Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 10/1292
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Flevo Additional Food BV i.o.,
IQF Biologicals Flevoland BV i.o., en
Stichting Life Science Facilities Flevoland,
allen gevestigd te Lelystad, eiseressen
gemachtigde: mevr. mr. dr. G. Keulers,
en
Gedeputeerde Staten van Flevoland, verweerder.
Procesverloop
In het kader van het Actieprogramma Agrosector Flevoland heeft verweerder voor zover te dezen van belang in de periode van 1996 tot circa 2000 een aantal onderzoeksprojecten gesubsidieerd waaronder:
-Het gebruik van loofafval voor de winning van anti-oxydanten: Flevo Additional Food BV i.o. (verder: FAF);
-Biologische landbouw: IQF Biologicals Flevoland BV i.o. (verder: IQF);
-Systeeminnovaties: Stichting Life Science Facilities Flevoland (verder: LSF).
Bij de besluiten van 18 oktober 2002 en 20 december 2002 heeft verweerder het eindresultaat van de subsidies voor die projecten als volgt vastgesteld:
-voor FAF: subsidie € 124.813,-, terugvordering € 201.909,-;
-voor IQF: subsidie nihil, terugvordering € 45.378,-;
-voor LSF: subsidie € 147.783,-, terugvordering € 93.855,-.
Tegen deze besluiten hebben eiseressen bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 24 juli 2003 heeft verweerder besloten de ingediende bezwaren gedeeltelijk gegrond te verklaren, en de subsidies als volgt vast te stellen:
-voor FAF subsidie € 208.003,-, terugvordering € 118.719,-;
-voor IQF: subsidie € 4.825,-, terugvordering € 40.553,-;
-voor LSF subsidie € 147.783,-, terugvordering € 93.855,-.
Op 6 augustus 2003 heeft verweerder voor de genoemde projecten herziene eindafrekeningen gestuurd ter hoogte van de bij besluiten van 24 juli 2003 vastgestelde bedragen en verzocht de terug te vorderen bedragen, onder verrekening van de kosten van de bezwarenprocedure ad € 966,-, binnen vier weken aan verweerder terug te betalen. Tegen deze eindafrekeningen zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.
Op 3 september 2003 hebben eiseressen en anderen (Flevo Herb B.V. en de Telerscoöperatie medicinale Gewassen Flevoland U.A.) tegen de besluiten van 24 juli 2003 bij de rechtbank beroep ingesteld. De beroepen zijn op 1 november 2004 ongegrond verklaard.
IQF heeft geen hoger beroep ingesteld, zodat het terugvorderingsbesluit ten aanzien van IQF hiermee onherroepelijk is geworden.
LSF en FAF en anderen hebben wel hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS). In haar uitspraak van 19 april 2006 verklaart de ABRS het hoger beroep gegrond vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag, vernietigt zij de uitspraak van deze rechtbank, verklaart zij de op 3 september 2003 ingestelde beroepen gegrond en vernietigt zij de besluiten van 24 juli 2003. De primaire besluiten laat de ABRS in stand om te voorkomen dat LSF en FAF e.a. er door het instellen van hoger beroep op achteruit zouden gaan.
Vervolgens heeft verweerder na aanpassing van de Provinciale Bijdrageverordening bij besluiten van 16 oktober 2007 opnieuw op de bezwaren van LSF en FAF beslist en deze gedeeltelijk gegrond verklaard. De besluiten van 18 oktober 2002 en 20 december 2002 zijn daarbij herroepen in zoverre dat de vastgestelde subsidies op een andere grond – zijnde de artikelen 4:23 en 4:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 3a in samenhang met artikel 7 van Pro de Provinciale Bijdrageverordening – zijn vastgesteld.
Tegen deze besluiten hebben LSF en FAF op 30 november 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Op 23 juli 2008 heeft verweerder LSF en FAF aangeschreven en gesommeerd om de teruggevorderde bedragen binnen vier weken te voldoen. Verweerder heeft daarbij te kennen gegeven die aanschrijving op te vatten als een stuitingshandeling in de zin van het Burgerlijk Wetboek.
De rechtbank heeft op 20 maart 2009 in het beroep tegen de besluiten van 16 oktober 2007 uitspraak gedaan. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt verweerders besluiten van 16 oktober 2007. De in eerste aanleg genomen besluiten laat de rechtbank daarbij overeenkomstig de uitspraak van de ABRS in stand. Voorts draagt de rechtbank aan verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen en te onderzoeken of LSF en FAF ten gevolge van de vernietigde besluiten en ten gevolge van het met de algehele procedure gemoeide tijdsverloop, vanaf 2002, schade hebben geleden en, zo ja, in hoeverre deze schade voor vergoeding in aanmerking komt.
LSF en FAF hebben tegen de uitspraak van de rechtbank van 20 maart 2009 hoger beroep ingesteld bij de ABRS. In haar uitspraak van 10 februari 2010 overweegt de ABRS, dat verweerders besluiten van 16 oktober 2007 – anders dan de rechtbank heeft beslist – in stand moeten blijven. De ABRS verklaart het hoger beroep in haar uitspraak van 10 februari 2010 dan ook gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 20 maart 2009. Het bij de rechtbank ingestelde beroep verklaart de ABRS alsnog ongegrond.
Hiermee zijn de terugvorderingsbesluiten ten aanzien van FAF en LSF eveneens onherroepelijk geworden.
LSF en FAF hebben de ABRS op 15 juli 2010 verzocht diens uitspraak van 10 februari 2010 te herzien. Op 13 april 2011 heeft de ABRS het herzieningsverzoek niet-ontvankelijk verklaard, omdat het onredelijk laat is ingediend. De ABRS overweegt ten overvloede, dat eiseressen geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben aangevoerd die tot herziening aanleiding zouden hebben gegeven.
Op 23 februari 2010 heeft verweerder eiseressen aangeschreven. Bij die brieven heeft verweerder teruggevorderd:
-van FAF een bedrag groot € 118.719,00,
- van IQF een bedrag groot € 40.533,00,
-van LSF een bedrag groot € 93.855,00,
en hun verzocht die bedragen uiterlijk 1 april 2010 aan verweerder te betalen.
Eiseressen hebben hiertegen bij verweerder bezwaar gemaakt, welke bezwaren bij besluit van 17 juni 2010 niet-ontvankelijk zijn verklaard, onder de overweging dat verweerders beslissingen van 23 februari 2010 geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar civielrechtelijke terugvorderingen betreffen.
Op 26 juli 2010 heeft gemachtigde van eiseressen tegen het besluit van 17 juni 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Voorts hebben eiseressen een procedure ingesteld bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).
Het beroep bij de rechtbank is behandeld ter zitting van 12 mei 2011. Eiseressen zijn verschenen bij hun gemachtigde, bijgestaan door prof. dr. N.H. Douben en drs. J.A.E.V. de Roij van Zuijdewijn. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. ten Veen.
Overwegingen
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerders besluit van 17 juni 2010, waarbij de bezwaren van eiseressen tegen verweerders beslissingen van 23 februari 2010 niet-ontvankelijk zijn verklaard, in rechte in stand dient te worden gelaten.
Eiseressen kunnen zich met het besluit van 17 juni 2010 niet verenigen. In haar aanvullend beroepschrift van 23 augustus 2010 voert gemachtigde ten behoeve van eiseressen en “alle andere gedupeerden” aan dat hun burgerrechten, zoals gegeven in artikel 6 en Pro 7 van het Europees verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), worden aangetast door de wijze waarop verweerder in de periode vanaf 2001 heeft gehandeld. Daarbij wijkt de ABRS met haar uitspraak van 10 februari 2010, ten aanzien van het ontbreken van een wettelijke grondslag voor subsidieverlening af van haar eerdere uitspraak van 19 april 2006.
Gemachtigde meent dat verweerder en de ABRS daarmee de rechtszekerheid aantasten, hetgeen in strijd is met de Nederlandse wet en het Europese recht, waarvan met name het Kolpinghuis-arrest (HvJ 1987 80/86), het Procola-arrest (EHRM 28 september 1995 en het Milchkontor-arrest (C-205-215/82). Gemachtigde stelt dat het achteraf en met terugwerkende kracht wijzigen van de verordening op provinciaal niveau in strijd is met het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Voorts stelt gemachtigde dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 3.2 van de Awb, waarin geregeld is dat verweerder zorgvuldig dient te handelen en alle belangen dient af te wegen.
Gelet op de inhoud van het beroepschrift ziet de rechtbank zich, alvorens toe te komen aan de in dit geding te beantwoorden rechtsvraag, geplaatst voor de vraag of naast eiseressen nog anderen in het beroep als partij dienen te worden aangemerkt. Gemachtigde van eiseressen komt in haar aanvullend beroepschrift ten aanzien van het bestreden besluit immers ook op voor “alle andere gedupeerden”. Ter zitting heeft zij desgevraagd aangegeven, dat hieronder dienen te worden verstaan: drs. J.A.E.V. de Roij van Zuijdewijn, Flevo Herb B.V. en de 66 aandeelhouders van de Telerscoöperatie Medicinale Gewassen Flevoland U.A, omdat zij de gevolgen van de aan eiseressen opgelegde terugvordering van subsidie in hun privévermogens ondervinden.
De rechtbank kan gemachtigde hierin niet volgen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Ter zitting is komen vast te staan, dat De Roij van Zuijdewijn, Flevo Herb en de Telerscoöperatie contractueel zijn verbonden aan eiseressen. Naar vaste rechtspraak is van een rechtstreeks belang echter geen sprake indien dat belang uitsluitend voortvloeit uit een privaatrechtelijke rechtsverhouding, zoals hier aan de orde, en de daaruit voortvloeiende belangen parallel aan elkaar zijn. Verder is ter zitting zijdens eiseressen medegedeeld, dat De Roij van Zuijdewijn terzake van eiseressen als aanspreekpunt c.q. postbus fungeert, zodat de rechtbank concludeert dat hij ook als natuurlijk persoon geen rechtstreeks belang heeft. De rechtbank laat hen dan ook niet als belanghebbende partij toe in het geding. Hun beroep zal mitsdien niet-ontvankelijk verklaard worden.
Voorzover gemachtigde van eiseressen heeft gemeend om de “andere gedupeerden” zelfstandig beroep in te laten stellen tegen verweerders besluit van 17 juni 2010 oordeelt de rechtbank, dat de “andere gedupeerden” pas bij haar aanvullend beroepschrift zijn gemeld en mitsdien eerst na het verstrijken van de beroepstermijn en dus te laat in beroep zijn gekomen. Hun beroep is ook om die reden niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van hetgeen overigens in het beroepschrift door gemachtigde is aangevoerd merkt de rechtbank op, zoals ook uitvoerig met gemachtigde van eiseressen ter zitting is doorgesproken, dat de in dit geding te beantwoorden rechtsvraag niet ziet op de vraag of verweerder met de vaststelling van de eindafrekening van de subsidies in strijd heeft gehandeld met het Nederlandse dan wel het Europese recht. De rechtbank dient zich te beperken tot de vraag of verweerder de bezwaren al dan niet terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Bepalend voor de beantwoording van die vraag is, of verweerders beslissingen van 23 februari 2010 moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Awb, dan wel moeten worden gezien als civielrechtelijke terugvorderingshandelingen.
Verweerder stelt dat zijn beslissingen tot de laatst genoemde categorie behoren. Ter onderbouwing van die stelling geeft verweerder aan, dat voorafgaand aan de beslissingen van 23 februari 2010 al eerder terugvorderingsbesluiten zijn genomen die onherroepelijk en onaantastbaar zijn geworden. Verweerder wijst daarvoor op zijn besluiten van 6 augustus 2003 en 16 oktober 2007, zijn brieven van 23 juli 2008 en de uitspraak van de ABRS van 10 februari 2010. Verweerder stelt dat zijn beslissingen van 23 februari 2010 mitsdien slechts een bevestiging zijn van de bestaande rechtstoestand op dat moment en te beschouwen zijn als voorbereidingshandelingen voor nog uit te brengen dwangbevelen. Die beslissingen zijn daarom geen appellabele besluiten in de zin van de Awb.
De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling. Daartoe constateert de rechtbank onder verwijzing naar het hierboven vermelde procesverloop dat ten aanzien van IQF het besluit van 24 juli 2003 op 1 november 2004 onherroepelijk is geworden en dat ten aanzien van LSF en FAF de besluiten van verweerder van 16 oktober 2007 op 10 februari 2010 onherroepelijk zijn geworden. Verweerders beslissingen van 23 februari 2010 vloeien uit die besluiten voort, bevatten geen andere bedragen en zijn daarom niet zelfstandig op rechtsgevolg gericht. Het stellen van een nieuwe betalingstermijn maakt dat niet anders. Beslissingen als de onderhavige zijn aan te merken als civielrechtelijke invorderingshandelingen, waartegen alleen bij de burgerlijke rechter kan worden opgekomen.
De rechtbank neemt hierbij in aanmerking, dat de op 1 juli 2009 in werking getreden Titel 4.4 van de Awb inzake bestuursrechtelijke geldschulden op de onderhavige terugvorderingen niet van toepassing is. Artikel III van de Vierde Tranche Algemene wet bestuursrecht bevat overgangsrecht, waarin is bepaald, dat op een verplichting tot betaling van een geldsom aan of door een bestuursorgaan die is vastgesteld of ontstaan voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing is.
Op grond van het bovenstaande concludeert de rechtbank, dat verweerder de bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zodat het beroep van eiseressen daartegen ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep voor zover ingediend namens J.A.E.V. de Roij van Zuijdewijn, Flevo Herb B.V. en de 66 aandeelhouders van de Telerscoöperatie Medicinale Gewassen Flevoland U.A, niet-ontvankelijk;
-verklaart het beroep van eiseressen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mevr. mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzitter,
mr. J.W.M. Bunt en mr.W.F. Bijloo, rechters, en door de voorzitter en R.K. Witteveen als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag