Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZUTPHEN
Rolnummer: 36572 HAZA 00-1210
Uitspraak: 1 november 2001
Vonnis van de enkelvoudige kamer voor burgerlijke zaken in de zaak tussen:
de rechtspersoon naar publiekrecht DE GEMEENTE WESTERVOORT,
zetelende te Westervoort,
eisende partij,
procureur: mr. A.J.H. Ozinga,
advocaat: mr. E.A.D. van der Dussen te Arnhem
en
de rechtspersoon naar publiekrecht WATERSCHAP RIJN EN IJSSEL als rechtsopvolger van het Polderdistrict Rijn en IJssel, voorheen zetelende te Zevenaar,
zetelende te Doetinchem,
gedaagde partij,
procureur: mr. C.B. Gaaf,
advocaat: mr. J.M.H.W. Bindels te Arnhem.
Partijen worden in dit vonnis mede aangeduid als de gemeente en het Waterschap.
1. Het verloop van de procedure
Dit verloop blijkt uit:
· de dagvaarding d.d. 27 november 2000;
· de conclusie van eis tevens acte houdende overlegging van een zestal producties;
· de conclusie van antwoord;
· de conclusie van repliek, tevens houdende akte vermindering van eis;
· de conclusie van dupliek.
2. De vaststaande feiten
2.1 Eind jaren '70 heeft de Rijksoverheid de gemeenten Westervoort en Duiven als groeikernen aangemerkt.
2.2. Op 4 juni 1976 heeft de Dijkstoel van het Polderdistrict het navolgende besluit genomen terzake van diverse werkzaamheden aan watergangen (plan Emmerik):
"(…) De Dijkstoel van het polderdistrict Rijn en IJssel, voorgenomen het schrijven (…) d.d. 14 april 1976, (…) houdende verzoek, namens de gemeente Westervoort, om ontheffing tot het graven van watergangen, het aanbrengen van een rioleringsafwateringsput, het leggen van diverse duikers en het dempen van enige watergangen (….) gelet op de artikelen 24 en volgende van de Algemene Keur van het Polderdistrict; besluit:
I. Aan de gemeente Westervoort, of haar rechtverkrijgenden, behoudens andere wettelijke bepalingen en een ieders recht, tot wederopzegging de gevraagde ontheffing te verlenen, onder voorwaarden, vermeld op de bij dit besluit behorende staat. (…)"
Bij het besluit zijn vijf pagina's gevoegd met voorwaarden ten aanzien van de technische uitvoering van de verschillende werken.
2.3. De gemeente heeft in de eerste fase van de bouw van de woonwijken de aanleg van de waterwerken gerealiseerd. In een latere fase is het bestemmingsplan ontwikkeld en de bebouwing en dergelijke gepland en gebouwd.
2.4. Bij brief van 17 mei 1984 hebben de gemeenten Westervoort en Duiven het navolgende aan de Dijkstoel voorgelegd.
"(…) Waterbeheersing verstedelijkt gebied
Geachte heren,
Door de steeds voortschrijdende bebouwing van gebied zowel in Duiven als in Westervoort doet zich een wijziging voor in de waterbeheersing van het onderhavige gebied.
De door u vastgestelde afvoeren vereisen kostbare voorzieningen, welke geheel door de gemeente dienen te worden aangelegd, zoals bergingsvijvers, debietbegrenzers, bemalingen etc.
De kosten voor deze voorzieningen moeten in zijn totaliteit verrekend worden in de uiteindelijke grondprijs van de uit te geven gronden.
Daarnaast wordt door het Polderdistrikt ten aanzien van het onderhoud van de eventueel aanwezige watergangen in de verstedelijkte gebieden eisen gesteld betreffende werkpaden, onderhoud, beplanting etc. De kosten betekenen voor de gemeenten minder armslag in haar stedebouwkundige ontwerpen en minder uit te geven gronden; derhalve minder inkomsten en een daaruit voortvloeiende extra verhoging van de grondprijs.
Tegenover de door de gemeenten uit te voeren kostbare voorzieningen staat geen enkele vorm van revenuen.
Daarentegen kan gesteld worden dat het Polderdistrikt, dat voorheen slechts polderlasten ontving, gebaseerd op de heffing voor agrarisch gebied, thans haar polderlasten kan baseren op de heffing bebouwd gebied. Dit geeft ons inziens voor het Polderdistrikt een extra verhoging van inkomsten, terwijl de kosten niet toenemen en in enkele gevallen zelfs afnemen.
Immers de waterafvoer van het verstedelijkt gebied is gebaseerd op de agrarische afvoer en vindt buiten dit gebied plaats via dezelfde watergangen als voorheen.
Wij zijn van mening, dat het treffen van voorzieningen in het kader van de waterhuishouding, alsmede het in stand houden c.q. onderhouden van deze voorzieningen, ook binnen de stedelijke gebieden een principiële taak van het Polderdistrikt is, zodat de kosten van aanleg van de waterstaatkundige werken ook volledig voor haar rekening moeten komen.
Dit in tegenstelling met het tot op heden gevoerde beleid.
Het vorenstaande is voor ons aanleiding tot herbezinning te komen betreffende de verdeling van kosten.
Aangezien de waterstaatkundige werken betreffende deze waterhuishouding nauw verweven zijn met het stedebouwkundige ontwerp is nader overleg noodzakelijk over:
1. verdeling van de kosten van aanleg;
(…)
5. verdeling van kosten inzake beheer en onderhoud.
Nader overleg terzake lijkt ons zeer gewenst; hiertoe zal binnenkort kontakt met u worden opgenomen.
Een afschrift van deze brief hebben wij ter kennisneming gezonden aan Gedeputeerde staten van Gelderland.(…)"
2.5. Bij brief van 18 december 1985 aan het Polderdistrict heeft de gemeente, verwijzend naar de hiervoor geciteerde brief onder meer het volgende meegedeeld.
"(…) Bij de realisering van de bestemmingsplannen in de gemeente Westervoort
-voortvloeiende uit de opgelegde groeikernentaak- is het gemeentebestuur telkens weer geconfronteerd geweest met eisen, welke gesteld werden en worden ten aanzien van de waterbeheersingsaspecten.
Een en ander betekende dan ook dat, overeenkomstig de gestelde eisen, de gemeente genoodzaakt was om de kosten voor deze te treffen voorzieningen door te berekenen in de grondprijzen. (…)
Inmiddels is door de gemeente Westervoort een voorlopige berekening gemaakt van de kosten dan wel investeringen, welke door de gemeente Westervoort gemaakt zijn om te kunnen voldoen aan de eisen, welke gesteld worden in het kader van de waterbeheersing.
Deze totale voorlopige raming bedraagt ƒ 2.188.754,00.
Hieronder zijn te verstaan de kosten c.q. investeringen, welke gerekend vanaf 1980 (te weten de start van het bestemmingsplan Lange Maat ter uitvoering van de groeikerntaak) zijn gedaan. (…)
Aangezien deze werken uitsluitend en alleen ten behoeve van de waterbeheersing uitgevoerd zijn, blijven wij vooralsnog van mening dat op basis van de u bekende argumenten deze werken en de daaraan verbonden kosten vallen binnen de taakomschrijving van het Polderdistrict en dat derhalve deze kosten dan ook voor uw rekening dienen te komen.
Het vorenstaande is voor ons dan ook aanleiding om -overigens los van het drie-partijen-overleg- thans officieel bij u terzake een claim in te dienen, overeenkomstg het door ons begrootte bedrag der kosten/investeringen, gedaan in het kader van de waterbeheersing te Westervoort. (…)"
2.6. De gemeenten Duiven en Westervoort hebben, aanvankelijk informeel, later formeel Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland verzocht te bemiddelen in de kwestie. Omdat deze bemiddelingspoging niet tot een oplossing leidde, hebben Gedeputeerde Staten op de voet van het bepaalde in artikel 121 Provinciewet (oud) het geschil op 19 januari 1990 ter beslissing aan de Kroon voorgelegd. Zij hebben daarbij -onder meer- het navolgende vermeld:
"(…) Het geschil van mening betreft de omvang van de taak van het polderdistrict Rijn en IJssel in het stedelijk gebied van de gemeenten Duiven en Westervoort. Het eerste gesprek over het geschil heeft plaatsgevonden op 7 november 1985. Ten behoeve van het gesprek is door de gemeenten een notitie opgesteld (…). Wij hebben na het gesprek een ambtelijke werkgroep ingesteld met de opdracht om de standpunten te inventariseren en te trachten een voorstel te doen om het verschil van mening te beëindigen (..). Het polderdistrict Rijn en IJssel heeft zijn standpunt uiteengezet bij brief van 26 maart 1986 (…). In de werkgroep bleek het niet mogelijk om tot overeenstemming te komen. Zie het rapport van de werkgroep (…) Het rapport is vervolgens behandeld in een bestuurlijk overleg met vertegenwoordigers van beide gemeenten en het polderdistrict. Zie het verslag van de bespreking gehouden op 6 april 1987. Zoals uit het rapport en het verslag blijkt heeft de provincie zich in principe geschaard achter het standpunt van de gemeenten. Het polderdistrict heeft diverse malen gevraagd om uitstel van een reactie op het rapport met conclusies. Uiteindelijk heeft het polderdistrict gereageerd in april 1988 met het uitbrengen van de Beleidsnota Waterhuishouding in het Stedelijk gebied. Deze nota is voor commentaar gezonden aan de beide gemeenten. De gemeenten hebben geconstateerd dat de nota geen nieuwe gezichtspunten oplevert en dat het verschil van mening dan ook nog bestaat (…) Wij hebben op de Beleidsnota van het polderdistrict gereageerd met brief van 27 december 1988. Zoals uit de brief blijkt hebben wij ons eerder ingenomen standpunt gehandhaafd. Het polderdistrict heeft op onze brief van december 1988 gereageerd met brief van 9 mei 1989.(…)"
2.7. Bij brief van 7 maart 1991 heeft het Polderdistrict het navolgende aan het college van Gedeputeerde Staten der provincie Gelderland meegedeeld:
"(…) Aangaande het geschil tussen de gemeente Duiven en ons polderdistrict, over de vraag wie verantwoordelijk is voor de financiering van de aankoop (van de grond), aanleg en onderhoud van retentievijvers in stedelijk gebied delen wij u het volgende mede.
In de loop van het jaar 1990 hebben wij ons in een aantal vergaderingen intensief bezonnen op het ingenomen standpunt dat tot het conflict leidde.
Op grond van de gevoerde gesprekken en de in de recente tijd gepubliceerde zienswijzen over deze materie, kan vastgesteld worden, dat ons bestuur daarin redenen heeft aangetroffen om terzake een beleidswijziging door te voeren.
Samengevat betekent dit dat:
A. het polderdistrict zich verantwoordelijk acht voor de afwatering in stedelijk gebied;
B. het polderdistrict de afwatering rekent te beginnen vanaf het overstortpunt naar de retentievijvers; en
C. het polderdistrict verantwoordelijk is voor de aankoop, de aanleg, het beheer en onderhoud van de theoretische profielen, welke noodzakelijk zijn om hemelwater af te voeren van het verharde oppervlak in stedelijk gebied.
(…)
Op grond van het hiervoor gestelde hebben wij de voorzitter en de waarnemend voorzitter verzocht op bestuurlijk niveau een gedachtenwisseling op gang te brengen met het gemeentebestuur van Duiven (…)
Dit overleg heeft in principe geleid tot acceptatie door het college van burgemeester en wethouders van Duiven van de dezerzijds voorgelegde zienswijze over de stedelijke ontwateringsproblematiek.
Partijen hebben ter oplossing de volgende procedure gekozen:
1. het bereiken van overeenstemming over nog uit te voeren bestemmingsplannen;
2. het bereiken van overeenstemming over in uitvoering genomen bestemmingsplannen, waarbij het polderdistrict handelt alsof de theoretische profielen bedoeld onder c. nog vastgesteld moeten worden; en
3. het bereiken van een consensus over reeds uitgevoerde werken.
Terzake van punt 3 zij aangetekend, dat wij ons op het standpunt stellen, dat over reeds gerealiseerde bestemmingsplannen geen verrekening behoeft plaats te vinden. Wij onderschrijven de door rijkswaterstaat en provincie aangevoerde argumenten. (…)
Deze vraag (om uitstel van de behandeling van het geschil, rechtbank) stellen wij onverlet latende de rechten, welke de gemeente Duiven en Westervoort in deze eventueel menen te kunnen doen gelden.(…)"
2.8. Bij KB van 12 april 1996 is onder meer het volgende overwogen:
"(…) Het geschil betrof toen het aan Ons werd voorgelegd, de omvang van de taak van het polderdistrict ten aanzien van waterstaatkundige voorzieningen in uitbreidingsgebieden van de beide gemeenten. Het polderdistrict was van mening dat dit een taak is van de gemeente als veroorzaker van de aanpassingen die er aan de waterbeheersing in een bepaald gebied nodig zijn ten gevolge van het aanleggen van nieuwe woonwijken. Dit standpunt heeft het polderdistrict in 1990 gewijzigd, in die zin dat het zich toen ook verantwoordelijk achtte voor de afwatering van nieuw bebouwde gebieden, terwijl de ontwatering volgens het polderdistrict een taak van de gemeenten blijft. (...) De gemeente Westervoort stemt in met het gewijzigde standpunt van het polderdistrict ten aanzien van de verantwoordelijkheid voor de afwatering van een gebied, maar wenst eveneens betaling voor de door haar in het verleden gemaakte kosten voor afwateringswerken en daarnaast voor bijkomende kosten (…)
De omvang van het geschil is gezien het voorgaande beperkt tot het verschil van mening over eventuele verrekening van in het verleden gemaakte kosten. (…) Naar Ons oordeel was de vraag tot wiens taak de zorg voor de afwatering in uitbreidingsgebieden van gemeenten behoort, een vraag die op basis van artikel 121 van de Provinciewet (oud) aan Ons ter beslissing kon worden voorgelegd. Het geschil tussen de gemeente Westervoort en het polderdistrict inzake de vordering van de gemeente tot betaling van de door haar vóór 1990 gemaakte afwateringskosten, is echter naar Ons oordeel een geschil inzake een schuldvordering. Een dergelijk geschil behoort volgens artikel 112, eerste lid van de Grondwet tot de bevoegdheid van de rechterlijke macht. Hieruit volgt dat de gedeputeerde staten van Gelderland niet in hun verzoek om beslissing van dit geschil kunnen worden ontvangen.(…)"
3. De vordering
3.1 De gemeente vordert na vermindering van eis dat de rechtbank het Waterschap bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis zal veroordelen om primair tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan de gemeente te betalen een bedrag van ƒ 1.484.400,--, althans een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag uit hoofde van onrechtmatig handelen door het Waterschap, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 27 november 2000 en
subsidiair tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan de gemeente te betalen een bedrag van ƒ 1.484.400,-- althans een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking van het Waterschap, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 27 november 2000 en primair en subsidiair met veroordeling van het Waterschap in de kosten van deze procedure.
3.2 De gemeente legt aan haar vorderingen tegen de achtergrond van de vaststaande feiten de navolgende stellingen ten grondslag.
Primair voert zij aan dat het Waterschap verantwoordelijk is voor de afwatering van stedelijke gebieden en daarom gehouden is de kosten voor de aanleg c.q. uitbreiding van het afwateringssysteem in Westervoort aan haar te vergoeden. Door te weigeren deze kosten te vergoeden handelt het Waterschap onrechtmatig jegens haar.
Subsidiair meent zij dat het Waterschap ten koste van haar door de aanleg van de afwateringswerken ongerechtvaardigd is verrijkt. Omdat zij de afwateringswerken op eigen kosten heeft moeten aanleggen, is zij verarmd.
Bij de begroting van het haar toekomende bedrag sluit zij aan bij het uitgangspunt dat het Waterschap heeft gehanteerd bij de gemaakte afspraken met de gemeente Duiven, waarbij wordt uitgegaan van een bijdragenorm per hectare verhard oppervlak van ƒ 17.500,--. Het aantal hectares verhard oppervlak dat de laatste jaren is ontwikkeld bedraagt 12.11.800, zodat de gemeente een bedrag van ƒ 1.484.400,-- toekomt.
4. Het verweer
4.1 Het Waterschap concludeert dat de rechtbank de gemeente niet-ontvankelijk zal verklaren in haar vorderingen, althans haar deze zal ontzeggen met haar uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling in de kosten van het geding.
4.2 Het Waterschap voert de navolgende verweren aan.
- De vordering van de gemeente, voor zover gebaseerd op onrechtmatige daad, is verjaard.
- Onder het voor 1992 geldende recht bestond de figuur van de ongerechtvaardige verrijking niet. Zou de gemeente al wel een vordering op grond van onrechtmatige daad kunnen instellen, dan geldt dat ook deze verjaard is.
- De gemeente heeft in 1976 het Polderdistrict Rijn en IJssel ontheffing verzocht van de toepasselijke bepalingen van de Algemene Keur van het Polderdistrict Rijn en IJssel. Die ontheffing is haar verleend. De gemeente heeft geen bezwaar aangetekend tegen de daarbij gestelde voorwaarden, maar deze uitdrukkelijk geaccepteerd. Nu de gemeente geen gebruik heeft gemaakt van de bezwaarmogelijkheid heeft het besluit formele rechtskracht gekregen. Deze formele rechtskracht staat aan een beroep op onrechtmatige daad in de weg.
- Het Waterschap, als rechtsopvolger van het Polderdistrict, betwist dat hij onrechtmatig handelt of heeft gehandeld. Voordat ter zake van het voorliggende in 1991 nieuw beleid geformuleerd werd, werd als uitgangspunt gehanteerd dat de veroorzaker betaalt. De gemeente is zelf ook enkele jaren ervan uitgegaan dat het realiseren van de waterwerken haar verantwoordelijkheid was. Doordat er sprake was van een nieuw fenomeen (grootschalige woningbouw in opdracht van het Rijk) is nieuw beleid ontwikkeld voor de onderlinge taakverdeling tussen gemeenten en waterschappen. Deze beleidswijziging heeft geen terugwerkende kracht.
De gemeente heeft het Waterschap steeds buiten de financiële kanten van de planvorming gehouden, waardoor het Waterschap alleen met een technisch-waterstaatkundige bril naar de plannen van de gemeente heeft gekeken, maar niet met een financiële bril.
Het Waterschap betwist dat hij ongerechtvaardigd verrijkt is, dan wel dat de gemeente verarmd is. De gemeente heeft de kosten van de voorzieningen doorberekend aan de kopers van de grond. In het geval het Waterschap de door de gemeente gemaakte kosten aan haar moet voldoen, moet het Waterschap ter dekking van die kosten haar omslagheffing verhogen. Dit zou met zich brengen dat de betreffende grondeigenaren dubbel worden belast voor de getroffen voorzieningen.
5. De beoordeling van het geschil
Het beroep op verjaring
5.1. De gemeente heeft aangevoerd dat de weigering van het Waterschap de door haar gemaakte kosten voor waterbeheersing aan haar te vergoeden, onrechtmatig jegens haar is. De stelling van de gemeente dat het hier een vordering betreft waarop de speciale regeling, neergelegd in de Wet van 31 oktober 1924 van toepassing is, is door het Waterschap onvoldoende weersproken, zodat daar van uitgegaan moet worden. Dit brengt met zich dat een verjaringstermijn van vijf jaren geldt, welke begint de dag na de 31e december van het jaar waarin het Waterschap aan de gemeente heeft meegedeeld dat hij geen gevolg zal geven aan het verzoek van de gemeente de gemaakte kosten te vergoeden. Uit de stellingen van partijen en uit de brief van 18 december 1985 volgt dat dit standpunt van het Waterschap aan de gemeente kenbaar is gemaakt na ontvangst van de brief van 17 mei 1984. De verjaringstermijn is derhalve de dag na 31 december 1984 gaan lopen. Deze termijn is gestuit door de brief van 18 december 1985, waarin de gemeente haar claim uitdrukkelijk heeft ingesteld. De stelling van het Waterschap dat deze brief moet worden aangemerkt als een uitnodiging tot overleg en niet kan gelden als stuitingshandeling en/of declaratie treft geen doel. De gemeente vermeldt immers in de brief expliciet dat ondanks het al plaatsgevonden overleg geen overeenstemming is bereikt en dat zij thans officieel een claim indient bij het Waterschap.
5.2. De stelling van het Waterschap dat de vordering is verjaard, omdat er in de periode 1985 tot 1991 geen stuitingshandelingen zijn verricht, treft evenmin doel. Vaststaat dat het geschil tussen het Waterschap en de gemeente onderwerp is geweest van overleg tussen deze twee partijen, waarbij ook Gedeputeerde Staten van Gelderland (hierna ook: GS), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Minister van Verkeer en Waterstaat hun mening over het geschil tussen partijen hebben gegeven. Uit de brief van 19 januari 1990 van GS aan de Kroon, hiervoor onder 2.6. opgenomen, blijkt dat op 7 november 1985 een gesprek over het geschil heeft plaatsgevonden, waarna een ambtelijke werkgroep is samengesteld met de opdracht de standpunten te inventariseren, dat het polderdistrict zijn standpunt bij brief van 26 maart 1986 uiteen heeft gezet, dat de in het leven geroepen werkgroep een rapport heeft uitgebracht welk rapport is besproken op 6 april 1987 en dat het polderdistrict, na enige malen om uitstel te hebben verzocht, in april 1988 op voornoemde rapport heeft gereageerd met het uitbrengen van de Beleidsnota Waterhuishouding in het Stedelijk gebied, welke nota aan de gemeenten Westervoort en Duiven is gezonden. GS hebben bij brief van 27 december 1988 op deze Beleidsnota heeft gereageerd en het polderdistrict heeft vervolgens weer op 9 mei 1989 op die brief van GS gereageerd.
Het Waterschap heeft voorts niet weersproken dat hem afschriften zijn gezonden van de brief van 24 juli 1988 van de gemeenten Westervoort en Duiven aan GS, van de brief van 19 januari 1990 van GS aan de gemeente, van de brief van 7 maart 1991 van het Waterschap aan GS en van de brief van 29 mei 1991 van de gemeente aan GS. Gelet op deze besprekingen en de aan het Waterschap gezonden correspondentie kon het Waterschap niet anders begrijpen dan dat de gemeente ondubbelzinnig zich het recht op nakoming van de schadevergoedingsverplichting voorbehield. Zowel voornoemde correspondentie als de verschillende rapporten en besprekingsverslagen kunnen worden aangemerkt als even zoveel stuitings-handelingen.
5.3. Met de gemeente moet geoordeeld worden dat door de brief van 29 mei 1991 van de gemeente aan het Waterschap de verjaring is gestuit, waardoor opnieuw een verjaringstermijn van vijf jaren is begonnen. Deze verjaringstermijn is vervolgens gestuit door de brief van 18 juli 1995 aan het Waterschap. Het Waterschap heeft immers niet weersproken dat de gemeente toen een formele stuitingsbrief conform de bepalingen van het thans geldende Burgerlijk Wetboek heeft gezonden.
5.4. De stelling van het Waterschap dat de verjaring ingevolge de Overgangswet NBW in 1992 gestuit had moeten worden, treft geen doel. Hier doet zich immers niet de situatie voor dat de verjaringstermijn in het oude recht verschilt van de onder de nieuwe regeling geldende termijn.
Ten aanzien van de periode nadien geldt allereerst dat het Waterschap geen beroep heeft gedaan op verjaring in die periode. Zou hij dat wel gedaan hebben, dan zou dat beroep op verjaring toch geen doel getroffen hebben, nu -anders dan door het Waterschap betoogd is- door de procedure die leidde tot het op 12 april 1996 genomen KB, die verjaring gestuit is. Dat bij die beslissing de eis van de gemeente is ontzegd, kan gelet op het volgende, niet gezegd worden.
Alhoewel het een geschil betrof tussen de gemeente en het Waterschap, respectievelijk het Polderdistrict, is de betreffende procedure niet door de gemeente zelf, maar door GS voorgelegd aan de Kroon in haar toenmalige hoedanigheid van beslechter van geschillen tussen overheden. Dit bracht met zich dat de gemeente aan de zijlijn stond en op de procedure zelf geen directe invloed kon uitoefenen. Anderzijds had juist een actie van het Waterschap, te weten zijn beleidswijziging, tot gevolg dat GS niet-ontvankelijk werden verklaard. De aanvankelijk wel tot de competentie van de Kroon behoorde vraag tot wiens taak de zorg van de afwatering in uitbreidingsgebieden behoorde, verschoof daardoor naar de niet tot die competentie behorende vraag of eerder gemaakte kosten verrekend konden worden, zo blijkt uit de hiervoor onder 2.8. geciteerde overwegingen van het KB van 12 april 1996 .
Door de betekening op 27 november 2000 van de deze procedure inleidende dagvaarding is de verjaring derhalve tijdig gestuit.
Onrechtmatige daad.
5.5. Het Waterschap heeft aangevoerd dat haar besluit om de door de gemeente aangebrachte voorzieningen niet te vergoeden niet kan worden aangemerkt als een onrechtmatige daad, omdat de gemeente geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van de Dijkstoel van 4 juni 1976, waarbij de uit te voeren werken zijn aangegeven. De gemeente heeft de voorwaarden geaccepteerd en kan daar nu niet meer op terugkomen, zo stelt het Waterschap.
Dit beroep op de formele rechtskracht van het besluit van 4 juni 1976 gaat ten aanzien van het nu voorliggende geschil niet op. De in het besluit opgenomen voorwaarden hebben alle uitsluitend betrekking op de technische uitvoering van de werken. In het besluit wordt met geen woord gerept over de financiële kant van de zaak. Dat in het besluit is vastgelegd wie de kosten van de werken moet dragen, kan dan ook niet gezegd worden.
Voor het overige treft het verweer van het Waterschap echter wel doel. Het Waterschap is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van zijn taak met betrekking tot de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Het Waterschap heeft een grote vrijheid bij het bepalen van zijn beleid. Dit beleid hield tot 1990 in, dat bij bebouwing van voorheen als agrarisch gebied in gebruik zijnde grond, de kosten die gemoeid zijn met de daaraan verbonden waterstaatkundige voorzieningen, door de veroorzaker van die bebouwing betaald moeten worden. De stelling van het Waterschap dat dit principe sinds jaar en dag werd toegepast en ook werd onderschreven door andere overheden blijkt genoegzaam uit de brief van GS aan de Raad van State van 19 januari 1990 en uit de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 3 augustus 1990 aan de Raad van State. De gemeente heeft deze stelling met een verwijzing naar de Leidraad van de Unie van Waterschappen onvoldoende weersproken. Dat deze Leidraad een weergave vormt van bestaande gewoonteregels, zoals de gemeente heeft aangevoerd, blijkt niet uit de inhoud daarvan. De Leidraad lijkt eerder opgesteld om tegemoet te komen aan de eisen van een nieuwe situatie: te weten de bouw onder regie van gemeenten van grootschalige woonwijken op landbouwgronden. Dit vindt bevestiging in de Inleiding, waar wordt opgemerkt: "(…) dat er door de Waterschappen in de praktijk verschillende gedragslijnen worden gevolgd.(…)"
De vrijheid die het Waterschap heeft bij het bepalen van zijn beleid, brengt met zich dat in deze procedure slechts plaats is voor een marginale toetsing. Deze toetsing en de toetsing van de weigering van het Waterschap aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen niet tot de conclusie leiden dat het Waterschap onrechtmatig jegens de gemeente heeft gehandeld. Het enkele feit dat een overheid in het licht van gewijzigde feitelijke omstandigheden en inzichten haar beleid heeft gewijzigd betekent niet dat het voordien gevoerde beleid onrechtmatig was. Voor zover de stellingen van de gemeente zien op andere onrechtmatige handelingen van het Waterschap zijn de stellingen onvoldoende feitelijk onderbouwd.
Het Waterschap heeft het verwijt dat de gemeente anders is behandeld dan de gemeente Duiven voldoende weerlegd. Hij heeft in dit verband onweersproken aangevoerd dat hij voorafgaande aan de investeringen actief bij de plannen van de gemeente Duiven betrokken is geweest en dat het lagere kostenpeil niet is doorberekend aan de kopers van de grond. Tegenover zijn stelling dat de betalingen aan de gemeente Duiven ingevolge een met deze gemeente gesloten vaststellingsovereenkomst uitsluitend betrekking hadden op de na 1988 gemaakte kostten, heeft de gemeente slechts het vermoeden geuit dat er sprake is van (verder) terugwerkende kracht.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen wordt aan bewijslevering niet toegekomen en ligt deze vordering voor afwijzing gereed.
Ongerechtvaardigde verrijking.
5.6. De door de gemeente gestelde verrijking van het Waterschap, respectievelijk haar verarming, heeft zich voorgedaan in de periode voor 1992, dus voor de inwerkingtreding van het thans geldende Burgerlijk Wetboek. Het voor 1992 geldende recht kende de figuur van de ongerechtvaardigde verrijking niet. De gemeente heeft tegenover gemotiveerde betwisting haar stelling dat de onderhavige situatie past in het stelsel van de wet en aansluit bij wel in de wet geregelde gevallen onvoldoende nader onderbouwd.
Met name heeft zij onvoldoende feitelijk onderbouwd dat sprake is van de door haar gestelde verarming. Het Waterschap heeft betwist dat de gemeente verarmd is en aangevoerd dat de gemeente de kosten van de waterwerken heeft verrekend met de grondprijzen. Voor deze stelling is voldoende steun te vinden in de onder 2.4. en 2.5. geciteerde en door de gemeente onvoldoende weersproken brieven en met name naar de zinsnede, waarop het Waterschap zich heeft beroepen: "(…) De kosten voor deze voorzieningen moeten in zijn totaliteit verrekend worden in de uiteindelijke grondprijs van de uit te geven gronden (…)" in de brief van de gemeenten Westervoort en Duiven aan het Polderdistrict van 17 mei 1984, de mededeling: "(…) Een en ander betekende dan ook dat, overeenkomstig de gestelde eisen, de gemeente genoodzaakt was om de kosten voor deze te treffen voorzieningen door te berekenen in de grondprijzen. (…)" in de brief van de gemeente aan het Polderdistrict van 18 december 1985 en de brief van 3 augustus 1990 van de minister van verkeer en waterstaat aan de voorzitter van de Raad van State, waarin deze vermeldt: "(…) De gemeenten Duiven en Westervoort hebben de aanpassingen van de waterhuishoudkundige systemen in het kader van de waterbeheersing in het stedelijk gebied tot nu toe doorberekend in de grondprijzen. Dit betekent, dat de nieuwe grondeigenaren reeds voor de aanpassing hebben betaald. Het komt mij niet redelijk voor, dat de gemeenten de kosten van de aanpassingen thans nogmaals kunnen verrekenen met het Polderdistrict Rijn en IJssel. Dat betekent namelijk, dat de kosten van het bebouwde van het polderdistrict drastisch zullen stijgen. Ter dekking van deze kosten zal het polderdistrict zijn omslagheffing immers kunnen verhogen, hetgeen betekent dat de nieuwe grondeigenaren dubbel worden belast. (....) Ik stel u voor te bevorderen, dat het geschil tussen de Gemeente Duiven en Westervoort en het Polderdistrict Rijn en IJssel in vorenstaande zin wordt beslist, met dien verstande dat slechts de voorzieningen vanaf de datum, dat de gemeenten het geschil aan Gedeputeerde Staten van Gelderland hebben voorgelegd (7 november 1985) voor rekening van het polderdistrict komen, voor zover de kosten nog niet in de grondprijs zijn doorberekend.(…)”
De gemeente heeft hier tegenover slechts aangevoerd dat 80% van de grond werd gebruikt voor sociale woningbouw, zodat de grondprijs van deze kavels werd gedicteerd door het Ministerie en dat voor de 20% vrije kavels de grondprijs werd bepaald door het marktmechanisme. Dit kan echter niet tot een andere conclusie leiden ten aanzien van het al dan niet doorberekend zijn van de kosten in de grondprijzen, nu gesteld noch gebleken is dat bij de bepaling van de grondprijs door de Minister respectievelijk het marktmechanisme de kosten van de waterwerken buiten beschouwing zijn gebleven.
Uit de brief van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan het college van B&W van de gemeente Duiven van 17 januari 1992 kan genoegzaam worden afgeleid dat de kosten van waterbeheersing wel werden meegenomen bij het bepalen van de kavelprijs. In deze brief wordt het volgende meegedeeld: "(…) Indien het Polderdistrict Rijn en IJssel overgaat tot betaling aan de gemeente van een bedrag ter compensatie van de kosten van waterbeheersing in het stedelijk gebied, is dit een kostprijsverlagend bedrag. Bedoeld bedrag dient ten goede te komen aan de grondexploitatie. Dit betekent dat de kavelprijs lager zal worden. (…)".
Uit dit alles volgt dat de gemeente geen schade heeft geleden als gevolg van de weigering van het Waterschap de kosten van de waterwerken te betalen of daardoor verarmd is. Haar vorderingen tot schadevergoeding stuiten daarop af en zijn daarom niet voor toewijzing vatbaar.
5.7. De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van deze procedure.
De beslissing
De rechtbank, rechtdoende,
wijst de vorderingen af;
veroordeelt de gemeente in de proceskosten, aan de zijde van het Waterschap gevallen en tot op heden begroot op ƒ 7.485,-- aan verschotten en op ƒ 10.000,-- aan salaris voor de procureur;
Dit vonnis is gewezen door mr. M.F.J.N. van Osch en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 1 november 2001.
AP/OS