Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 11/1882 en 11/3963
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2011 in de zaak tussen
[eiser], eiser, en
[eiseres], eiseres, te Utrecht, tezamen eisers, mede ten behoeve van hun minderjarige kind,
[kind eisers],
(gemachtigde: mr. W.G. Fischer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: E. Bruinsma en N. Oepkes).
Procesverloop
Bij besluiten van 5 januari 2011 en 10 januari 2011 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers om maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) dan wel om een bijstandsuitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) afgewezen.
Bij besluit van 19 april 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep betreffende de aanvraag om een bijstandsuitkering is geregistreerd onder nummer SBR 11/1882 en het beroep betreffende de aanvraag om maatschappelijke opvang is geregistreerd onder nummer SBR 11/3963.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2011. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eisers zijn afkomstig uit Turkije. Zij zijn in december 2002 met elkaar in Turkije gehuwd. Eiser is in mei 2003 naar Nederland gekomen en heeft op 25 mei 2003 een asielaanvraag ingediend. Bij besluit van 12 december 2006 is deze aanvraag (inmiddels onherroepelijk) afgewezen. Bij de afwijzing is artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag aan eiser tegengeworpen. Bij het besluit van 12 december 2006 is eiser tevens ongewenst verklaard.
Op 13 mei 2007 is eiseres naar Nederland gekomen. Zij heeft op 6 augustus 2007 een asielaanvraag ingediend. Deze aanvraag is bij (inmiddels onherroepelijk) besluit van 2 december 2008 afgewezen. Uit het huwelijk van eisers is op [2010] een kind, [kind eisers], geboren.
2. Het bestreden besluit gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers om hulp. Eisers hebben een beroep gedaan op de WWB en de Wmo.
3. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
In artikel 11, tweede lid, van de WWB is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.
In artikel 11, derde lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur andere hier te lande woonachtige vreemdelingen dan de in het tweede lid bedoelde voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk kunnen worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie; of
b. indien zij, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, van die wet en zij aan de in die algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden voldoen.
4. Op grond van artikel 16, eerste lid, van de WWB kan het college aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op andere vreemdelingen dan die, bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid.
5. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder maatschappelijke opvang verstaan: het tijdelijk bieden van onderdak, begeleiding, informatie en advies aan personen die, door een of meer problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
6. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wmo kan een vreemdeling voor het verlenen van een individuele voorziening slechts in aanmerking komen indien hij rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw. In afwijking van het eerste lid kunnen in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te noemen gevallen, zo nodig in afwijking van artikel 10 van Pro de Vw, bij of krachtens die maatregel aan te geven categorieën niet-rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, geheel of gedeeltelijk in aanmerking komen voor bij die maatregel aan te geven individuele voorzieningen. Het in aanmerking komen voor een individuele voorziening geeft een vreemdeling geen recht op rechtmatig verblijf.
7. Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Vw kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan van het eerste lid worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
Op grond van het derde lid van dit artikel geeft de toekenning van aanspraken geen recht op rechtmatig verblijf.
8. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Vw zijn de aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft in overeenstemming met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
a. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l;
b. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
c. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder i tot en met k, voor de aanspraken die uitdrukkelijk aan deze vreemdelingen zijn toegekend.
9. Gelet op de omstandigheid dat eiser ongewenst is verklaard en dus geen rechtmatig verblijf kan hebben op grond van artikel 8 van Pro de Vw kan hij niet op grond van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB voor de toepassing van de WWB worden gelijkgesteld met een Nederlander. Ook eiseres heeft geen rechtmatig verblijf hier te lande. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eisers op grond van hun verblijfsrechtelijke positie geen recht hebben op een bijstandsuitkering. Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat eisers op grond van artikel 10, gelezen in samenhang met artikel 11, van de Vw, gelet op hun verblijfsrechtelijke positie, geen recht hebben op maatschappelijke opvang, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo. De rechtbank merkt hierbij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 april 2010 (LJN: BM0956), op dat maatschappelijke opvang als hiervoor bedoeld geen individuele voorziening is en dat artikel 8 van Pro de Wmo in dit geval dan ook niet van toepassing is.
10. Bij de beoordeling van eisers’ beroep dienen naast de nationaalrechtelijke bepalingen ook de door eisers ingeroepen bepalingen van internationaal recht te worden beoordeeld.
11. Eisers hebben aangevoerd dat het uitoefenen van hun gezinsleven slechts in Nederland mogelijk is. Eiser kan niet terug naar Turkije, omdat is vastgesteld dat hij daar een risico loopt op schending van artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiseres hoeft niet weg uit Nederland. Het gezin heeft recht op onderdak, eten en kleding.
12. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat de gezondheid van eisers substantieel wordt bedreigd wanneer zij verstoken blijven van opvang. Met betrekking tot het kind merkt verweerder op dat er gezinsleven bestaat en dat het kind gelet op haar leeftijd, valt onder de categorie kwetsbare personen, die in het bijzonder recht hebben op bescherming van het privé- en gezinsleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM. Verweerder merkt echter op dat het gezinsleven is ontstaan na eisers ongewenstverklaring en na de afwijzing van de asielaanvraag van eiseres. Verder is niet gebleken dat eiseres en het kind niet veilig naar Turkije zouden kunnen terugkeren. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op hem niet de verplichting rust om hulp te bieden, gelet op de niet-legale status van eisers, het her en der verblijven van eisers en het hun ter beschikking staan van een netwerk.
13. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de uitspraken van de CRvB van 22 december 2008 (LJN: BG8789) en 19 april 2010 (LJN: BM0956 en LJN: BM1992), dat het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid aanmerkt als “the very essence” van het EVRM. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Dit artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging in het privéleven te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht op eerbiediging van het privéleven inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen. De CRvB heeft in dit verband gewezen op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008 in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk (LJN: BD6647). Deze overwegingen zijn ook door de voorzieningenrechter van de CRvB gebezigd in de uitspraak van 9 september 2011 (LJN: BT1738) in het geval van een ongewenst verklaarde vreemdeling.
14. In zijn uitspraak van 9 november 2011 (LJN: BU4382) heeft de CRvB overwogen dat ook indien sprake is van een positieve verplichting als bedoeld in rechtsoverweging 13 niettemin de beperkte doelstelling van de WWB in acht dient te worden genomen. De wetgever heeft de categorieën vreemdelingen die door de werking van artikel 11 van Pro de WWB geen recht op bijstand hebben, met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de WWB, uitdrukkelijk ook buiten het bereik van de in artikel 16, eerste lid, van de WWB opgenomen hardheidsclausule gebracht. Met inachtneming van het primaat van de wetgever, en teneinde een door de wetgever ongewenste doorkruising van het vreemdelingenbeleid te voorkomen, is de CRvB tot de conclusie gekomen dat een positieve verplichting ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de WWB, niet met toepassing van de WWB gestalte kan worden gegeven. De rechtbank is in navolging van de CRvB dan ook van oordeel dat verweerder gehouden was de aanvraag om een WWB-uitkering af te wijzen, omdat eisers niet behoren tot de kring der gerechtigden op grond van de WWB.
15. Het beroep met nummer SBR 11/1882 is dan ook ongegrond.
16. De rechtbank ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of de weigering om eisers toe te laten tot de maatschappelijke opvang, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo, blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en eisers particuliere belangen om wel te worden toegelaten.
De rechtbank acht, gelet op de overgelegde verklaring van STIL van 21 november 2011 en de toelichting ter zitting, voldoende aannemelijk gemaakt dat eisers op dit moment verstoken zijn van opvang.
17. Ter zitting heeft verweerder ter discussie gesteld of eisers wel in de gemeente Utrecht verblijven. Nu verweerder dit ter zitting voor het eerst naar voren heeft gebracht en deze afwijzingsgrond, voor zover al zo bedoeld, niet eerder in de procedure aan eisers heeft tegengeworpen, verzet de goede procesorde zich ertegen dat deze grond in de beschouwingen wordt betrokken. De rechtbank gaat er, ook gezien de hiervoor genoemde brief van STIL, waarin sprake is van overnachting in de auto in Tuindorp, Utrecht, vanuit dat eisers in de gemeente Utrecht verblijven.
18. De rechtbank is van oordeel dat uit de (medische) stukken niet blijkt dat de fysieke en psychische gezondheid van eisers substantieel wordt bedreigd wanneer zij verstoken blijven van opvang. Naar het oordeel van de rechtbank behoren eisers, gelet op hun, naar objectief medische maatstaf vastgestelde, gezondheidstoestand, niet tot de categorie van kwetsbare personen, die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan eisers zelf geen beroep op artikel 8 van Pro het EVRM toe en geeft de weigering van verweerder hen toe te laten tot de maatschappelijke opvang blijk van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van eisers om wel toegelaten te worden.
19. Gelet op haar leeftijd behoort het minderjarige kind van eisers wel tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privéleven. Dit betekent dat het onthouden van de gevraagde opvang voor het minderjarige kind tot effect heeft dat haar psychische en fysieke integriteit ernstig wordt bedreigd en dat de ontwikkeling van haar persoon en persoonlijkheid zowel op zichzelf genomen als in haar betrekkingen tot anderen ernstig zal worden geschaad. Nu het minderjarige kind voor haar verzorging volledig afhankelijk is van haar ouders dient op grond van artikel 8 van Pro het EVRM tevens maatschappelijke opvang te worden geboden aan één van de ouders. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 30 mei 2011 (LJN: BQ6438). Het onthouden van opvang aan in ieder geval één van de ouders komt in strijd met de rechtsplicht van verweerder om voor het minderjarige kind in maatschappelijke opvang te voorzien onder eerbiediging van haar recht op familie- en gezinsleven. Gelet op de opvangvoorzieningen die, naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, in de gemeente Utrecht voorhanden zijn ligt het naar het oordeel van de rechtbank voor de hand dat opvang wordt geboden aan eiseres, zodat zij in staat wordt gesteld haar zorg- en opvoedingstaken als ouder te vervullen. Van verweerder kan in redelijkheid niet worden verwacht dat hij extra inspanningen verricht om eiser hiertoe in staat te stellen. Dat eiseres geen rechtmatig verblijf heeft en het land dient te verlaten kan naar het oordeel van de rechtbank aan het vorenstaande niet afdoen. Het gaat in deze zaak niet om de vraag of eiseres en het kind in Nederland mogen verblijven, maar om de vraag hoe het kind, zijnde een kwetsbaar persoon die in het licht van artikel 8 van Pro het EVRM recht heeft op bescherming van haar privéleven, gedurende de in beginsel beperkte periode dat de uitzetting niet wordt geëffectueerd, het beste kan worden opgevangen en of verbreking van het gezinsverband noodzakelijk is. Een scheiding van het kind mag uiteraard niet worden gebruikt als drukmiddel om eiseres te bewegen mee te werken aan haar uitzetting uit Nederland. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Gravenhage van 11 januari 2011 (LJN: BO9924). Naar het oordeel van de rechtbank kan onder voornoemde omstandigheden niet worden volgehouden dat de weigering van de toelating tot de maatschappelijke opvang van eiseres en het kind blijkt geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van eiseres en het kind om wel toegelaten te worden. Het onthouden van opvang aan eiser komt naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM nu het hem niet onmogelijk wordt gemaakt zijn familie- en gezinsleven op enige wijze invulling te geven.
20. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 19 april 2010 (LJN: BM0956) overweegt de rechtbank dat de voor eiseres en het minderjarige kind vereiste opvang eerst in de vorm van maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo dient te worden verleend, indien geen sprake is van een voorliggende voorziening, als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wmo. In dit verband overweegt de rechtbank dat eiseres op grond van artikel 4, tweede lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) geen recht heeft op opvang in de zin van die regeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan er in dit geval voorts niet van uitgegaan worden dat eiseres en het kind, buiten de in de Rva 2005 voorziene gevallen om, in aanmerking kan komen voor opvang van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) op grond van de door de CRvB bedoelde uitleg van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wet COA, nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 26 november 2010 (LJN: BO6348) heeft geoordeeld dat uit de jurisprudentie van het EHRM niet kan worden afgeleid dat voor het COA een algemene verplichting bestaat om aan al dan niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen (en hun kinderen) opvang te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank kan de Wet COA in dit geval dan ook niet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 2 van Pro de Wmo.
21. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres en het minderjarige kind niet de toegang tot de maatschappelijke opvang heeft mogen weigeren.
22. Het beroep met nummer SBR 11/3963 is dan ook gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij het bezwaar gericht tegen de weigering om eiseres en het minderjarige kind toegang te verlenen tot de maatschappelijke opvang, ongegrond heeft verklaard. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij zal bepalen dat aan eiseres en het minderjarige kind maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo wordt verleend.
23. Eisers hebben verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door hen geleden schade. Nu dit verzoek op geen enkele wijze is onderbouwd, wijst de rechtbank dit verzoek af.
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers in de zaak met nummer SBR 11/3963 in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.748,- ( 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 437,-) als kosten voor verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met nummer SBR 11/1882 ongegrond;
- verklaart het beroep met nummer SBR 11/3963 gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 april 2011, voor zover verweerder daarbij het bezwaar gericht tegen de weigering eiseres en het minderjarige kind toegang te verlenen tot de maatschappelijke opvang, ongegrond heeft verklaard;
- herroept het besluit van 5 januari 2011, voor zover het betreft eiseres en het minderjarige kind, bepaalt dat aan eiseres en het minderjarige kind maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo wordt verleend en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 1.748,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. ter Brugge, voorzitter, en mr. M. Stapels-Wolfrat en mr. M.P. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2011.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.