Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 08/1092 ANW
Uitspraak in het geding tussen:
[eiseres]
te Velp,
eiseres,
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
verweerder.
1. Bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 mei 2008.
2. Feiten
Eiseres heeft vanaf 1975 ongehuwd samengewoond met de heer [naam partner]. Op 22 april 1991 is uit deze relatie een dochter, [naam dochter], geboren. De heer [naam partner] is op 11 september 1994 overleden.
Een op 16 januari 1995 door eiseres ingediende aanvraag om een nabestaandenuitkering in de zin van de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW) is op 16 maart 1995 door verweerder afgewezen. Het hiertegen ingediende bezwaar is bij besluit van 9 februari 1996 ongegrond verklaard.
Een in 1997 ingediende aanvraag om een halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) is door verweerder op 7 april 1997 afgewezen. Tegen dat besluit heeft eiseres geen rechtsmiddel aangewend.
Bij uitspraak van 10 april 1997 heeft de rechtbank Arnhem het tegen het besluit van
9 februari 1996 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft voormelde uitspraak van de rechtbank op 11 maart 1998 bevestigd.
Eiseres heeft vervolgens een klacht ingediend bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Op 16 december 2003 heeft het EHRM deze klacht niet-ontvankelijk verklaard.
In zijn uitspraak van 21 juli 2006 (LJN: AY5560) heeft de CRvB - geleid door de Inzichten van het Comité voor de Rechten van de Mens in Genève (hierna: het Comité) in de zaak Derksen & Bakker vs. Nederland, geregistreerd onder klachtnummer 976/2001) - geoordeeld dat zijn rechtspraak heroverweging behoeft en in die zaak geconcludeerd dat het onthouden van een halfwezenuitkering ingevolge de Anw aan een kind van wie de niet-gehuwde ouder vóór 1 juli 1996 is overleden een schending oplevert van artikel 26 van het IVBPR.
Op grond van deze gewijzigde jurisprudentie heeft eiseres op 2 mei 2007 een aanvraag om toekenning van een halfwezenuitkering bij verweerder ingediend.
Bij primair besluit van 31 augustus 2007 heeft verweerder aan eiseres een halfwezen-uitkering toegekend met ingang van 1 januari 2006.
Hiertegen is bezwaar gemaakt, waarbij tevens is verzocht om herziening in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het besluit van 16 maart 1995. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
3. Procesverloop
Namens eiseres heeft mr. A.W.M. Willems, advocaat te Amsterdam, beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem op de in het beroepschrift vermelde gronden. Met toepassing van artikel 8:13 van de Awb is deze zaak ter verdere behandeling verwezen naar de rechtbank Zutphen.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 18 december 2008 heeft gemachtigde nadere gronden en gedingstukken ingediend.
Het beroep is, gevoegd met het geding 08/1000 ANW, behandeld ter zitting van 15 januari 2009, waar eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. Willems voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.M.W. van der Ent.
4. Motivering
4.1 In artikel 22, eerste lid, Anw is bepaald dat recht op een halfwezenuitkering heeft de nabestaande die een halfwees heeft, jonger dan 18 jaar, die niet tot het huishouden van een ander behoort. Volgens het derde lid van deze bepaling gaat het recht op halfwezenuitkering in op de eerste dag van de maand waarin aan de voorwaarden wordt voldaan.
Ingevolge artikel 33, vierde lid, van de Anw wordt het recht op uitkering niet vastgesteld over perioden gelegen voor één jaar voorafgaand aan de dag waarop de Sociale verzekeringsbank de aanvraag om uitkering heeft ontvangen. De Sociale verzekeringsbank is bevoegd in bijzondere gevallen hiervan af te wijken.
Ingevolge het in artikel 105, tweede lid, van de Anw neergelegde overgangsrecht blijven de Algemene Weduwen- en Wezenwet en de daarop berustende bepalingen van toepassing op de rechten, verplichtingen en bevoegdheden over de tijdvakken gelegen voor de dag waarop waarop deze wet in werking treedt, voor zover in de wet niet anders is bepaald.
In artikel 4:6 van de Awb is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Volgens het tweede lid van deze bepaling kan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
4.2 De rechtbank stelt op basis van de gedingstukken allereerst vast dat eiseres, nadat haar aanvraag om een AWW-uitkering bij besluit van 16 maart 1995 was afgewezen, in 1997 een aanvraag voor een halfwezenuitkering ingevolge de Anw heeft gedaan welke bij besluit van 7 april 1997 is afgewezen. Anders dan verweerder ten tijde van de bestreden besluitvorming nog veronderstelde, betreft het in januari 2007 gedane verzoek derhalve geen eerste aanvraag in het kader van de Anw, maar een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de gewijzigde jurisprudentie van de CRvB niet kan worden aangemerkt als een nieuw feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Desondanks heeft verweerder gemeend een bijzonder geval te moeten aannemen op grond waarvan teruggekomen is van zijn besluiten van
16 maart 1995 en 7 april 1997. Op grond van zijn beleidsregels heeft verweerder met overeenkomstige toepassing van artikel 33, vierde lid, van de Anw een halfwezenuitkering toegekend met ingang van 1 januari 2006, zijnde een jaar voor datum van de aanvraag. Verweerder heeft het in dit verband aannemelijk geacht dat eiseres in januari 2007 heeft gebeld om de halfwezenuitkering aan te vragen. Een verdere terugwerkende kracht heeft verweerder niet toegekend, omdat er weliswaar sprake is van een bijzonder geval, maar niet is voldaan aan het vereiste van (financiële) hardheid.
4.3 Volgens eiseres levert zowel het Inzicht van het Comité in de zaak Derksen & Bakker vs. Nederland als de gewijzigde jurisprudentie van de CRvB een nieuw feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van de Awb op, mede in aanmerking genomen dat het hier gaat om een wijziging van jurisprudentie met betrekking tot grondrechten en een rechtstreeks werkende verdragsbepaling.
Eiseres heeft voorts gewezen op het arrest van het Hof van Justitie EG (HvJEG) in de zaak Kühne & Heitz (arrest van 13 januari 2004, C-453/00), en de consequenties die de Minister van Justitie in zijn brief van 12 augustus 2005 aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 2004/2005, 29279, nr. 28, Tweede Kamer) daaraan heeft verbonden. Volgens eiseres volgt uit die brief dat nieuwe rechtspraak van het HvJEG inzake uitleg van het gemeenschapsrecht en (onder omstandigheden) rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan gelden als novum in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Volgens eiseres geldt dit evenzeer voor Inzichten van het Comité aangaande de uitleg van een rechtstreeks werkende verdragsbepaling als artikel 26 van het IVBPR. Eiseres heeft in dit verband gewezen op artikel 2 van het IVBPR waarin een effectief rechtsmiddel alsmede daadwerkelijk rechtsherstel is voorgeschreven.
4.4. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende, om terug te komen van een eerder op een aanvraag genomen besluit, inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
De rechtbank stelt voorop dat naar haar oordeel in het geval van eiseres geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Naar vaste jurisprudentie immers vormt de inhoud van nadien tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van de formele rechtskracht van besluiten. Dit wordt naar het oordeel van de rechtbank niet anders door het feit dat een wijziging in de jurisprudentie is ingegeven door Inzichten van het Comité en in die gewijzigde jurisprudentie alsnog strijd van een nationale bepaling met artikel 26 van het IVBPR is vastgesteld.
De door eiseres gememoreerde brief van de Minister van Justitie van 12 augustus 2005 maakt dit niet anders. De juistheid van het in die brief neergelegde standpunt van de Minister, inhoudende dat uitspraken van het HvJEG en onder omstandigheden die van het EHRM dienen te worden aangemerkt als veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, kan hier verder in het midden blijven, nu de wijziging in de jurisprudentie van de Crvb met betrekking tot het overgangsrecht Anw geen verband houdt met een arrest van een van deze gerechtelijke instanties. Die wijziging is blijkens de overwegingen in de uitspraak van 21 juli 2006 immers louter ingegeven door een - in formeel juridische zin niet bindend - Inzicht van het Comité.
Gegeven het feit dat er geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat verweerder, door desondanks tot heroverweging van zijn eerdere afwijzende besluiten over te gaan, en in dit kader een halfwezenuitkering toe te kennen met een terugwerkende kracht tot 1 januari 2006, niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel.
Verweerder beoordeelt herzieningsverzoeken als het onderhavige aan de hand van het navolgende beleid:
In zijn algemeenheid hanteert verweerder ten aanzien van een verzoek tot herziening van een eerder besluit dat formele rechtskracht heeft verkregen het beleid dat wordt toegekend met een terugwerkende kracht van één jaar vanaf het moment dat om herziening is gevraagd tot uiterlijk de ingangsdatum van het nieuwe beleid. Als nieuw beleid is gebaseerd op één rechterlijke uitspraak, zoals in dit geval, laat verweerder dit in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak, in dit geval 21 juli 2006.
Verweerder acht het evenwel niet redelijk om de terugwerkende kracht bij een herzieningsverzoek naar aanleiding van de uitspraak van 21 juli 2006 op de hierboven omschreven wijze te beperken, omdat degenen die verzoeken om herziening dan zouden worden benadeeld ten opzichte van degenen die voor het eerst aanvragen, en waarbij op grond van artikel 33, vierde lid, van de Anw met tenminste één jaar terugwerkende kracht uitkering wordt toegekend. Verweerder heeft daarom besloten om de terugwerkende kracht in gevallen als die van eiseres niet te begrenzen tot 21 juli 2006, maar heeft in plaats daarvan aansluiting gezocht bij het beleid dat geldt voor nieuwe vragen. Dit betekent dat in beginsel wordt toegekend met een terugwerkende kracht van één jaar vanaf het moment dat om herziening is gevraagd. Als sprake is van een bijzonder geval én hardheid kan met langere terugwerkend kracht worden toegekend, met een maximum van vijf jaar. Hardheid wordt aangenomen als door een betrokken financiële schade is geleden in die zin, dat het totale netto inkomen van de Anw-gerechtigde in de referteperiode is gezakt onder de voor de betrokkene geldende minimumnorm. Als referteperiode geldt de periode vanaf het moment dat is voldaan aan de voorwaarden voor het recht op uitkering en de datum die één jaar ligt voor het herzieningsverzoek.
Gelet op dit door verweerder gevoerde beleid bestond er voor verweerder geen aanleiding de halfwezenuitkering van eiseres toe te kennen met een terugwerkende kracht van meer dan één jaar, te rekenen vanaf het in januari 2007 telefonisch gedane verzoek om herziening. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat weliswaar sprake is van een bijzonder geval, echter niet in geding is dat het gezinsinkomen tussen 1 januari 2001 en 1 januari 2006 meer heeft bedragen dan de voor eiseres geldende minimumnorm, zodat geen sprake was van (financiële) hardheid als bedoeld in verweerders beleidsregels.
Voorts heeft verweerder ter zitting genoegzaam duidelijk gemaakt waarom met betrekking tot herzieningsverzoeken aangaande de halfwezenuitkering ander beleid is geformuleerd dan naar aanleiding van het arrest van het EHRM van 4 juni 2002 in de zaak Wessels-Bergervoet (LJN: AN6996), welk laatste beleid onder bepaalde voorwaarden voorzag in het met volledige terugwerkende kracht ongedaan maken van een eerdere korting op het AOW-pensioen. Van een verschillende behandeling van vergelijkbare gevallen is in dit verband naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
4.5 Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E.J.J.M. Weyers, voorzitter en mrs. R.J. van Lochem en P. Bos als leden, en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2009 in tegenwoordigheid van
mr. W.M.L. Lont-Janzing als griffier.