Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/280
uitspraak van de meervoudige kamer
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
en
de Minister van Financiën,
verweerders.
Inleiding
Het beroep is gericht tegen het besluit van 14 december 2010, waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de Staatssecretaris van Financiën van 6 april 2010 ongegrond hebben verklaard. Bij laatstgenoemd besluit is onder meer besloten alle met betrekking tot het landgoed “Vinkenrust” genomen gemeenschappelijke beschikkingen in te trekken, het landgoed “Vinkenrust” aan te merken als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de Natuurschoonwet 1928 (Nsw) en het gehele landgoed aan te merken als zijnde niet opengesteld voor het publiek.
Het beroep is behandeld ter zitting van 27 januari 2011, waar eiser is verschenen bij gemachtigden mr. H.A.M. Lamers, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstandverzekeringsmaatschappij N.V. te Amsterdam, en ing. J.P.W.M. Mommers, rentmeester. Namens verweerders zijn verschenen mr. C. Haazen, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, en mevrouw B. Jongbloed, specialist Natuurschoonwet.
Overwegingen
1. Bij besluit van 15 mei 2001 van de Staatssecretaris van LNV en de Staatssecretaris van Financiën is het landgoed “Vinkenrust”, in eigendom van eiser, aangemerkt als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de Nsw. Tevens is besloten het landgoed, onder voorwaarden, met ingang van 19 januari 2000 aan te merken als zijnde opengesteld voor het publiek. Het betreft hier een landgoed van circa 16 hectare, waarvan een groot gedeelte bestaat uit waterwegen.
2. Op 2 december 2007 en 24 november 2008 is namens eiser een verzoek ingediend om rangschikking van in totaal een drietal percelen (4640, 4641 en 5335) van landgoed “Vinkenrust” onder de werking van de Nsw en die percelen als opengesteld voor het publiek aan te merken.
3. Bij besluit van 6 april 2010 heeft de Minister van LNV en de Staatssecretaris van Financiën besloten alle met betrekking tot het landgoed “Vinkenrust” genomen gemeenschappelijke beschikkingen in te trekken, het landgoed “Vinkenrust” aan te merken als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de Nsw en het gehele landgoed aan te merken als zijnde niet opengesteld voor het publiek. Het tegen dat besluit door eiser ingediende bezwaarschrift is bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. In beroep heeft eiser aangevoerd dat het besluit van 14 december 2010 onbevoegd is genomen. Ter zitting van de rechtbank heeft eiser deze beroepsgrond niet langer gehandhaafd, zodat de rechtbank deze verder onbesproken zal laten.
5. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat zijn beroep zich enkel richt tegen de intrekking van de begunstigende beschikking van 15 mei 2001 en niet tegen verweerders besluit om de drie percelen (4640, 4641 en 5335) als niet opengesteld voor het publiek aan te merken. In beroep heeft eiser in dat verband primair aangevoerd dat het voorliggende besluit is voorbereid en genomen in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, nu verweerders bij dat besluit de openstelling voor het publiek van het landgoed “Vinkenrust”, zoals toegestaan in het besluit van 15 mei 2001, hebben ingetrokken zonder dat sprake is van gewijzigd beleid of gewijzigde omstandigheden. Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat, indien geoordeeld moet worden dat verweerders wel bevoegd zijn de begunstigende beschikking van 15 mei 2011 in te trekken, dit slechts mogelijk is indien en nadat de schade van eiser als gevolg van die intrekking is geïnventariseerd, afgewogen en vergoed. Nu verweerders dit hebben nagelaten, is naar de mening van eiser sprake van een onevenwichtige belangenafweging.
6. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Nsw wordt onder landgoed verstaan een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - waaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Nsw, voor zover thans van belang, doet de eigenaar die zijn onroerende zaak aangemerkt wenst te zien als een landgoed, een daartoe strekkend verzoek aan de minister en staatssecretaris dat wordt ingediend bij de minister.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Nsw vindt, indien tot een verkrijging in de zin van de Successiewet 1956 een onroerende zaak behoort, die is aangemerkt als een landgoed - mits aan de in het volgende lid gestelde voorwaarden is voldaan - geen invordering plaats van het verschil tussen het volgens de opgelegde aanslag verschuldigde recht van successie, recht van overgang of recht van schenking en de belasting, welke verschuldigd zou zijn, indien de onroerende zaak wordt gesteld op de helft van de waarde in het economische verkeer, welke op het tijdstip van de verkrijging aan de zaak zou moeten worden toegekend, in geval daarop de last rustte om het gedurende een tijdvak van 25 jaren als zodanig in stand te houden en geen opgaand hout te vellen, dan volgens de regels van normaal bosbeheer noodzakelijk of gebruikelijk is. Voor zover het landgoed overeenkomstig de door de minister en staatssecretaris goedgekeurde regelen voor het publiek is opengesteld, wordt, in afwijking in zoverre van de vorige volzin, de waarde van dat landgoed gesteld op nihil.
Bij de Aanschrijving van 8 februari 1991 hebben de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de Staatssecretaris van Financiën bepaald dat een voor het publiek opengesteld landgoed dient te voldoen aan (onder meer) de volgende voorwaarden:
a. wanneer een landgoed gedeeltelijk is opengesteld vormt het opengestelde gedeelte een aaneengesloten gebied tenminste 5 hectare
b. er zijn voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden die tot het landgoed behoren en die min of meer gelijkmatig over het landgoed zijn verdeeld;
c. de minimumlengte van de onder b bedoelde wegen en paden, die vereist is voor de openstelling van een landgoed, bedraagt 50 meter per hectare bos en 25 meter per hectare overige gronden zoals landbouwgrond en natuurterrein;
d. het landgoed is het gehele jaar dagelijks toegankelijk van zonsopkomst tot zonsondergang;
e. de openstelling is op een voor het publiek duidelijk waarneembare wijze aangegeven door middel van borden, die bij de toegangswegen tot het landgoed zijn geplaatst.
Bij Besluit van 20 december 2007 (“openstelling van Natuurschoonwet-landgoederen”, Stcrt. 2008, 3), welk Besluit een actualisatie is van de hiervoor bedoelde Aanschrijving van 8 februari 1991, hebben de minister en de staatssecretaris bepaald dat een landgoed, voor zover thans van belang, aan de volgende voorwaarden moet voldoen om te kunnen worden aangemerkt als voor het publiek opengesteld:
- het opengestelde gedeelte van het landgoed vormt een aaneengesloten gebied van ten minste 5 ha;
- er zijn voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden die min of meer gelijkmatig over het landgoed zijn verdeeld. Van een min of meer gelijkmatige verdeling is in elk geval geen sprake als wegen en paden voor meer dan de helft van de minimale padlengte aan of langs de rand van het landgoed lopen;
- de hierboven bedoelde wegen en paden moeten een minimale lengte hebben. Hiervoor gelden de volgende normen: 50 meter per hectare bos en 25 meter per hectare overige gronden;
- de openstelling is voor het publiek duidelijk waarneembaar aangegeven met borden, die bij de toegangswegen tot het landgoed zijn geplaatst.
7. Eiser heeft medio 1999/2000 verweerder verzocht om het landgoed “Vinkenrust” aan te merken als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de Nsw en tevens aan te merken als zijnde opengesteld voor publiek. Ter zake van dit verzoek is door zowel Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht als de Belastingdienst positief geadviseerd.
Bij besluit van 15 mei 2001 van de Staatssecretaris van LNV en de Staatssecretaris van Financiën is vervolgens het landgoed “Vinkenrust” aangemerkt als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de Nsw en is tevens besloten het landgoed, onder voorwaarden, met ingang van 19 januari 2000 aan te merken als zijnde opengesteld voor het publiek. Verweerder heeft daarbij overwogen, zo blijkt uit de stukken, dat het hier handelt om een specifiek geval en voorts dat daar waar in de “aanschrijving inzake de openstellingsregels” wordt gesproken over ‘wegen en paden’, in het onderhavige geval ook vaarwegen kan worden gelezen. Het besluit van 15 mei 2001 tot openstelling van het landgoed “Vinkenrust” is daarbij gebaseerd op de Nsw en de Aanschrijving van 8 februari 1991 van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de Staatssecretaris van Financiën.
8. In het thans voorliggende en door eiser bestreden besluit van 14 december 2010 hebben verweerders het besluit van 15 mei 2001 ingetrokken en het landgoed “Vinkenrust” aangemerkt als zijnde niet opengesteld voor publiek. Verweerder heeft dit besluit gebaseerd op de Nsw en het Besluit van 20 december 2007 (“openstelling van Natuurschoonwet-landgoederen”). In het bestreden besluit is overwogen dat door wijziging van het beleid waterwegen niet (langer) worden aangemerkt als wandelpaden, waardoor het landgoed “Vinkenrust” niet meer voldoet aan de voorwaarden die gelden om te kunnen worden aangemerkt als voor het publiek opengesteld. Verweerder heeft ter ondersteuning van zijn standpunt gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 24 november 2010, LJN: BO4850.
9. De rechtbank overweegt dat verweerders met het besluit van 14 december 2010 zijn teruggekomen op hun aanvankelijk, in het besluit van 15 mei 2001 neergelegde, standpunt dat landgoed “Vinkenrust” voldoet aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als zijnde opengesteld voor het publiek. Hoewel verweerders de bevoegdheid niet kan worden ontzegd om ambtshalve terug te komen op een begunstigende beschikking en het aanvankelijk ingenomen standpunt omtrent de openstelling voor het publiek, zullen verweerders daarbij wel deugdelijk moeten motiveren waarom zij van inzicht zijn veranderd en waarom de belangen gemoeid met openstelling thans minder zwaar wegen dan de belangen bij niet openstelling.
10. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 15 mei 2001 tot stand is gekomen na uitvoerig overleg met Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht en de Belastingdienst en dat vervolgens welbewust het standpunt is ingenomen dat het landgoed “Vinkenrust” moet worden aangemerkt als zijnde opengesteld voor publiek. De rechtbank is niet gebleken dat sedertdien de relevante wettelijke bepalingen en het ter zake gevoerde beleid inhoudelijk zijn gewijzigd. Weliswaar is de Aanschrijving van 8 februari 1991 ingetrokken en vervangen door het Besluit van 20 december 2007 (“openstelling van Natuurschoonwet-landgoederen”), doch de voorwaarden die van toepassing zijn om als voor het publiek opengesteld landgoed te kunnen worden aangemerkt, zijn met de inwerkingtreding van het Besluit van 20 december 2007 niet gewijzigd ten opzichte van de Aanschrijving van 8 februari 1991. Dat is door verweerders ook erkend. Ook de relevante feiten en omstandigheden zijn niet gewijzigd. De verhouding land-water binnen het landgoed is niet gewijzigd. Wel heeft eiser in 2007/2008 drie percelen aan het landgoed willen toevoegen en onder de openstelling willen brengen. Het is deze actie van eiser geweest, die heeft geleid tot het thans bestreden besluit. Ter zitting hebben verweerders aangevoerd, dit in afwijking van hetgeen in het bestreden besluit is vermeld, dat er geen sprake is van een beleidswijziging doch van een gewijzigd inzicht van de ambtenaren die namens verweerders zijn betrokken bij de totstandkoming van dat besluit. Nu de intrekking van het begunstigende besluit van 15 mei 1991 enkel is gebaseerd op een gewijzigd inzicht van de betrokken ambtenaren, terwijl wet, beleid en feiten niet zijn gewijzigd, is de rechtbank van oordeel dat aan de deugdelijkheid van de motivering van de besluitvorming extra eisen dienen te worden gesteld.
11. Verweerders hebben ter ondersteuning van hun standpunt verwezen naar de uitspraak van de ABRS van 24 november 2010. Die verwijzing kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot het door verweerders beoogde doel. In tegenstelling tot die zaak, waarin een (eerste) beslissing op een aanvraag tot openstelling ter toetsing voorlag, betreft het hier immers een intrekking van het begunstigende besluit van 15 mei 2001, in welk besluit waterwegen door verweerder bewust zijn aangemerkt als wandelpaden als bedoeld in de Aanschrijving van de Staatssecretaris van LNV van 8 februari 1991.
Verweerders hebben ter zitting van de rechtbank aangevoerd dat voortschrijdend inzicht er toe heeft geleid dat is teruggekomen op het in het besluit van 15 mei 2001 neergelegde standpunt. Nu de wettelijke grondslag, het ter zake gevoerde beleid en de relevante feiten en omstandigheden sedertdien niet zijn gewijzigd, is de rechtbank van oordeel dat verweerders hadden dienen te motiveren waar het gewijzigde inzicht op is gebaseerd, of welke specifieke omstandigheden het verlaten van het eerder ingenomen standpunt rechtvaardigen.
Verweerders hebben betoogd dat hun belang er vooral in is gelegen dat ter zake een eenduidig standpunt wordt ingenomen. Daarmee is echter niet afdoende gemotiveerd om welke reden(en) verweerders van inzicht zijn veranderd en waarom de daarmee gemoeide belangen zwaarder moeten wegen dan het belang van eiser bij continuering van de toegekende openstelling. De rechtbank miskent daarbij niet het belang van verweerders om precedentwerking te voorkomen. De vrees van verweerders op dit punt is echter ongegrond, nu verweerders zelf ter zitting hebben erkend dat er geen andere, gelijke, gevallen bekend zijn waarin om de gehanteerde reden is teruggekomen op een begunstigende beschikking tot openstelling.
Het voorgaande betekent dat verweerders besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd en derhalve in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
12. Vorenstaande betekent niet dat het verweerders niet is toegestaan om terug te komen op een aanvankelijk ingenomen standpunt omtrent de openstelling voor het publiek van het landgoed. Die beslissing moet echter deugdelijk worden gemotiveerd. Een deugdelijke motivering moet gebaseerd zijn op voldoende onderzoek naar de relevante feiten en omstandigheden en belangen, een kenbare afweging van die belangen, terwijl de uitkomst van die belangenafweging niet onevenredig mag zijn in verhouding tot de met het (te nemen) besluit te dienen doelen. Voor dit geval betekent dit dat verweerders de (schadelijke) gevolgen van het voorgenomen besluit voor eiser dienen af te wegen tegen de met de weigering tot openstelling gediende belangen. Indien laatstgenoemde belangen zwaarder moeten wegen zullen verweerders onder ogen moeten zien of de schadelijke gevolgen van de intrekking van dien aard zijn dat compensatie van geleden nadeel moet volgen.
Teneinde inzicht te verkrijgen in de aard en omvang van de betrokken belangen, hadden verweerders voorafgaand aan het intrekkingsbesluit onderzoek moeten doen naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. De rechtbank stelt vast dat verweerders dit hebben nagelaten.
13. Uit de stukken blijkt dat verweerders onderkennen dat eiser mogelijk financieel nadelige gevolgen zal ondervinden van het thans bestreden besluit. Ter zitting hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat het financiële nadeel van eiser, ongeacht de omvang, niet opweegt tegen het belang van verweerders bij een eenduidige uitleg van dit onderdeel van de Nsw. Voorts hebben verweerders opgemerkt dat deze procedure los staat van eventuele schadevergoeding en dat eiser desgewenst een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen bij verweerders, waarop dan zal worden beslist.
De rechtbank is van oordeel dat verweerders ten onrechte de afwikkeling van de schadelijke gevolgen van het intrekkingsbesluit geheel buiten de vereiste belangenafweging hebben gelaten. Zoals hiervoor overwogen hadden verweerders dienen te beoordelen of de voor eiser nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit al dan niet evenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Om dat te kunnen beoordelen dient allereerst goed zicht te bestaan op de nadelige (financiële) gevolgen voor eiser van het besluit. Nu verweerders hebben nagelaten het vereiste inzicht te vergaren, was het voor verweerders ook niet mogelijk om te beoordelen of sprake was van onevenredigheid in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verweerders zullen dit gebrek dienen te herstellen, indien zij willen vasthouden aan het intrekkingsbesluit.
Indien verweerder willen vasthouden aan de beslissing tot (alsnog) niet openstelling van het landgoed, dan zullen verweerders zich tevens moeten uitlaten over het aanbieden van nadeelcompensatie. Verweerders mogen dit aspect niet doorschuiven naar nadere besluitvorming, aangezien zij zich niet onvoorwaardelijk hebben vastgelegd op betaling van nadeelcompensatie naar een onafhankelijke maatstaf (vergelijk de uitspraak van de ABRS van 27 april 2011, LJN: BQ2645).
Gezien het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerders besluit tevens is voorbereid en genomen in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Awb.
14. De rechtbank heeft zich voor de vraag gesteld gezien of de geconstateerde gebreken zich lenen voor herstel via een bestuurlijke lus. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend, gelet op de aard van de gebreken. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en, onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, onder a, van de Awb, verweerders opdragen binnen drie maanden een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is bepaald.
15. Het beroep is gegrond. Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten die eiser voor de behandeling van het beroep heeft moeten maken. Deze proceskosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874,- voor de kosten in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt
€ 437,-).
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit voor zover aangevochten,
- draagt verweerders op om binnen drie maanden na de dag van openbaarmaking van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van deze uitspraak,
- bepaalt dat verweerders het door eiser betaalde griffierecht van € 150,- aan hem dient te vergoeden,
- veroordeelt verweerders in de proceskosten ten bedrage van € 874,-, te betalen aan eiser.
Aldus vastgesteld door mr. A.M. Overbeeke, voorzitter, mr. B.J. van Ettekoven en
mr. J.E. Hoitink, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 11 april 2012.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. A.M. Overbeeke
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.