Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 08/1000 ANW
Uitspraak in het geding tussen:
[eiseres]
te Winterswijk,
eiseres,
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
verweerder.
1. Bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 mei 2008.
2. Feiten
Eiseres heeft ongehuwd samengewoond met [naam]. Uit deze relatie is op 21 april 1995 [naam dochter] geboren. Op 22 februari 1995 is [naam] overleden.
Bij besluit van 9 december 1996 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toekenning van een halfwezenuitkering in het kader van de Algemene nabestaandenwet (Anw) afgewezen, (kortgezegd) omdat eiseres en [naam] niet gehuwd waren.
Het hiertegen ingediende bezwaar is bij besluit van 6 februari 1997 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 november 1997 heeft deze rechtbank het tegen genoemd besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft voormelde uitspraak van de rechtbank op 10 maart 1999 bevestigd.
Eiseres heeft zich vervolgens tot het Comité voor de rechten van de Mens te Genève (hierna: het Comité) gewend met een klacht ex artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR). Op 1 april 2004 heeft het Comité zijn Inzichten vastgesteld en is de klacht van eiseres, althans waar het betreft de weigering van een halfwezenuitkering ten behoeve van haar dochter, gegrond verklaard (zaak [eiseres] vs. Nederland, geregistreerd onder klachtnummer 976/2001) .
In zijn uitspraak van 21 juli 2006 (LJN: AY5560) heeft de CRvB - geleid door de Inzichten van het Comité in de zaak [eiseres] vs Nederland - geoordeeld dat zijn rechtspraak heroverweging behoeft en in die zaak geconcludeerd dat het onthouden van een halfwezenuitkering ingevolge de Anw aan een kind van wie de niet-gehuwde ouder vóór
1 juli 1996 is overleden een schending oplevert van artikel 26 van Pro het IVBPR.
Op grond van deze gewijzigde jurisprudentie is namens eiseres op 26 maart 2007 een nieuwe aanvraag om toekenning van een halfwezenuitkering ingediend. Bij brief van 27 augustus 2007 is verzocht om die aanvraag aan te merken als een verzoek om herziening in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het eerdere besluit van 9 december 1996.
Bij primair besluit van 1 oktober 2007 heeft verweerder aan eiseres een halfwezenuitkering toegekend met ingang van 1 maart 2006. Hiertegen is bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
3. Procesverloop
Namens eiseres heeft mr. A.W.M. Willems, advocaat te Amsterdam, beroep ingesteld op de in het beroepschrift vermelde gronden.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 18 december 2008 heeft gemachtigde nadere gronden en gedingstukken ingediend.
Het beroep is, gevoegd met het geding 08/1092, behandeld ter zitting van 15 januari 2009, waar eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. Willems voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.M.W. van der Ent.
4. Motivering
4.1 In artikel 22, eerste lid, van de Anw is bepaald dat recht op een halfwezenuitkering heeft de nabestaande die een halfwees heeft, jonger dan 18 jaar, die niet tot het huishouden van een ander behoort. Volgens het derde lid van deze bepaling gaat het recht op halfwezenuitkering in op de eerste dag van de maand waarin aan de voorwaarden wordt voldaan.
Ingevolge artikel 33, vierde lid, van de Anw wordt het recht op uitkering niet vastgesteld over perioden gelegen voor één jaar voorafgaand aan de dag waarop de Sociale Verzekeringsbank de aanvraag om uitkering heeft ontvangen. De Sociale verzekeringsbank is bevoegd in bijzondere gevallen hiervan af te wijken.
Ingevolge het in artikel 105, tweede lid, van de Anw neergelegde overgangsrecht blijven de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) en de daarop berustende bepalingen van toepassing op de rechten, verplichtingen en bevoegdheden over de tijdvakken gelegen voor de dag waarop waarop deze wet in werking treedt, voor zover in de wet niet anders is bepaald.
In artikel 4:6 van Pro de Awb is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Volgens het tweede lid van deze bepaling kan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
4.2 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de gewijzigde jurisprudentie van de CRvB niet kan worden aangemerkt als een nieuw feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Desondanks heeft verweerder gemeend een bijzonder geval te moeten aannemen op grond waarvan teruggekomen is van de in het besluit van 9 december 1996 vervatte weigering van de halfwezenuitkering. Op grond van zijn beleidsregels heeft verweerder met overeenkomstige toepassing van artikel 33, vierde lid, van de Anw een halfwezenuitkering toegekend met ingang van 1 maart 2006, zijnde een jaar voor datum van de aanvraag. Een verdere terugwerkende kracht heeft verweerder niet toegekend, omdat er weliswaar sprake is van een bijzonder geval, maar niet is voldaan aan het vereiste van (financiële) hardheid.
4.3 Volgens eiseres levert zowel het Inzicht van het Comité in de zaak [eiseres] vs. Nederland als de gewijzigde jurisprudentie van de CRvB een nieuw feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 Awb Pro op, mede in aanmerking genomen dat het hier gaat om een wijziging van jurisprudentie met betrekking tot grondrechten en een rechtstreeks werkende verdragsbepaling.
Eiseres heeft voorts gewezen op het arrest van het Hof van Justitie EG (HvJEG) in de zaak [naam 2] (arrest van 13 januari 2004, C-453/00), en de consequenties die de Minister van Justitie in zijn brief van 12 augustus 2005 aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 2004/2005, 29279, nr. 28, Tweede Kamer) daaraan heeft verbonden. Volgens eiseres volgt uit die brief dat nieuwe rechtspraak van het HvJEG inzake uitleg van het gemeenschapsrecht en (onder omstandigheden) rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan gelden als novum in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb. Volgens eiseres geldt dit evenzeer voor Inzichten van het Comité aangaande de uitleg van een rechtstreeks werkende verdragsbepaling als artikel 26 van Pro het IVBPR. Eiseres heeft in dit verband gewezen op artikel 2 van Pro het IVBPR waarin een effectief rechtsmiddel alsmede daadwerkelijk rechtsherstel is voorgeschreven.
4.4. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende, om terug te komen van een eerder op een aanvraag genomen besluit, inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
De rechtbank stelt voorop dat naar haar oordeel in het geval van eiseres geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Naar vaste jurisprudentie immers vormt de inhoud van nadien tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van de formele rechtskracht van besluiten. Dit wordt naar het oordeel van de rechtbank niet anders door het feit dat een wijziging in de jurisprudentie is ingegeven door Inzichten van het Comité en in die gewijzigde jurisprudentie alsnog strijd van een nationale bepaling met artikel 26 van Pro het IVBPR is vastgesteld.
De door eiseres gememoreerde brief van de Minister van Justitie van 12 augustus 2005 maakt dit niet anders. De juistheid van het in die brief neergelegde standpunt van de Minister, inhoudende dat uitspraken van het HvJEG en onder omstandigheden die van het EHRM dienen te worden aangemerkt als veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, kan hier verder in het midden blijven, nu de wijziging in de jurisprudentie van de CRvb met betrekking tot het overgangsrecht Anw geen verband houdt met een arrest van een van deze gerechtelijke instanties. Die wijziging is blijkens de overwegingen in de uitspraak van 21 juli 2006 immers louter ingegeven door een - in formeel juridische zin niet bindend - Inzicht van het Comité.
Gegeven het feit dat er geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat verweerder, door desondanks tot heroverweging van het besluit van 9 december 1996 over te gaan en in dit kader een halfwezenuitkering toe te kennen met een terugwerkende kracht tot 1 maart 2006, niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel.
Verweerder beoordeelt herzieningsverzoeken als het onderhavige aan de hand van het navolgende beleid:
In zijn algemeenheid hanteert verweerder ten aanzien van een verzoek tot herziening van een eerder besluit dat formele rechtskracht heeft verkregen het beleid dat wordt toegekend met een terugwerkende kracht van één jaar vanaf het moment dat om herziening is gevraagd tot uiterlijk de ingangsdatum van het nieuwe beleid. Als nieuw beleid is gebaseerd op één rechterlijke uitspraak, zoals in dit geval, laat verweerder dit in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak, in dit geval 21 juli 2006. Verweerder acht het evenwel niet redelijk om de terugwerkende kracht bij een herzieningsverzoek naar aanleiding van de uitspraak van 21 juli 2006 op de hierboven omschreven wijze te beperken, omdat degenen die verzoeken om herziening dan zouden worden benadeeld ten opzichte van degenen die voor het eerst aanvragen, en waarbij op grond van artikel 33, vierde lid, van de Anw tenminste met één jaar terugwerkende kracht uitkering wordt toegekend. Verweerder heeft daarom besloten om de terugwerkende kracht in gevallen als die van eiseres niet te begrenzen tot 21 juli 2006, maar heeft in plaats daarvan aansluiting gezocht bij het beleid dat geldt voor nieuwe vragen. Dit betekent dat in beginsel wordt toegekend met een terugwerkende kracht van één jaar vanaf het moment dat om herziening is gevraagd. Als sprake is van een bijzonder geval én hardheid kan met langere terugwerkend kracht worden toegekend, met een maximum van vijf jaar. Hardheid wordt aangenomen als door een betrokken financiële schade is geleden in die zin, dat het totale netto inkomen van de Anw-gerechtigde in de referteperiode is gezakt onder de voor de betrokkene geldende minimumnorm. Als referteperiode geldt de periode vanaf het moment dat is voldaan aan de voorwaarden voor het recht op uitkering en de datum die één jaar ligt voor het herzieningsverzoek.
Gelet op dit door verweerder gevoerde beleid bestond er voor verweerder geen aanleiding de halfwezenuitkering van eiseres toe te kennen met een terugwerkende kracht van meer dan één jaar, te rekenen vanaf het verzoek om herziening van 28 maart 2007. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat weliswaar sprake is van een bijzonder geval, echter niet in geding is dat het gezinsinkomen tussen 1 maart 2002 en 1 maart 2006 meer heeft bedragen dan de voor eiseres geldende minimumnorm, zodat geen sprake was van (financiële) hardheid als bedoeld in verweerders beleidsregels.
Voorts heeft verweerder ter zitting genoegzaam duidelijk gemaakt waarom met betrekking tot herzieningsverzoeken aangaande de halfwezenuitkering ander beleid is geformuleerd dan naar aanleiding van het arrest van het EHRM van 4 juni 2002 in de zaak [naam 3] (LJN: AN6996), welk laatste beleid onder bepaalde voorwaarden voorzag in het met volledige terugwerkende kracht ongedaan maken van een eerdere korting op het AOW-pensioen. Van een verschillende behandeling van vergelijkbare gevallen is in dit verband naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
4.5 Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E.J.J.M. Weyers, voorzitter, en mrs. R.J. van Lochem en P. Bos als leden, en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2009 in tegenwoordigheid van
mr. W.M.L. Lont-Janzing als griffier.