Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/1890 en 10/2416
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: R.L.E.H. Debije)
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
(gemachtigde: mr. S. Heukelom-Verhage)
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2010 (hierna: het ontslagbesluit, SBR 10/1890) heeft verweerder eiseres met ingang van 1 april 2010 eervol ontslag verleend. Aan het ontslag heeft verweerder een aantal voorzieningen verbonden.
Bij afzonderlijk besluit van 29 maart 2010 heeft verweerder eiseres een schadeloosstelling toegekend (hierna: de schadeloosstelling, SBR 10/2416).
Eiseres heeft in haar bezwaarschrift verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7.1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft ingestemd met het verzoek en het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank.
Het beroep tegen het ontslagbesluit is geregistreerd onder nummer 10/1890. Het beroep tegen de schadeloosstelling is geregistreerd onder nummer 10/2416.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 26 augustus 2011. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde, vergezeld door J.J. Verheijen, staflid bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Op 2 december 2011 heeft eiseres een verzoek om wraking gedaan van mr. A.M. Overbeeke.
Bij beslissing van 12 januari 2012 van de wrakingskamer (nr. 316615 HA RK 11-525) is verzoekster (deels) niet-ontvankelijk verklaard, en is het verzoek voor het overige afgewezen.
Overwegingen
1. Aan de orde is in de eerste plaats de vraag of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden waaronder door het bestuursorgaan kan worden ingestemd met een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. Kort samengevat is rechtstreeks beroep bij uitstek aan de orde in geschillen waarin de standpunten van de betrokken partijen over en weer duidelijk zijn, terwijl daarbij niet de objectieve verwachting bestaat dat heroverweging van het primaire besluit door het bestuursorgaan tot een wijziging in die standpunten zal leiden.
Gelet op het verzoek van eiseres en verweerders reactie is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek van eiseres.
2. De rechtbank betrekt bij haar oordeelsvorming de volgende feiten en omstandigheden.
2.1. Eiseres is op 1 februari 2000 in dienst getreden bij getreden bij Rijkswaterstaat, afdeling Rijkswaterstaat Steunpunt Opdrachtgeverschap (RSO) in de functie van Taakveldleider Kosten (salarisschaal 13).
2.2. Eind 2003 bracht eiseres als klokkenluidster misstanden, die zij binnen haar organisatie signaleerde, bij haar leidinggevenden onder de aandacht.
2.3. Ongeveer gelijkertijd, medio 2003/2004, vond er een reorganisatie plaats bij de afdeling RSO, waarbij uiteindelijk het Expertisecentrum Opdrachtgeverschap (ECO) is gevormd. In de nieuwe afdeling ECO is de functie van eiseres van Taakveldleider Kosten niet teruggekeerd. Eiseres is in het daaropvolgende herplaatsingsproces voor alle (vacante) functies bij ECO of elders binnen Rijkswaterstaat waarvoor zij belangstelling heeft aangegeven dan wel waarvoor zij heeft gesolliciteerd, afgewezen.
2.4. Omdat eiseres binnen haar organisatie onvoldoende gehoor trof met betrekking tot de door haar gemelde misstanden, heeft eiseres zich in juli 2006 gewend tot de Commissie integriteit overheid (hierna: CIO). Op 19 maart 2008 heeft de CIO een advies uitgebracht naar aanleiding van de twee meldingen van eiseres over de vermoedens van misstanden binnen de Bouwdienst, thans: Dienst Infrastructuur. De CIO heeft geadviseerd de eerste melding ongegrond en de tweede melding gegrond te verklaren. Geadviseerd is om op korte termijn met eiseres in open en reëel overleg te treden over, naar voorkeur van eiseres, ofwel een passende (mede rekening houdend met opleiding en ervaring) functie binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat dan wel een passende afvloeiingsregeling.
2.5. Vanaf medio mei 2008 zijn eiseres en verweerder in gesprek geweest over passende functies voor eiseres. Eiseres kon zich echter niet vinden in de door verweerder aangeboden functies, omdat de functies niet aansloten bij haar opleiding en ervaring en omdat de inschaling geen verbetering zou zijn voor haar. Over de door eiseres zelf gedane tegenvoorstellen kon evenmin overeenstemming worden bereikt tussen partijen.
2.6. Op 16 maart 2009 heeft verweerder aan eiseres opnieuw een aanbod gedaan ter uitvoering van het advies van de CIO, bestaande uit:
- Plaatsing in de functie van senior adviseur/specialistisch medewerker van Staf DG, afdeling Markt en Inkoop;
- Vergoeding van bij bijlage nader gespecificeerde schade;
- Afhandeling van het CIO-rapport door verzending van een in de bijlage opgenomen rehabilitatiebrief;
- Afhandeling van de agendapunten zoals in de brief is toegelicht;
- Bij het aanvaarden van het aanbod dient eiseres tevens in te stemmen met het intrekken van alle door eiseres ingediende hangende bezwaar- en beroepsprocedures, om te bewerkstelligen dat bij het bereiken van deze eindoplossing van beide zijden een streep onder de procedures gezet zou worden.
2.7. Vanaf 16 maart 2009 hebben partijen over en weer gecorrespondeerd en gesprekken gevoerd over het al dan niet aanvaarden van het aanbod van verweerder, waaronder ook de vergoeding van de kosten van juridische bijstand die eiseres heeft gemaakt.
2.8. Op 11 januari 2010 heeft verweerder zijn voornemen bekend gemaakt om eiseres ontslag te verlenen vanwege verstoorde verhoudingen met toepassing van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR), onder toekenning van een wettelijke uitkering, bovenwettelijke uitkering, schadevergoeding en kosten.
2.9. Op 25 februari 2010 heeft eiseres een brief gestuurd aan verweerder, waarin zij (onder meer het volgende schrijft:
(…) “Aan de hierboven omschreven (organisatie)cultuur kan, mag en wens ik mij niet te conformeren daar het zich niet verhoudt met de ambtelijke en menselijke ethiek, noch de wet. Gezien al het bovenstaande laat Uw ministerie mij geen andere ruimte dan een functie buiten uw ministerie te aanvaarden c.q. een passende afvloeiingsregeling te accepteren en U te verzoeken mijn ontslag te aanvaarden.”. (…)
2.10. Op 19 maart 2010 heeft eiseres verweerder wederom een brief gestuurd. In de brief is onder andere het volgende opgenomen:
(…) “Kort en goed komt de brief er op neer dat ik U meld dat ik gezien de arbeidsomstandigheden op Uw ministerie genoodzaakt ben U te verzoeken mij een passende afvloeiingsregeling aan te bieden en U te verzoeken mijn ontslag te accepteren.”. (…)
2.11. Verweerder heeft op de verzoeken van eiseres gereageerd met het ontslagbesluit van 29 maart 2010. Het ontslag is primair gegrond op artikel 94 ARAR. Aan dit ontslag is een op de voet van artikel 99, tweede lid, ARAR, afvloeiingsregeling verbonden, die eiseres reeds was aangeboden bij het voorgenomen ontslagbesluit van 11 januari 2010 dat gebaseerd was op artikel 99 ARAR. Deze afvloeiingsregeling bestaat uit:
- Een uitkering gelijk aan het voor eiseres geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de Werkloosheidswet en daarnaast (buiten artikel 94 ARAR om);
- Betaling van een bedrag gelijk aan één bruto jaarsalaris, op basis van schaal 14 maximaal met één extra periodiek in de naast, hogere schaal (ruim € 88.000 bruto);
- De kosten, genoemd in de bijlage bij het voornemen van 11 januari 2010 op grond van artikel 99 ARAR;
- Vergoeding van de redelijke kosten die rechtsbijstandhulpverlener Van Meer voor eiseres in het kader van het eerdere voornemen heeft moeten maken.
Subsidiair is het ontslagbesluit gegrond op artikel 99 ARAR. Verweerder heeft vastgesteld dat er sprake is van verstoorde verhoudingen als gevolg van de wijze waarop eiseres zich na het advies van de CIO heeft opgesteld tegenover het departement. Vermeld wordt dat het ontslag niet gegrond is in de meldingen van het vermoeden van misstanden. De meldingen worden beschouwd als datgene wat van een goede ambtenaar verwacht mag worden. Na het aanbod voor plaatsing in de functie van kennis- en verandermanager in april 2009 is het volgens verweerder onmogelijk gebleken in overleg te treden met eiseres over een functie of een passende afvloeiingsregeling. In de opstelling van eiseres heeft verweerder een afwijzing van de functie van kennis- en verandermanager gelezen. Aan het ontslag op grond van artikel 99 ARAR heeft verweerde dezelfde voorzieningen verbonden als hierboven is genoemd bij het ontslag op grond van artikel 94 ARAR. In de schadeloosstelling is de schade gespecificeerd die aan eiseres vergoed zal worden.
2.12. Bij afzonderlijk besluit van 29 maart 2010 heeft verweerder, onder verwijzing naar zijn brief van 16 maart 2009, aan eiseres een schadeloosstelling toegekend. Verweerder heeft hiermee beoogd te voorzien in de vergoeding van de schade die eiseres heeft geleden als gevolg van het handelen van verweerder dat door de CIO als onbehoorlijk is gekwalificeerd. De vergoeding bestaat uit:
1. Salaris
Vergoeding van een fictief nettoverlies aan salaris van € 14.585 (en wettelijke rente) aan salaris (naar schaal 14 (max) met één periodiek extra);
2. Pensioen
Vergoeding van de pensioenpremie over het fictieve netto inkomensverlies, uit te keren op een door eiseres gewenste wijze;
3. Advocaatkosten
Advocaatkosten die eiseres heeft moeten maken van ruim € 75.000,- voor de vergoeding van haar advocaat mr. Pasman, en een bedrag van € 1.963,50 voor een tweetal rekeningen van Van Kleef en Partners;
4. Kosten thuiswerken
Een bedrag van € 5.985,- voor de kosten die eiseres heeft moeten maken voor de voering van haar administratie ter zake van de melding van een vermoeden van een misstand;
Daarnaast wordt een bedrag van € 3.630,24 (bruto) voor het inrichten van een werkplek thuis;
5. Immateriële schade
Een bedrag van € 2.300,- (netto) aan immateriële schade;
6. Overige kosten
Voor overige, niet nader gespecificeerde kosten een bedrag van € 10.000,- (bruto).
2.13. Op 30 maart 2010 heeft eiseres verweerder een brief gestuurd. In deze brief schrijft eiseres (onder meer) het volgende:
“Met betrekking tot bovengenoemde brieven van 25-02-2010 en 19-03-2010. De zinsneden in genoemde brieven, “U te verzoeken mijn ontslag te accepteren….(brief 19-03-2010), “… en U te verzoeken mijn ontslag te aanvaarden…. (brief 25-02-2010) en “…11. Ik verzoek U per 1 april 2010 mijn ontslag te aanvaarden…” dienen als niet geschreven beschouwd te worden. (…) Er blijft derhalve voor mij geen andere keuze open dan te kiezen voor de tweede optie uit het advies van de Commissie Integriteit Overheid, te weten: een passende afvloeiingsregeling. Dit wederom impliceert dat er mij, gezien mijn leeftijd, geen andere keuze overblijft dan een functie buiten Uw ministerie te aanvaarden. Zoals ik in genoemde brieven heb aangegeven wens ik dat mij met ingang van 1 april 2010 een passende afvloeiingsregeling wordt aangeboden.”
3. De rechtbank stelt voorop dat, in aanmerking genomen de uitvoerige aanvullende beroepschriften van eiseres, naar vaste jurisprudentie uit artikel 8:69 en artikel 8:77 van de Awb niet voortvloeit dat de rechter in zijn uitspraak op alle door een belanghebbende aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. De rechtbank zal zich in het hierna volgende dan ook beperken tot de kern van wat door eiseres naar voren is gebracht.
Ten aanzien van het ontslagbesluit (SBR 10/1890)
4. Eiseres heeft kort gezegd aangevoerd dat zij verweerder bij brief van 30 maart 2010 heeft laten weten dat haar brieven van 25 februari en 19 maart 2010 gelezen dienen te worden als (enkel) een verzoek om een passende afvloeiingsregeling en dat de zinsneden waarin het woord ontslag voorkomt als niet geschreven beschouwd dienen te worden.
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres in haar brieven van 25 februari 2010 en 19 maart 2010 verweerder heeft verzocht om haar per 1 april 2010 ontslag te verlenen. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres per 1 april 2010 een betrekking buiten het ministerie heeft aanvaard.
6. In geschil is allereerst of verweerder eiseres mocht houden aan haar ontslagverzoek.
7. Volgens vaste rechtspraak is één van de voorwaarden voor het bestaan van een ontslagverzoek dat het tot een eigen en in vrijheid genomen besluit van de ambtenaar kan worden herleid. Ook dient een werkgever zich ervan te vergewissen dat het verzoek om ontslag een afgewogen beslissing van de ambtenaar is waarbij betrokkene zich ten volle bewust geweest is van zijn (rechts)positie, van de gevolgen van zijn ontslagname en van eventuele alternatieven, en dat hij voldoende gelegenheid heeft gehad om tot een afgewogen beslissing te komen. Aan een dergelijke overeenkomst zijn partijen gebonden op grond van het beginsel van de rechtszekerheid, dat niet alleen voor de overheid maar ook voor de ambtenaar geldt. Dit kan anders zijn indien bijvoorbeeld sprake is van wilsgebreken of indien zich zeer bijzondere omstandigheden voor doen van dusdanige klemmende aard dat onverkorte nakoming niet meer in redelijkheid kan worden gevergd. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 24 juli 2008, LJN: BD9294, en 23 september 2010, LJN: BO0178.
8. De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres aldus dat die brieven, voor zover zij daarbij om ontslag heeft verzocht, zijn geschreven onder dwang van de omstandigheden van een dreigend ontslag en dreigende werkloosheid. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij zich bedreigd voelde door het vooruitzicht om ‘met pek en veren’ buiten de deur gezet te worden en ontslagen te worden op initiatief van verweerder. De brieven van 25 februari en 19 maart 2010 waren eerder bedoeld als een noodkreet, aldus eiseres.
9. De rechtbank overweegt dat noch uit de gedingstukken, noch anderszins is gebleken dat eiseres niet verantwoordelijk gehouden kan worden voor de inhoud van haar brief van 25 februari 2010, waarin zij (onder meer) verweerder verzoekt om haar ontslag te aanvaarden en een passende afvloeiingsregeling aan te bieden.
10. De rechtbank acht hierbij van belang dat eiseres enkele weken later, in haar brief van 19 maart 2010 - waarin zij onder de aandacht brengt dat zij nog geen reactie heeft ontvangen op haar brief van 25 februari - haar verzoek om ontslag per 1 april 2010 heeft herhaald. Voorts acht de rechtbank van belang dat eiseres, zoals zij ter zitting ook heeft bevestigd, per 1 april 2010 een functie elders had aanvaard, welke functie hetzelfde salarisniveau heeft als de functie die zij bij verweerder vervulde. De rechtbank kan er voorts niet aan voorbij gaan dat uit de gedingstukken naar voren komt dat eiseres zich ten tijde van de brief van 25 februari 2010 liet bijstaan door een rechtshulpverlener die haar belangen behartigde. Uit de gedingstukken, noch anderszins is de rechtbank gebleken van enige druk die van de zijde van verweerder op eiseres zou zijn uitgeoefend om haar ontslag in te dienen, of dat eiseres ten tijde hier van belang niet in staat zou zijn geweest haar wil te bepalen. Eiseres heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat onverkorte nakoming niet in redelijkheid kan worden gevergd.
11. Gelet op de feitelijke omstandigheden die aan het (herhaalde) ontslagverzoek vooraf zijn gegaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ervan mocht uitgaan dat aan het verzoek van eiseres een afgewogen beslissing ten grondslag lag.
12. Nu de stellingen van eiseres tegen de primaire ontslaggrond geen doel treffen, komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de subsidiaire ontslaggrond. Omdat zoals ook ter zitting is gebleken eiseres gelet op de voorgeschiedenis veel moeite heeft met deze op artikel 99 ARAR gebaseerde subsidiaire ontslaggrond, merkt de rechtbank nog op dat verweerder ter zitting heeft toegezegd bereid te zijn in samenspraak met eiseres haar personeelsdossier te schonen en eventuele voor eiseres als belastend ervaren stukken daaruit te verwijderen om te voorkomen dat de geschiedenis eiseres blijft achtervolgen.
13. Verweerder heeft het ontslag op grond van artikel 94 ARAR zorgvuldigheidshalve gepaard doen gaan met een op de voet van artikel 99, tweede lid, ARAR gebaseerde afvloeiingsregeling, omdat zij heeft willen voorkomen dat eiseres als gevolg van een ontslag op grond van artikel 94 ARAR, in een slechtere positie zou geraken dan wanneer zij zou zijn ontslagen op grond van artikel 99 ARAR.
14. Met deze extra voorzieningen genoemd in overweging 2.11 heeft verweerder uitdrukking willen geven aan het aandeel dat hij geacht kan worden te hebben gehad in de omstandigheden die tot het ontslag(verzoek) hebben geleid. De rechtbank acht die voorzieningen alles overziende niet onredelijk.
15. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het ontslagbesluit.
Ten aanzien van de schadeloosstelling (SBR 10/2416)
16. Verweerder heeft naast de afvloeiingsregeling het onder 2.12 omschreven schadeloosstellingsbesluit genomen, waarmee verweerder heeft beoogd recht te doen aan de uitkomst van het onderzoek van de CIO en de door eiseres geleden schade te vergoeden. In totaal gaat het om een bedrag van ruim € 225.000,-, bestaande uit € 150.000,- aan schadeloosstelling en het jaarsalaris, en ongeveer € 80.000,- aan gemaakte kosten voor juridische bijstand.
17. Eiseres meent dat zij hiermee tekort is gedaan, omdat zij, zo begrijpt de rechtbank, in de periode nadat zij als klokkenluider is opgetreden door verweerder stelselmatig in haar loopbaan is belemmerd. Zij is van mening dat zij recht heeft op compensatie van het salaris en de bijbehorende pensioenpremieafdracht tot het niveau van schaal 15.8 totdat zij de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. De schadeloosstelling is ook onvoldoende, omdat deze niet alle door haar gemaakte kosten voor rechtsbijstand dekt. Verder verzoekt eiseres in het beroepschrift dat de kosten worden vergoed voor het inschakelen van een schade-expert om de daadwerkelijk door haar geleden schade vast te stellen.
18. Op 6 juli 2010 heeft de Nationale ombudsman een rapport uitgebracht over eiseres’ klacht dat verweerder onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan het advies van de CIO. In het rapport, waarin de klacht gegrond wordt verklaard, komt de ombudsman tot de volgende conclusie:
“Het ministerie heeft het nodige ondernomen om er met verzoekster op een goede manier uit te komen. Het vertrouwen van verzoekster in het ministerie echter was blijkbaar al dermate geschaad dat het een vrijwel onmogelijke opgave bleek om tot uitvoering van het Commissie-advies te komen. Het lijkt erop dat verzoekster het ministerie niet meer het voordeel van de twijfel heeft kunnen geven. Gezien de gebeurtenissen die leidden tot het advies kan het ministerie hiervoor ook, in ieder geval grotendeels, verantwoordelijk worden gehouden. De Nationale ombudsman voegt hieraan toe dat ook de opstelling van verzoekster en haar partner niet heeft bijgedragen aan het vinden van een voor alle partijen bevredigende oplossing. Maar van het ministerie mocht, alle omstandigheden in aanmerking nemend, meer worden verwacht.”
19. Ten aanzien van de grond van eiseres dat niet alle kosten van rechtsbijstand zijn vergoed overweegt de rechtbank dat eiseres ook die (gestelde) kosten niet met behulp van specificaties heeft onderbouwd. De rechtbank merkt hier bij nog op dat verweerder ter zitting heeft toegezegd dat mocht daarvan sprake blijken te zijn, eiseres zich alsnog tot verweerder kan wenden, omdat verweerder heeft beoogd met het schadebesluit alle kosten van rechtsbijstand te vergoeden.
20. De rechtbank overweegt dat eiseres ook overigens haar stelling dat zij niet volledig schadeloos is gesteld door verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt of heeft onderbouwd met bewijsstukken, zoals (salaris)specificaties of declaraties. Naar het oordeel van de rechtbank dient eiseres haar verzoek om (vergoeding van de kosten van) een schade-expert allereerst bij verweerder in te dienen, en ligt daarom thans niet ter beoordeling voor.
21. Eiseres’ standpunt dat wanneer verweerder anders was omgegaan met haar melding van de misstanden, eiseres inmiddels in aanmerking was gebracht voor salarisschaal 15, trede 8, zodat de geboden vergoeding conform schaal 14 (max.) met een extra periodiek niet voldoet, acht de rechtbank te speculatief. Tot het moment dat eiseres de misstanden meldde was geen sprake van concreet uitzicht op een hogere functie met een beter salaris. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat zij tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd een functie zou hebben uitgeoefend op het salarisniveau van schaal 15.8, omdat daarbij tal van andere factoren van belang zijn. Voor zover eiseres promotiekansen zou hebben gemist waarvoor verweerder verantwoordelijk gehouden kan worden, heeft verweerder hiermee voldoende rekening gehouden bij de toekenning van de schadeloosstelling. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres met de door verweerder toegekende schadeloosstelling niet tekort is gedaan.
22. De rechtbank heeft, alles overziende waaronder ook het hierboven genoemde rapport van de Nationale ombudsman, in hetgeen eiseres heeft aangedragen geen concrete aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de schadeloosstelling, bezien in samenhang met de afvloeiingsregeling de rechterlijke toets niet zou kunnen doorstaan.
Conclusie
23. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De rechtbank ziet evenmin termen om een dwangsom te verbinden aan deze uitspraak zoals door eiseres verzocht.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.M. Overbeeke, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2012.
De griffier: De rechter:
mr. G.K. Heger mr. A.M. Overbeeke
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.