Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 10/600
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
(…),
wonende te Baarlo, eiser,
gemachtigde: mr. Y. van der Horst,
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,
verweerder I.
en de raad van de gemeente Steenwijkerland, verweerder II.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2009 heeft verweerder II geweigerd aan eiser vrijstelling te verlenen voor het plaatsen van 5 units voor het huisvesten van seizoensarbeiders en legalisering van een reeds uitgevoerde verbouwing van een gedeelte van de bedrijfsloods behorende bij de aardbeienkwekerij gelegen op het perceel, kadastraal bekend gemeente(..), sectie (..) plaatselijk bekend (…) te (...).
Bij besluit van 7 juli 2009 heeft verweerder I geweigerd eiser bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van vijf units op voornoemd perceel. Bij besluit van 8 juli 2009 heeft verweerder I geweigerd eiser bouwvergunning te verlenen voor het intern verbouwen van de bedrijfsruimte op voornoemd perceel.
Het tegen de geweigerde vrijstelling gemaakte bezwaar is door verweerder II bij besluit van 16 februari 2010 deels gegrond, deels ongegrond verklaard.
Het tegen de geweigerde bouwvergunningen gemaakte bezwaar is door verweerder I bij besluit van 26 februari 2010 ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aan eiser bij brief van 26 februari 2010 bekendgemaakt.
Eiser heeft hiertegen bij brief van 7 april 2010 beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 3 maart 2011 behandeld. Eiser is in het bijzijn van zijn gemachtigde verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. A.W. Wassink, ing. R.A. de Vries en C. Charité.
Overwegingen
1. Eiser exploiteert een aardbeienkwekerij op het in rubriek 1 genoemde perceel. Ten behoeve van de huisvesting van seizoensarbeiders heeft eiser het onderhavige bouwplan ingediend. Het bouwplan betreft de plaatsing van 5 units (portakabins) voor het huisvesten van seizoensarbeiders en legalisering van een reeds uitgevoerde verbouwing van een gedeelte van de bedrijfsloods voor het gebruik als kantine en verblijfsruimte.
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn, indien de aanvraag om verlening van een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid van dit artikel v??r inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. Nu hiervan in dit geval sprake is, zal de rechtbank uitgaan van het recht, zoals dit gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo.
Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en met ingang van die datum is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Volgens het overgangsrecht – in het bijzonder de artikelen 9.1.11, tweede lid, en 9.5.1 van de Invoeringswet Wro – blijven de bepalingen uit de WRO respectievelijk de Woningwet van toepassing op aanvragen die – zoals in dit geval - zijn ingediend vóór 1 juli 2008.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 44a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet kan de reguliere
bouwvergunning in afwijking van artikel 44, eerste lid, tevens worden geweigerd:
in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet in deze wet onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met een aanvrager van de bouwvergunning gelijk kan worden gesteld.
Het tweede artikellid bepaalt dat voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onderdeel a, het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bureau bibob), bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob), om een advies als bedoeld in artikel 9 van Pro die wet kan worden gevraagd.
Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob bepaalt dat, voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, zij kunnen weigeren een aangevraagde beschikking te geven, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Het derde artikellid bepaalt dat voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, de mate van het gevaar wordt vastgesteld op basis van:
a.feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b.in geval van vermoeden de ernst daarvan,
c.de aard van de relatie en
d.het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Het vierde artikellid bepaalt dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a.hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b.hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c.een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.
Het vijfde artikellid bepaalt dat de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaatsvindt indien deze evenredig is met:
a.de mate van het gevaar en
b.voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Uiterdijken en landschappen langs de voormalige Zuiderzee” heeft het betrokken perceel de bestemming “agrarische bebouwing A”. Vaststaat dat de bouwplannen in strijd zijn met de planvoorschriften.
3.1 De vrijstellingsweigering van 2 juni 2009 van verweerder II is gebaseerd op het advies van het Bureau bibob van 5 november 2008 en het aanvullend advies van het Bureau bibob van 1 april 2009, inhoudende dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde bouwvergunningen, ten behoeve waarvan vrijstelling nodig is, mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
De gevraagde bouwvergunningen zijn door verweerder I bij besluiten van 7 en 8 juli 2009 geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan.
Bij de beslissing op bezwaar tegen de vrijstellingsweigering heeft verweerder II aangegeven dat het bibob-advies niet kan dienen als directe weigeringsgrond voor de vrijstelling. Voorts is aangegeven dat er geen planologische beletselen zijn om vrijstelling te verlenen. Omdat uit het raadsvoorstel naar voren komt dat verweerder I voornemens is om de bouwvergunningen te weigeren op grond van het rapport van het Bureau bibob is volgens verweerder II echter duidelijk dat het bouwplan waarvoor vrijstelling kan worden gevraagd niet kan worden uitgevoerd. Verweerder II heeft het weigeringsbesluit onder wijziging van de motivering in stand gelaten.
Bij de beslissing op bezwaar tegen de weigeringen bouwvergunning heeft verweerder I aangegeven dat nu verweerder II bij beslissing op bezwaar de vrijstellingsweigering in stand heeft gelaten, de hoofdweigeringsgrond, te weten strijd met het bestemmingsplan, overeind blijft. Verweerder I heeft daaraan een secundaire weigeringsgrond toegevoegd, te weten het advies van het Bureau bibob, inhoudende dat er ernstig gevaar dreigt dat de bouwvergunningen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Verder is eiser volgens verweerder I in het verleden geen betrouwbare partner gebleken. Controles van de gemeentelijk toezichthouders bevestigen het beeld dat eiser gemaakte afspraken niet goed nakomt. Het belang van eiser om arbeiders op zijn terrein te huisvesten weegt niet op tegen het belang van het handhaven van wet- en regelgeving, aldus verweerder I.
3.2 Aan het standpunt van verweerder I dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde bouwvergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen liggen adviezen van het Bureau bibob ten grondslag van 10 november 2008 en 1 april 2009.
Ter ondersteuning van het verweerschrift heeft verweerder I een advies van het Bureau bibob van 28 september 2010 overgelegd. Verweerder I heeft genoemde bibob-adviezen in geding gebracht en meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze stukken. De rechtbank heeft op 1 juni 2010 en 3 november 2010 onder toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht beslist dat de beperking van de kennisneming van genoemde stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft bij brieven van 1 juni 2010 en 8 november 2010 en ter zitting aan de rechtbank toestemming gegeven om mede op grondslag van de bibob-adviezen uitspraak te doen.
4. Eiser voert aan dat de voor 2008 geconstateerde overtredingen die voornamelijk betrekking hebben op de Woningwet en de WRO niet meegenomen hadden mogen worden in het advies van het Bureau bibob, omdat verweerder I ondanks die overtredingen voor de jaren 2006 en 2008 een gedoogbeschikking heeft afgegeven voor de units. De gevraagde bouwvergunningen dienen er juist toe om de overtredingen van de bouwregelgeving op te heffen.
Ten aanzien van de door de vreemdelingenpolitie en de arbeidsinspectie op 26 juni 2008 geconstateerde onregelmatigheden stelt eiser dat hij niet wist dat hij voor het plaatsen van mobiele wc’s bouwvergunning nodig had en dat hij niet wist dat twee personeelsleden in de keuken/kantine hebben overnacht in plaats van in de slaapunits, zoals eiser hen had opgedragen.
Volgens eiser dragen deze overtredingen gezien het geringe karakter niet bij aan het ernstige vermoeden van met de bouwvergunningen te plegen strafbare feiten en ligt het in de rede dat verweerder I gebruik maakt van andere handhavingsinstrumenten.
Ten aanzien van de slaapunits die te klein zouden zijn in verhouding tot het aantal personeelsleden dat daarin overnacht, stelt eiser dat de gemeente hem daar nooit op heeft gewezen, ook niet bij het afgeven van de gedoogbeschikkingen.
Voorts is volgens eiser van betaling van werknemers onder het minimumloon geen sprake. In het bibobrapport wordt gemeld dat eiser gebruik maakt van een ondeugdelijke weegschaal die minder gewicht aangeeft dan in werkelijkheid zou moeten, waardoor de medewerkers, die werken op stukloon, worden benadeeld. Eiser heeft ter weerlegging daarvan kalibratiecertificaten overgelegd, alsmede een verklaring van een werknemer, waaruit blijkt dat de weegschaal goed functioneert.
Van onderbetaling van werknemers en slechte werkomstandigheden is volgens eiser geen sprake. Ten bewijze daarvan heeft eiser verklaringen van 9 werknemers overgelegd. Eiser heeft nog niets gemerkt van een arbeidsmarktfraudeonderzoek dat volgens het Bureau bibob sedert 24 juni 2008 loopt en ook anderszins is er niet handhavend opgetreden door de bevoegde instanties. Het vooruitlopen op de uitkomsten van een eventueel onderzoek is strijdig met het beginsel van onschuldpresumptie.
Tot slot geeft eiser aan dat in het bibobrapport ten onrechte staat dat een controle van de vreemdelingenpolitie en de arbeidsinspectie heeft plaatsgehad op 31 maart 2008. Deze datum klopt volgens eiser niet.
5. De rechtbank stelt vast dat eisers grieven zoals hiervoor weergeven grotendeels een herhaling zijn van de namens hem ingediende zienswijzen en bezwaargronden. Het Bureau bibob heeft hier reeds bij adviezen van 1 april 2009 en 28 september 2009 op gereageerd.
6.1 Zoals werd overwogen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2007, nr. 200606025/1 (AB 2007, 357), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusies kunnen dragen.
Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan. Hoewel het in beginsel aan het bestuursorgaan is om te bepalen of het zelf reageert op bezwaren gericht tegen de bron en de inhoud van de broninformatie, zal het vragen van een nader advies bij het Bureau veelal in de rede liggen. Als nader advies wordt gevraagd, zoals in dit geval, dient het bestuursorgaan zich ook ten aanzien van dat advies ervan te vergewissen of het nadere advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en of de feiten de conclusies kunnen dragen. Voorts dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat de gestelde vragen op zodanige wijze zijn beantwoord dat op basis van de adviezen op zorgvuldige wijze en voldoende gefundeerd een besluit kan worden genomen. Dit toetsingskader zal in het volgende als uitgangspunt dienen.
6.2 De rechtbank is van oordeel dat de bevindingen van het Bureau bibob neergelegd in de adviezen van 5 november 2008, 1 april 2009 en 28 september 2009, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, voldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob.
6.3 Dat de in het advies van 4 november 2008 genoemde datum van controle van 31 maart 2008 onjuist is, zoals uit overleg met de gemeente Steenwijkerland zou zijn gebleken, doet aan de betrouwbaarheid van eerstgenoemd advies niet af. Eiser heeft niet bestreden dat de betreffende controle feitelijk heeft plaatsgevonden op 31 maart 2007. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn grief dat door als controledatum abusievelijk 31 maart 2008 in plaats van 31 maart 2007 te noemen eiser in een” kwaad daglicht is gesteld” en verweerder zich een onjuist beeld van eiser heeft gevormd.
6.4 In het advies van 5 november 2008 is aangegeven dat tijdens een controle is geconstateerd dat in een verblijfunit van 18 m2 8 mensen verbleven, hetgeen strijdig zou zijn met artikel 4:20 van Pro het Bouwbesluit, op grond waarvan een unit van die omvang slaapruimte biedt aan maximaal 4 personen.
Namens eiser is in beroep een brief overgelegd van J.C. Kraaij van Bouwkundig Adviesburo Kraaij v.o.f., waarin onderbouwd wordt gesteld, dat de vijf units voor de huisvesting van 40 seizoenarbeiders voldoen aan het Bouwbesluit.
Naar het oordeel van de rechtbank maakt dit niet dat verweerder I de conclusie van het Bureau bibob niet had kunnen volgen. Zoals het Bureau bibob in het aanvullend advies van 22 oktober 2010 aangeeft blijven er nog 6 andere vermoedens van overtreding van handelen in strijd met de Woningwet staan, indien het vermoeden van overtreding van artikel 4:20 van Pro het Bouwbesluit vervalt. Daarnaast stoelt het bibob-advies voor een belangrijk deel op een ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en is tevens sprake van een redelijk ernstig vermoeden van handelen in strijd met de belastingwetgeving.
6.5 Dat tegen eiser een arbeidsmarktfraudeonderzoek loopt, heeft het Bureau bibob bij advies 28 september 2010 nader onderbouwd. Uit dit advies volgt dat tegen eiser en zijn onderneming een strafrechtelijk onderzoek is ingesteld.
6.6 In het bibob-advies is geconcludeerd dat er ernstige vermoedens bestaan dat eiser in het kader van de exploitatie van zijn aardbeienkwekerij de Woningwet, de Wav en belastingwetgeving heeft overtreden.
Op grond daarvan heeft verweerder in redelijkheid kunnen oordelen dat aan het vereiste van samenhang in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet bibob is voldaan en dat eiser in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in die bepaling.
Dat, zoals eiser stelt, met verlening van de gevraagde bouwvergunningen overtreding van de Woningwet ongedaan zou worden gemaakt, doet hieraan niet af.
6.7 Verweerder I heeft overwogen dat het financieel belang dat eiser heeft om zijn werknemers op zijn bedrijf te kunnen huisvesten, niet opweegt tegen de belangen die gemoeid zijn met de handhaving van de wettelijke voorschriften. Ter zitting is namens verweerder I hieraan toegevoegd hij niet wenst mee te werken aan vergunningen waarbij het gevaar bestaat dat deze mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, zeker niet indien deze feiten in verband worden gebracht met uitbuiting. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder I niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde vergunningen op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob te weigeren.
7. Nu weigering van de bouwvergunningen op grond van artikel 44a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet rechtmatig is, komt de rechtbank aan de vraag of verweerder II in redelijkheid de benodigde vrijstelling kon weigeren niet meer toe.
8. Het beroep is daarom ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijlo, voorzitter, mr. A. Oosterveld en mr. J.W.M. Bunt, rechters, en door de voorzitter en mr. A. Landstra als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag