Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 08/2278 WET
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Gelre Ziekenhuizen
te Apeldoorn,
eiseres,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2008 heeft verweerder aan eiseres voor het jaar 2008 een instellingssubsidie verleend voor maximaal € 6.360.060, -.
Bij besluit van 17 november 2008 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. T.A.M. van den Ende, advocaat te Zwolle, beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 17 november 2009, waar mr. Van den Ende namens eiseres is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door door mr. A.B. van Rijn, mr. C. van Balen, beiden advocaat te Den Haag, en drs. J.M.W. Rietrae.
2. Overwegingen
2.1. In de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche (Stcrt. 2006, 252 en nadien gewijzigd Stcrt. 2007, 247 hierna: de Regeling), die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies, is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 1 van de Regeling luidt als volgt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
a. Minister: de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
b. zorgopleiding: een opleiding zoals vermeld in bijlage 1 bij deze regeling;
c. opleidingsinrichting: een inrichting die door één van de in bijlage 2 bij deze regeling vermelde organen is erkend voor het verzorgen van een (deel van een) zorgopleiding;
d. bevoegd gezag: het bestuur van een opleidingsinrichting;
e. opleidingsplaats: de capaciteit bij de opleidingsinrichting om voor een zorgopleiding een assistent op te leiden, waarbij de arbeidsduur per kalenderjaar van een voltijds assistent in opleiding (AIOS) overeenkomstig de van toepassing zijnde collectieve arbeidsovereenkomst of sectorale rechtspositieregeling is;
f. College: het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg;
g. instellingssubsidie: een per boekjaar verstrekte subsidie ten behoeve van opleidingsplaatsen van zorgopleidingen;
h. gerealiseerde opleidingsplaats: de opleidingsplaats voor zover deze rekening houdend met de duur en de omvang van het dienstverband of de arbeidsovereenkomst vervuld is in het jaar waarvoor de instellingssubsidie wordt verstrekt, verminderd met:
1°. het aantal uren waarin de assistent in opleiding de arbeid niet heeft verricht en waarvoor geen loondoorbetalingsverplichting op de werkgever rust en
2°. de periode dat de assistent in opleiding met zwangerschaps- en bevallingsverlof is geweest.”
Artikel 2, eerste tot en met vierde lid, van de Regeling luidt als volgt:
“1. De Minister stelt jaarlijks een plan vast waarin wordt vastgesteld:
a. het maximum aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar zorgopleiding, opleidingsinrichting, aanvangsjaar van de opleiding en latere opleidingsjaren;
b. het maximum aantal assistenten dat in het jaar waarvoor subsidie wordt aangevraagd aanvangt met de opleiding, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar zorgopleiding en opleidingsinrichting.
Voor het opstellen van het plan verzoekt de Minister het College om een toewijzingsvoorstel.
2. De Minister kan per boekjaar op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie verstrekken.
3. De aanvraag, genoemd in het tweede lid, wordt getoetst aan het plan, genoemd in het eerste lid.
4. Instellingssubsidies worden uitsluitend verstrekt aan instellingen voor medisch specialistische zorg zijnde algemene ziekenhuizen, academische ziekenhuizen en instellingen voor revalidatie of andere door de Minister aan te wijzen instellingen.
In artikel 2, vijfde tot en met het achtste lid, van de Regeling zijn de normbedragen per opleidingsplaats vastgelegd die worden gehanteerd voor het bepalen van de hoogte van de instellingssubsidie.”
Artikel 7 van de Regeling luidt als volgt:
“1. Het bevoegd gezag beschikt per zorgopleiding voor de periode waarvoor subsidie wordt aangevraagd over een opleidingserkenning afgegeven door een van de in bijlage 2 vermelde organen.
2. Het bevoegd gezag houdt een controleerbare registratie bij ten behoeve van de vaststelling van de subsidie.”
2.2. Op grond van de dossierstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 17 april 2007 heeft verweerder het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg (hierna: CBOG) verzocht om een toewijzingsvoorstel te doen voor
de 1e tranche van het opleidingsfonds voor AIOS voor het jaar 2008.
Met zijn brief van 21 augustus 2007 heeft het CBOG alle instellingen onder andere geïnformeerd over het feit dat het CBOG van het MSRC-bestand (Medisch Specialisten Registratie Commissie) gebruik zou maken voor het bepalen van het zittend bestand, het prognosticeren van de uitstroom van 2008 en de accomodering van nieuwe toestromers.
Bij brief van 5 oktober 2007 heeft het CBOG aan de opleidingsinrichtingen het concept toewijzingsvoorstel gezonden en is om de zienswijze van de opleidingsinstellingen gevraagd.
Bij brief van 27 november 2007 heeft het CBOG aan verweerder het definitieve toewijzingsvoorstel gezonden.
Bij brief van 5 december 2007 heeft verweerder het verdeelplan vastgesteld voor het jaar 2008 en het CBOG verzocht de instellingen hiervan in kennis te stellen en de instellingen te verzoeken aan de hand van een daartoe strekkende format uiterlijk 11 januari 2008 een subsidieaanvraag in te dienen.
Bij brief van 10 januari 2008 heeft eiseres een subsidieaanvraag ingediend.
Bij primair besluit van 22 januari 2008 heeft verweerder het besluit genomen betreffende subsidieverlening voor het jaar 2008 aan eiseres. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen door eiseres ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
2.3. Eiseres heeft in beroep allereerst aangevoerd dat het gebruik van het MSRC-bestand bij het definitieve toewijzingsvoorstel en het verdeelplan in strijd is met de Regeling en met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Voorts is eiseres van mening dat ten onrechte is uitgegaan van een landelijk verdeelplan in plaats van een regionale verdeling van de opleidingscapaciteit. Eiseres heeft daarnaast gesteld dat verweerder in het hier bestreden besluit ten aanzien van de opleidingen cardiologie, oogheelkunde en interne geneeskunde had moeten beslissen op verzoeken tot verschuivingen die zij in de bezwaarfase heeft gedaan. Ten slotte heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de mutatieronde voor 2007 ook moet gelden voor 2008, omdat een overgangsperiode van één jaar voor de invoering van een geheel nieuw stelsel van bekostiging een onredelijk korte termijn is.
2.4. De rechtbank zal zich allereerst buigen over de omvang van het geding en overweegt in dat verband het volgende.
Blijkens de gedingstukken heeft eiseres in haar subsidieaanvraag van 10 januari 2008 aangegeven dat er sprake is van twee afwijkingen ten opzichte van het definitieve toewijzingsvoorstel van het CBOG van 27 november 2007, te weten het ontbreken van opleidingsplaatsen cardiologie en pathologie.
Vooropgesteld dat de aanvraag van 10 januari 2008 en het daarop genomen primaire besluit
bepalend zijn voor de omvang van het geding en in aanmerking genomen voorts dat verweerder in het subsidieverleningsbesluit van 22 januari 2008 reeds 1fte doorstroom ten behoeve van pathologie heeft toegekend, is naar het oordeel van de rechtbank de omvang van het geding nog beperkt tot de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in geschil zijnde twee opleidingsplaatsen cardiologie niet voor subsidieverlening in aanmerking komen.
Het bovenstaande brengt tevens met zich mee dat de mutatieverzoeken die eiseres na het subsidieverleningsbesluit van 22 januari 2008 heeft ingediend – met het verzoek deze mede te betrekken in de heroverweging in bezwaar – buiten de omvang van het geding vallen, nu het daarbij gaat om wijzigingen ten opzichte van de aan dit geding ten grondslag liggende aanvraag van 10 januari 2008. Anders dan eiseres heeft gesteld was verweerder niet gehouden in het thans bestreden besluit (ook) op de mutatieverzoeken te beslissen.
2.5. Met betrekking tot de grief van eiseres dat het gebruik van het MSRC-bestand bij het definitieve toewijzingsvoorstel van het CBOG d.d. 27 november 2007 en het daarop gebaseerde verdeelplan van verweerder in strijd is met de Regeling en met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel, overweegt de rechtbank het volgende.
2.5.1. Op grond van artikel 2 van de Regeling is verweerder bevoegd opleidingsinrichtingen per boekjaar een instellingssubsidie te verstrekken ten behoeve van opleidingsplaatsen van zorgopleidingen. Uit deze bepaling blijkt voorts dat de subsidie op aanvraag wordt verstrekt en deze aanvraag wordt getoetst aan een plan, waarin verweerder heeft vastgelegd a) het maximum aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, te onderscheiden naar zorgopleiding, opleidingsinrichting, aanvangsjaar van de opleiding en latere opleidingsjaren, en b) het maximum assistenten dat in het jaar waarvoor subsidie wordt aangevraagd aanvangt met de opleiding, te onderscheiden naar zorgopleiding en opleidingsinrichting. Voor het opstellen van het plan verzoekt verweerder het CBOG om een toewijzingsvoorstel, aldus de bepaling.
Het CBOG heeft vervolgens bij het totstandbrengen van het toewijzingsvoorstel gebruik gemaakt van de opleidingsgegevens afkomstig uit het MSRC-bestand.
Uit de Regeling volgt dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft, waarbij het beleid voor de uitoefening van die bevoegdheid voornamelijk is gelegen in het verdeelplan, waartoe het CBOG een toewijzingsvoorstel heeft gedaan. De omstandigheid dat het CBOG daarbij gebruik heeft gemaakt van gegevens van het MSRC-bestand is naar het oordeel van de rechtbank een keuze van (uitwerkings)methodiek, die ziet op de feitelijk uitvoering van de Regeling en die binnen verweerders bevoegdheid blijft. Dat dit gebruik niet in de Regeling zelf of in de toelichting daarop reeds is voorzien, doet daaraan niet af. De rechtbank ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat het gebruik van het MSRC-bestand als zodanig strijdig is met de Regeling.
2.5.2. Hiervan uitgaande dient vervolgens beoordeeld te worden of eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om ten aanzien van het MSRC-bestand tijdig correcte registratiegegevens in te dienen.
De rechtbank zal in het midden laten de vraag op welk moment verweerder de voorwaarden voor de procedure voor totstandkoming van het toewijzingsvoorstel, waaronder de rol van het MSRC-bestand, (volledig) heeft bekendgemaakt, maar stelt vast – ook eiseres heeft dit bevestigd – dat het CBOG op 5 oktober 2007 aan alle betrokken opleidingsinrichtingen, waaronder eiseres, een brief heeft gezonden met daarin een concept-toewijzingsvoorstel
1e tranche 2008. Hierbij zijn de opleidingsinrichtingen, waaronder eiseres, in staat gesteld om hun reactie door middel van een bijgevoegd format aan het CBOG kenbaar te maken.
In de brief van 5 oktober 2007 staat onder meer vermeld:
“(…) De aan uw instelling in het concept-toewijzingsvoorstel toegewezen opleidingsplaatsen voor het zittend bestand zijn berekend op basis van het MSRC-bestand van 24 september 2007. In de uiteindelijke subsidiebeschikking van VWS zal worden uitgegaan van het MSRC-bestand van 31 oktober 2007. Met dien verstande, dat nieuwe instroom in november en december 2007 nog opgenomen wordt in de subsidiebeschikking voor het zittend bestand, mits tijdig (dus voor 31-12-2007) volgens de gangbare procedures doorgegeven aan het MSRC.”
Tijdens voorlichtingsbijeenkomsten op 12 en 19 oktober 2007 hebben het CBOG en verweerder een toelichting gegeven op de methodiek van het toewijzingsvoorstel en de rol van het MSRC daarin. Aangegeven is nogmaals dat de wijzigingen tot 31 oktober 2007 zouden worden verwerkt. Ter plaatse is een brief van de MSRC uitgereikt met een vereenvoudigde procedure om wijzigingen door te voeren. Deze brief is ook geplaatst op de website van het CBOG.
Begin november 2007 heeft de MSRC de bijgewerkte overzichten van de opleidingsschema’s naar de instellingen gezonden en de mogelijkheid geboden tot uiterlijk 20 november 2007 de wijzigingen met betrekking tot het MSRC-bestand door te geven.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres (in elk geval) vanaf
5 oktober 2007 op de hoogte was van de rol van het MSRC-bestand bij het definitieve toewijzingsvoorstel en het daarop gebaseerde verdeelplan van verweerder en (derhalve) ook van de noodzaak om dit gegevensbestand te actualiseren met betrekking tot de opleidingsplannen van AIOS. Aan eiseres is vervolgens een termijn gegeven van
26 (uiteindelijk 46) dagen tussen de toezending van het concept-toewijzingsvoorstel
(5 oktober 2007) en de dag waarop de wijzigingen uiterlijk doorgegeven moesten worden
(31 oktober 2007; en uiteindelijk 20 november 2007).
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet, althans onvoldoende aannemelijk gemaakt dat voormelde termijn te kort is geweest, danwel dat anderszins onvoldoende gelegenheid is geweest om ten aanzien van het MSRC-bestand tijdig correcte registratiegegevens in te dienen.
Onder verwijzing naar hetgeen vermeld is onder 2.4 tekent de rechtbank daarbij aan dat het in eerste instantie kennelijk om twee afwijkingen ging.
2.6. Ten aanzien van de grief dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van een landelijk verdeelplan in plaats van een regionale verdeling van de opleidingscapaciteit, overweegt de rechtbank onder verwijzing naar het onder 2.5.1 vermelde, dat gelet op de bestaande beleidsvrijheid verweerder niet gebonden is aan regionaal gemaakte afspraken en, zoals verweerder terecht heeft gesteld, ter effectuering van de wettelijke verantwoordelijkheid voor het subsidiëren van opleidingen in de zorg kan overgaan tot een landelijke verdeling van de opleidingsplaatsen.
2.7. Voor zover het betoog van eiseres ziet op toepassing van een extra mutatieronde voor 2008 op de grond dat een overgangsperiode van één jaar voor de invoering van een geheel nieuw stelsel van bekostiging een onredelijk korte termijn is, kan deze grief niet slagen.
In dat verband wijst de rechtbank er op dat het beroep beoordeeld wordt aan de hand van de bepalingen van de Regeling zoals deze ten tijde van geding luidden en waarin een bepaling met betrekking tot een extra mutatieronde ontbreekt.
2.8. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in geschil zijnde twee opleidingsplaatsen cardiologie niet voor subsidieverlening in aanmerking komen. Wat eiseres overigens in beroep nog naar voren heeft gebracht geeft geen grond voor een ander oordeel.
2.9. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
2.10. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J.P. Lambooij, voorzitter, en
mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 27 januari 2010.