Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Reg.nrs.: 05/247 en 05/248 GEMWT
UITSPRAAK
op het verzoek om een voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak, in het geschil tussen:
[eiser] te [woonplaats], verzoekster/eiseres, hierna:eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Lochem, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 26 januari 2005.
2. Feiten
Verweerder heeft bij besluit van 8 juni 2001 aan eiseres vergunning verleend voor het oprichten van een moderne, plat afgedekte, woning van 31 bij ruim 6 meter in één bouwlaag, met een los staande, eveneens plat afgedekte, dubbele garage aan [adres]. De garage is op een afstand van 4,5 meter geprojecteerd naast de woning.
Bij de bouw van het bijgebouw zijn, in afwijking van de verleende vergunning, geen garagedeuren maar ramen aangebracht die qua maatvoering overeenstemmen met de ramen in de voorgevel van de woning.
In april 2002 heeft eiseres tekeningen ingediend waaruit blijkt dat zij voornemens was het bijgebouw door middel van een tussenstuk met de woning te verbinden en het bijgebouw als kantoor in gebruik te nemen. Verweerder heeft daarop als voorlopig oordeel uitgesproken dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
In een dwangsombesluit van 3 september 2002 en in de afwijzing van de aanvraag voor een bouwvergunning voor de ramen van 8 november 2002 heeft verweerder overwogen dat het bijgebouw in gebruik was genomen als kantoor.
Bij besluit van 18 juni 2003 heeft verweerder, in het kader van de beslissing op een bezwaarschrift van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag bouwvergunning te verlenen voor de ramen, alsnog geoordeeld dat deze verandering niet-vergunningplichtig was. Ingevolge artikel 43, eerste lid, onder e, van de Woningwet zoals deze destijds gold was niet-bouwvergunningplichtig het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk, met dien verstande dat die veranderingen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk, geen uitbreiding van het bebouwde oppervlak plaatsvindt en het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
Verweerder heeft op 18 juni 2003, in overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie, overwogen dat het ging om een verandering van niet- ingrijpende aard. Voorts heeft verweerder alsnog geoordeeld er onvoldoende aanwijzingen waren dat eiseres het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan zou gebruiken.
Eiseres heeft verweerder vervolgens bij brief van 29 oktober 2003 gemeld dat zij een tuinhuis heeft geplaatst dat als schuur/berging gebruikt zal gaan worden en dat het bijgebouw nu een woonfunctie heeft gekregen.
Als reactie daarop heeft verweerder eiseres bij brief van 25 februari 2004 meegedeeld voornemens te zijn opnieuw een dwangsombesluit te nemen.
Bij besluit van 13 juli 2004, is eiseres vervolgens onder oplegging van een dwangsom van
€ 20.000,- aangezegd binnen vier maanden het bouwwerk in overeenstemming te brengen met de op 5 maart 2001 verleende bouwvergunning, alsmede om het gebruik van de berging bij de woning als woonruimte te staken.
Namens eiseres is bij brief van 23 juli 2004 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit in primo gehandhaafd, zulks met dien verstande dat de begunstigingstermijn is verlengd tot 17 mei 2005.
Tevens is afgewezen het verzoek van eiseres strekkende tot vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten.
3. Procesverloop
Mevrouw B. Liefting-Voogd, advocaat te Hoorn, heeft bij brief van 23 februari 2005 namens eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van dezelfde datum is verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het verzoek is behandeld ter zitting van 12 mei 2005, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.M. Laan. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B. Van der Zwaag.
4. Motivering
4.1 Indien de voorzieningenrechter na de behandeling ter zitting van een verzoek om een voorlopige voorziening van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij, ingevolge artikel 8:86 van Pro de Awb, onmiddellijk uitspraak doen in de bij de rechtbank aanhangige hoofdzaak. Van die bevoegdheid wordt in dit geval met instemming van partijen gebruik gemaakt.
4.2 Gelet op het bestreden besluit en hetgeen onder 2.15 en 2.16 van het beroepschrift is gesteld is niet in geschil dat hier sprake is van een bij een woning gebouwd bijgebouw, zijnde een niet voor bewoning bestemd gebouw dat bij een hoofdgebouw behoort (artikel 1, lid 12, van de planvoorschriften).
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden bouwwerken te gebruiken op een andere wijze of voor een ander doel dan blijkens bestemming en voorschriften kennelijk toelaatbaar is of is aan te merken als een normaal bestanddeel van dat kennelijk toelaatbare gebruik. Het is derhalve verboden een bijgebouw te gebruiken voor bewoning.
4.3 Aan het besluit in primo heeft verweerder wel expliciet overtreding van artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften maar niet met zo veel woorden overtreding van artikel 40 van Pro de Woningwet ten grondslag gelegd. Eiseres is wel opnieuw verweten dat zij heeft gebouwd zonder de, volgens verweerder vereiste, bouwvergunning.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat geen sprake is van twee zelfstandige verplichtingen die worden opgelegd, maar van een samenhangend pakket van maatregelen die noodzakelijk zijn om een einde te maken aan de huidige onrechtmatige situatie en dat het in overeenstemming brengen van het bijgebouw met de verleende bouwvergunning in alle redelijkheid de enige maatregel is die ertoe zal leiden dat het strijdige gebruik duurzaam gestaakt zal blijven.
Aan het besluit in primo ligt dan ook overtreding van het bepaalde in artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften ten grondslag.
Verweerder is evenwel niet bevoegd een dwangsombesluit te nemen, daaraan overtreding van artikel 31,eerste lid, van de planvoorschriften, dat ziet op gebruik anders dan bouwen, ten grondslag te leggen en eiseres vervolgens aan te zeggen een bouwwerk in overeenstemming te brengen met een verleende bouwvergunning of aan te zeggen niet-bouwvergunningplichtige veranderingen aan het bouwwerk ongedaan te maken.
4.4 Verweerders oordeel dat niet wederrechtelijk gebruik van het bijgebouw zou worden gehandhaafd en de verandering mede daarom niet-bouwvergunningplichtig was, komt voort uit de verzekering van eiseres dat zij het bijgebouw als berging gebruikte en zou blijven gebruiken. Een half jaar later deelt eiseres verweerder vervolgens mee dat het bijgebouw een woonfunctie heeft gekregen. Daarmee heeft eiseres alsnog bevestigd verweerders aanvankelijke sterke vermoeden dat eiseres de ramen heeft aangebracht teneinde het bijgebouw anders dan als bijgebouw te gebruiken.
Nu eiseres de ramen bovendien niet heeft aangebracht nadat verweerder had meegedeeld dat deze verandering niet-vergunningplichtig was en eiseres derhalve niet heeft geïnvesteerd door toedoen van verweerder moet worden geoordeeld dat eiseres geen beroep kan doen op verweerders rechtsoordeel van 18 juni 2003 inhoudende dat de verandering ten tijde van de uitvoering daarvan niet-bouwvergunningplichtig was.
Eiseres heeft het bijgebouw in strijd met artikel 40 van Pro de Woningwet gebouwd.
Gelet op artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet en artikel 2 onder Pro c, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken is sedert 1 januari 2003 niet-bouwvergunningplichtig het veranderen van een kozijn, kozijninvulling, luik of gevelpaneel van een bij een bestaande woning behorend bijgebouw, mits de bestaande gevelopening niet wijzigt en niet aangebracht in de voorgevel van een woning of een naar de weg of het openbaar groen gekeerde zijgevel van een woning.
Laatstgenoemde voorwaarde ziet niet, althans niet expliciet, op bijgebouwen en dus ook niet op garages bij een woning, of op bijgebouwen die als garages in gebruik zijn.
Daaruit zou volgen dat garagedeuren in de naar de weg gekeerde gevel vergunningvrij kunnen worden vervangen door raampartijen, ook als dit gepaard gaat met wederrechtelijk gebruik van het bijgebouw.
Op 18 juni 2003 heeft verweerder zich (dan ook) geconformeerd aan het oordeel van de bezwaarschriftencommissie dat de vervanging van garagedeuren door ramen in het bijgebouw na 1 januari 2003 niet-vergunningplichtig is en eiseres een conform de vergunning gerealiseerd bijgebouw na 1 januari 2003 vergunningvrij kon wijzigen naar de thans bestaande toestand. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat de gevelopening niet is gewijzigd ten opzichte van het vergunde bouwplan.
Verweerder zou dan ook bij een nieuwe beslissing op bezwaar niet alsnog overtreding van artikel 40 van Pro de Woningwet aan het besluit in primo ten grondslag kunnen leggen.
4.5 Gezien de expliciete mededeling van eiseres dat het bijgebouw een woonfunctie heeft gekregen moet worden geoordeeld dat eiseres het bijgebouw ten tijde van het besluit in primo gebruikte in strijd met artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften.
In bezwaar heeft eiseres slechts gesteld dat het bijgebouw niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Hierin heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien te oordelen dat het bijgebouw niet langer een woonfunctie had.
4.6 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Verweerder heeft een en andermaal duidelijk doen blijken dat gebruik van het bijgebouw voor woondoeleinden niet zou worden toegestaan, niet in de vorm van gedogen en evenmin in de vorm van het verlenen van vrijstelling.
Hetgeen in bezwaar en beroep is gesteld omtrent de mogelijkheden van legalisering ziet niet op het gebruik van een bijgebouw voor woondoeleinden maar op de mogelijkheden de woning met vergunning uit te breiden, zodanig dat het bijgebouw deel uit gaat maken van het hoofdgebouw. In aanmerking genomen dat eiseres niet een daartoe strekkende aanvraag om bouwvergunning bij verweerder heeft ingediend en verweerder betwist dat een dergelijke aanvraag zou dienen te worden gehonoreerd kan niet worden gezegd dat verweerder het besluit in primo in verband met mogelijkheden tot legalisering had dienen te herroepen of had moeten opzeggen.
Ook overigens geeft het beroep aanleiding voor het geen oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten een handhavingsbesluit met betrekking tot het gebruik van het bijgebouw te nemen en te handhaven.
4.7 Nu het besluit in primo ook ziet op het veranderen van een bouwwerk dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het besluit in primo kon uitsluitend betrekking hebben op beëindiging van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. In een dergelijk geval ligt het meer in de rede een dwangsom per tijdseenheid vast te stellen.
Namens eiseres is ter zitting te kennen gegeven dat zij graag op korte termijn duidelijkheid wil in deze langslepende kwestie. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding zelf met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb in de zaak te voorzien.
Mede gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter in elk geval van een dwangsom van € 100,-- per dag tot een maximum van € 10.000,-- niet worden gezegd dat de hoogte daarvan niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Eiseres heeft zich ter zitting vertwijfeld afgevraagd welk gebruik zij wel van het bijgebouw mag maken, doch heeft er tegelijkertijd blijk van gegeven dat zij zeer wel weet wat van haar wordt verwacht.
4.8 Namens eiseres is niet met zo veel woorden beroep ingesteld tegen verweerders afwijzing van de aanvraag proceskosten in bezwaar te vergoeden. Namens eiseres is echter wel verzocht om een veroordeling van zowel in bezwaar als in beroep gemaakte proceskosten. Bovendien komt aan de afwijzing van de aanvraag de grondslag te ontvallen, nu de beslissing op het bezwaarschrift wordt vernietigd.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden in bezwaar gemaakte proceskosten uitsluitend op verzoek vergoed indien het besluit in primo wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Een dergelijk geval doet zich hier voor.
Voor de indiening van het bezwaarschrift wordt 1 punt toegekend met de wegingsfactor 1. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
4.9 In het vorenoverwogene wordt aanleiding gezien verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken.
Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van verleende rechtsbijstand 2 punten toegekend, waarbij een wegingsfactor 1 wordt gehanteerd.
5. Beslissing
De voorzieningenrechter,
recht doende:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de gemeente Lochem het betaalde griffierecht van € 136,- aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Lochem;
- zegt eiseres onder last van een dwangsom van € 100,-- per dag tot een maximum van € 10.000,-- aan met het bestemmingspan strijdig gebruik van het bijgebouw ingaande 1 juni 2005 te staken en gestaakt te houden;
- bepaalt dat de gemeente Lochem eiseres proceskosten tot een bedrag van € 322,-- vergoedt en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
Tegen de uitspraak in de hoofdzaak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Aldus gegeven door mr. J.A. Lok en in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.