseres bezwaar heeft bezwaar tegen beslissing 1 gemaakt. Bij besluit op bezwaar van 8 juli 2008 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, beslissing 1 herroepen en de door eiseres gevraagde reguliere bouwvergunning tweede fase alsnog verleend.
Bij brief van 8 juli 2008 (hierna: beslissing 2) heeft verweerder de verleende reguliere bouwvergunningen eerste en tweede fase voor de realisering van de schuur preventief ingetrokken, indien de schuur niet binnen drie maanden na voltooiing in gebruik is genomen voor een paardenmelkerij.
Bij besluit van 8 juli 2008 (hierna: beslissing 3) heeft verweerder aan eiseres een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Hiermee wilde verweerder bewerkstelligen dat eiseres de schuur daadwerkelijk ten behoeve van een paardenmelkerij zal gaan gebruiken, als de schuur ooit zal worden gerealiseerd.
Eiseres heeft bezwaar tegen beslissing 2 en beslissing 3 gemaakt. Bij besluit op bezwaar van
4 november 2008 heeft verweerder beslissing 2 en beslissing 3 in stand gelaten.
Eiseres heeft beroep tegen het besluit van 4 november 2008 ingesteld. In haar uitspraak van 4 juni 2009 met zaaknummer 08/1043 heeft de rechtbank Middelburg dat beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 4 november 2008 vernietigd, en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen beslissing 2 niet-ontvankelijk te verklaren en beslissing 3 te herroepen.
1.2. Eiseres meent dat zij door de langdurige onzekerheid over de mogelijkheid tot realisering van de schuur als gevolg van de herroepen en/of vernietigde besluiten schade heeft geleden. In dit kader stelt zij allereerst dat de oorspronkelijke mogelijkheid tot financiering van de schuur (in de vorm van een bouwdepot) is vervallen, en dat het creëren van een nieuwe financieringsmogelijkheid (lees: het vestigen van een nieuw bouwdepot) veel extra kosten met zich brengt. Verder voert eiseres aan dat zowel beslissing 1 als beslissing 3 onrechtmatig zijn en dat verweerder aansprakelijk is voor de (financiële) gevolgen van die besluiten.
Op 3 augustus 2012 heeft eiseres de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Veere aansprakelijk gesteld voor de schade die zij wegens beslissing 1 en beslissing 3 stelt te lijden. De aanvraag, die zich mede tot verweerder richt, is (tevens) bedoeld als een verzoek tot het nemen van een zogeheten ‘zuiver schadebesluit’.
1.3. Het primaire besluit vormt een inhoudelijke reactie op de aanvraag. Ter motivering van de afwijzing van de aanvraag heeft verweerder in hoofdzaak aangevoerd dat (1) geen althans onvoldoende oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds beslissing 1 en beslissing 3 en anderzijds de door eiseres gestelde schade, (2) geen sprake is van daadwerkelijk geleden schade en (3) de schade overigens voor rekening en risico van eiseres komt. Door het bezwaar is verweerder niet op andere gedachten gebracht. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit. Ter motivering van dat besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de door hem ingeschakelde bezwaarschriftcommissie.
2.
Eiseres staat op het standpunt dat verweerder is gehouden tot vergoeding van de schade die zij wegens beslissing 1 en beslissing 3 stelt te hebben geleden. Ter onderbouwing van dit standpunt betoogt eiseres dat (1) die beslissingen onrechtmatig zijn, (2) die onrechtmatigheden aan verweerder moeten worden toegerekend, (3) zij wegens beslissing 1 en beslissing 3 schade heeft geleden en (4) het causaal verband tussen d1e beslissingen en de geleden schade voldoende duidelijk is. Eiseres adstrueert haar betoog met een brief van
mr.[naam persoon3] gedateerd 20 juni 2014.
Eiseres wil dat de rechtbank het beroep van 22 november 2013 gegrond verklaart, het bestreden besluit vernietigt en verweerder opdraagt een nieuw besluit op het bezwaar van
24 mei 2013 te nemen. Verder verzoekt eiseres om veroordeling van verweerder tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de beroepsfase zijn gemaakt.
3.
De rechtbank constateert allereerst ambtshalve dat (1) zij bevoegd is tot kennisneming van het aan haar voorgelegde geschil, (2) het beroep ontvankelijk is en (3) verweerder het bezwaar van 24 mei 2013 terecht ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank komt dan ook toe aan de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
In dit kader overweegt de rechtbank dat het ervoor moet worden gehouden dat het bestreden besluit pas op 11 oktober 2013 aan (de gemachtigde van) eiseres is verzonden, en dat het primaire besluit vatbaar is voor bezwaar. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zowel beslissing 1 als beslissing 3 moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waartegen beroep bij de rechtbank – en dus ook bezwaar – mogelijk was, gelet op het bepaalde in de artikelen 8:1 en 7:1 van de Awb.
4.1.
Bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep stelt de rechtbank voorop dat de bestuursrechter – volgens vaste jurisprudentie van alle hogerberoepsrechters – bij het beslechten van geschillen over besluitenaansprakelijkheid zoveel mogelijk aansluiting te behoort te zoeken bij de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de uitleg die de burgerlijke rechter aan die bepalingen geeft.
Voor toekenning van schadevergoeding op grond van het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht in het BW en de op dit gebied ontwikkelde jurisprudentie kan aanleiding zijn indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
( a) er is sprake van een daad van de overheid;
( b) die daad is onrechtmatig, dat wil zeggen: in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm;
( c) de onrechtmatige daad is toe te rekenen aan de overheid;
( d) de geschonden norm strekt tot bescherming van het belang van de benadeelde (relativiteitsvereiste);
( e) er is sprake van schade;
( f) er bestaat voldoende causaal verband tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade.
4.2.
Partijen discussiëren (inmiddels) over het antwoord op de vraag of de beslissingen jegens eiseres onrechtmatig zijn, en in dit kader met name over de reden voor herroeping van beslissing 1. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
De bezwaarschriftcommissie heeft uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen dat de beslissingen onrechtmatig zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer gesteld dat hij het advies van de bezwaarschriftcommissie deelt en dat het betreffende advies deel uitmaakt van de door verweerder gemaakte heroverweging (lees: motivering van het bestreden besluit). Aldus heeft verweerder toepassing aan artikel 3:49 van Pro de Awb gegeven.
Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder verklaard dat verweerder slechts de conclusie van het advies van de bezwaarschriftcommissie deelt.
Wie slechts de conclusie van een advies en niet tevens de onderbouwing van die conclusie deelt, wijkt af van het betreffende advies. Afwijking van een advies vergt een afzonderlijke motivering. In zoverre verwijst de rechtbank naar artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, met een specifieke regeling voor het afwijken van een advies van een bezwaarschriftcommissie. Het bestreden besluit bevat geen motivering in de zojuist bedoelde zin. Sterker, in het bestreden besluit is nergens gesteld dat verweerder gedeeltelijk van het advies van de bezwaarschriftcommissie afwijkt.
Naar het oordeel van de rechtbank moet uit het vorenstaande worden afgeleid dat verweerder de onrechtmatigheid van zowel beslissing 1 als beslissing 3 heeft erkend. Daarom neemt de rechtbank als vaststaand aan dat zowel beslissing 1 als beslissing 3 onrechtmatig zijn.
4.3.1.
Daarnaast twisten partijen over het antwoord op de vraag of (voldoende aannemelijk is geworden dat) een rechtstreeks verband bestaat tussen de beslissingen en door eiseres gestelde schade. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Er bestaat slechts aanleiding tot toewijzing van een verzoek tot schadevergoeding indien en voor zover de gestelde schade in zodanig verband staat met de vernietigde of herroepen besluiten dat de gestelde schade aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het ligt op in beginsel op de weg van de persoon die stelt als gevolg van een onrechtmatig besluit schade te hebben geleden, om aannemelijk te maken dat deze schade moet worden toegerekend aan het gebrek dat aan het onrechtmatige besluit kleeft. Deze regel wordt gehanteerd door zowel de burgerlijke als de bestuursrechter. In zoverre verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1131).
De rechtbank ziet geen reden om in dit geval af te wijken van het zojuist geformuleerde uitgangspunt. Daarom oordeelt de rechtbank dat (a) eiseres feiten moet stellen – en zo nodig bewijzen – die aannemelijk maken dat voldoende causaal verband bestaat tussen enerzijds de beslissingen 1 en/of 3 en anderzijds de door eiseres gestelde schade en (b) eiseres haar stellingen per concrete schadepost dient te onderbouwen.
4.3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet voldaan aan de in rechtsoverweging 4.3.1 bedoelde stelplicht. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
Het betoog van eiseres komt er in de kern op neer dat zij door de besluitvorming van verweerder een aantrekkelijke financieringspositie is kwijtgeraakt, nu zij als gevolg van de fouten van verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van het bouwdepot. Daartoe stelt eiseres dat de Rabobank pas tot uitkering van het bouwdepot – dat was voorzien ten behoeve van de financiering van de bouw van de schuur – wilde overgaan nadat het door de Belastingdienst gelegde beslag zou worden afgekocht dan wel dat daarvoor aanvullende zekerheid zou worden gesteld. Naar zeggen van eiseres was een particuliere financier – de heer[naam financier] – bereid deze aanvullende financiering (lees: zekerheid) te verstrekken in de vorm van een geldlening van € 100.000. Volgens eiseres heeft de (trage) besluitvorming van verweerder er echter toe geleid dat [naam financier] zich heeft teruggetrokken, kort gezegd omdat een en ander met teveel risico’s en onzekerheden gepaard ging. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres een brief gedateerd 4 mei 2009 van [naam financier]ingebracht.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres niet. Zo is – bij gebreke van een toereikende toelichting – onder meer nog steeds onduidelijk:
( a) onder welke voorwaarden en ten behoeve waarvan het bouwdepot is opgericht;
( b) onder welke voorwaarden daarvan gebruik kon worden gemaakt;
( c) om welke reden de bank is overgegaan tot uitoefening van haar recht en het depot heeft aangewend ter aflossing van de daaraan gekoppelde hypothecaire leningen;
( d) welke rol het door de Belastingdienst gelegde beslag daarbij precies heeft gespeeld;
( e) hoe concreet de afspraken met [naam financier] waren;
( f) onder welke voorwaarden deze gelding zouden kunnen krijgen;
( g) welke financieringskosten daaraan verbonden zouden zijn;
( h) op welk moment hij zich precies heeft teruggetrokken;
( i) wat de relatie is tussen dit terugtrekken en de opheffing van het depot.
Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om de door haar gestelde feiten en omstandigheden te adstrueren met objectieve, concrete en verifieerbare documenten waaruit kan worden afgeleid welke factoren nu precies bepalend zijn geweest voor het intrekken van het in 2006 verstrekte bouwdepot.
Gezien het vorenstaande acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk dat sprake is van causaal verband als bedoeld in rechtsoverweging 4.3.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres reeds hierom geen aanspraak op vergoeding van schade waarop de aanvraag betrekking heeft.
4.4.
Een bespreking van de overige voorwaarden voor toekenning van de door eiseres gevorderde schadevergoeding kan achterwege blijven. Toch hecht de rechtbank eraan om op te merken dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het verval van het in 2006 gevestigde bouwdepot daadwerkelijk schade heeft geleden, lijdt of zal lijden.
Eiseres heeft de eerste serieus te nemen poging tot bewijslevering gedaan door inzending van de brief van mr.[naam persoon3] gedateerd 20 juni 2014. Dit is namelijk het eerste stuk waarin concrete cijfers worden genoemd. De aanvraag, het aanvullend bezwaarschrift (van 12 juni 2013) en het eerste aanvullend beroepschrift (van 6 januari 2013) volstaan met algemene beweringen waaruit verweerder redelijkerwijs niets over de hoogte van de beweerdelijk geleden schade kon afleiden. Dit gegeven klemt, omdat verweerder een verzoek tot het nemen van een zuiver schadebesluit pas kan honoreren indien duidelijk is welk bedrag moet worden betaald. Het gaat immers om een besluit en niet om een rechtsoordeel (over aansprakelijkheid in algemene zin).
De brief van [naam persoon3] is pas zeer kort voorafgaand aan de zitting aan de rechtbank en verweerder ter kennis gekomen, terwijl niet valt in te zien waarom eiseres de daar geboden informatie niet eerder had kunnen verstrekken. Deze handelwijze staat op gespannen voet met het beginsel van de goede procesorde, aangezien verweerder geen reële kans heeft gekregen om ter zitting adequaat op de door [naam persoon3] genoemde gegeven te reageren.
De rechtbank volstaat hier verder met de constatering dat eiseres zich beroept op cijfers die niet worden ondersteund door objectieve en verifieerbare documenten.
5.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.