Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/1686
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Dijnselburg Recreatie en Verblijf B.V., gevestigd te Lunteren, eiseres,
gemachtigde: mr. M. van Loon, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder,
gemachtigde: mr. H.R. Snijder en A. Potgieter, beiden werkzaam bij de gemeente Zeist.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 25 augustus 2009, verzonden 27 augustus 2009, heeft verweerder eiseres gelast om binnen twee maanden na de verzending van het besluit het bedrijfsmatig huisvesten van buitenlandse werknemers in chalets / caravans op camping ‘[camping]’, gelegen op de percelen kadastraal bekend als gemeente [gemeente], sectie [sectie], nummers [nummers] (gedeeltelijk), te beëindigen en beëindigd te houden, zulks onder verbeurte van een dwangsom van
€ 50.000,- per week, met een maximum van € 300.000,-. Bij besluit van 13 april 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 7 juli 2011. Namens eiseres zijn verschenen [C] en gemachtigde voornoemd. Namens verweerder zijn verschenen gemachtigden voornoemd. Voorts is verschenen [A], woonachtig op het nabijgelegen perceel [adres] te [woonplaats] en in die hoedanigheid derdebelanghebbende, bijgestaan door mr. J. Bredius, advocaat te Zeist.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
2.2 Eiseres is sinds 8 augustus 2008 eigenaar van camping ‘[camping]’ (hierna: de camping). Op 4 augustus 2008, 24 november 2008 en 12 januari 2009 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen de gemeente en eiseres, vertegenwoordigd door [B]. Uit de verslagen van de twee laatstgenoemde gesprekken blijkt dat [B] de camping, in afwachting van de definitieve ontwikkeling van het gebied, tijdelijk wilde gebruiken voor de huisvesting van Midden- en Oost-Europese seizoensarbeiders. In het gesprek van 12 januari 2009 heeft [B] te kennen gegeven dat hij daartoe huurovereenkomsten heeft gesloten met Otto Work Force B.V (hierna: Otto) en Adecco Personeelsdiensten B.V. (hierna: Adecco).
2.3 Verweerder heeft op 17 februari 2009 besloten om een inventarisatie te laten uitvoeren van de situatie op de camping. Op 15 april 2009 is het rapport ‘Inventarisatie van camping [camping]’ opgesteld. Uit dat rapport blijkt dat medewerkers van verweerder de camping op 25 maart 2009 en 8 april 2009 hebben bezocht. Zij hebben daarbij onder meer geconstateerd dat in de chalets en stacaravans Midden- en Oost-Europese werknemers werden gehuisvest. Tijdens de controle op 8 april 2009 waren 87 werknemers van Adecco en 215 werknemers van Otto op de camping gehuisvest.
2.4 Bij brief van 28 april 2009 heeft verweerder eiseres medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen omdat het gebruik van de camping voor het bedrijfsmatig huisvesten van buitenlandse werknemers in strijd is met het geldende bestemmingsplan ‘Amersfoortseweg en omgeving’ (hierna: het bestemmingsplan). Eiseres is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze op dit voornemen kenbaar te maken. Eiseres heeft daarvan gebruik gemaakt bij brief van 13 mei 2009.
2.5 Bij besluit van 25 augustus 2009 heeft verweerder eiseres gelast binnen twee maanden na de verzending van het besluit het bedrijfsmatig huisvesten van buitenlandse werknemers in chalets / caravans op de camping te beëindigen en beëindigd te houden, zulks onder verbeurte van een dwangsom. In het bestreden besluit van 13 april 2010 heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met uitzondering van de bezwaren van eiseres tegen de toepassing van artikel 7.10 van de Wro en ‘de optiek dat eiseres willens en wetens in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld’. Het onderhavige beroep heeft betrekking op dit besluit. De dwangsom is tot genoemd maximum verbeurd en door eiseres aan verweerder betaald.
2.6 Bij besluit van 31 januari 2011 heeft verweerder eiseres opnieuw een last onder dwangsom opgelegd in verband met dezelfde overtreding. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder eveneens een last onder dwangsom opgelegd aan Otto en Adecco. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraken van 31 maart 2011 (LJN: BP9724, LJN: BP9746 en LJN: BP9734) de verzoeken van eiseres, respectievelijk Otto en Adecco om een voorlopige voorziening tegen deze besluiten te treffen afgewezen.
2.7 Met betrekking tot het recht overweegt de rechtbank als volgt. De gronden waarop de camping is gelegen, hebben op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Recreatie, camping R(c)’.
2.8 Op grond van artikel 2.11, eerste lid, aanhef onder 1, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor recreatie aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding (c) bestemd voor het uitoefenen van activiteiten gericht op verblijfs- en / of dagrecreatie in de vorm van een camping met maximaal 110 jaarplaatsen en maximaal 90 seizoensgebonden toeristische plaatsen.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder 1, van dit artikel is het in ieder geval verboden om een chalet / (sta)caravan of ander kampeermiddel te gebruiken of laten gebruiken voor permanente bewoning.
Op grond van artikel 1.1 van de planvoorschriften wordt onder permanente bewoning verstaan het gebruik van een kampeermiddel of recreatiewoning door een persoon, gezin of andere groep van personen, op een wijze die ingevolge de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens noopt tot inschrijving van de bewoner(s) in de basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Zeist, terwijl deze perso(o)n(en) niet aannemelijk kan/kunnen maken elders over een hoofdverblijf te beschikken.
Op grond van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is het verboden, naast hetgeen daaromtrent is bepaald in de specifieke gebruiksvoorschriften onder de bestemmingen, de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken voor doeleinden in strijd met de in het plan gegeven bestemmingen, één en ander met inachtneming van het gestelde van de beschrijving in hoofdlijnen.
2.9 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres zowel het specifieke gebruiksverbod van artikel 2.11, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften als het algemene gebruiksverbod van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, heeft overtreden.
2.10 Eiseres heeft betoogd dat zij niet heeft gehandeld in strijd met het specifieke gebruiksverbod. Verweerder heeft onvoldoende gegevens overgelegd om vast te stellen of sprake is van permanente bewoning. Dit betekent dat overtreding van artikel 2.11, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften niet is vastgesteld. Ten aanzien van het algemene gebruiksverbod heeft eiseres gesteld dat dit verbod zich slechts richt tot de gebruiker. Eiseres heeft gesteld dat zij niet als overtreder van dit verbod kan worden aangemerkt aangezien zij, als eigenaar van de camping, niet degene is die de camping gebruikt. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2011 heeft eiseres ter zitting betoogd dat de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het bestreden besluit niet van toepassing is, zodat zij ook niet op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb als overtreder van het algemene gebruiksverbod kan worden aangemerkt.
2.11 Ten aanzien van de door verweerder gestelde overtreding van het specifieke gebruiksverbod van artikel 2.11, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften overweegt de rechtbank als volgt.
2.12 Uit de definitie van het begrip permanente bewoning in artikel 1.1 van de planvoorschriften volgt dat sprake is van permanente bewoning indien gebruik wordt gemaakt van een kampeermiddel of recreatiewoning door een persoon, gezin of andere groep van personen op een wijze die ingevolge de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA) noopt tot inschrijving van de bewoner(s) in de basisadministratie persoonsgegevens.
Uit de artikelen 26 en 65 van de Wet GBA volgt dat inschrijving in de GBA verplicht is voor een persoon die naar verwachting gedurende vier van de zes komende maanden in Nederland verblijf zal houden. De ABRvS heeft in haar uitspraak van 6 oktober 2004 (LJN: AR3356) overwogen dat het op de weg van verweerder ligt om de voor het vermoeden dat sprake is van een overtreding van de planvoorschriften vereiste feiten vast te stellen. Dat betekent in dit geval dat het aan verweerder is om aan te tonen dan wel aannemelijk te maken dat met betrekking tot de op de camping gehuisveste seizoensarbeiders wordt voldaan aan genoemde vier-uit-zes eis.
2.13 Verweerder heeft gesteld dat hij aan de hand van controles op 25 maart 2009, 8 april 2009 en 15 juli 2009 en aan de hand van de gesprekken die hij in 2008 en 2009 met eiseres heeft gevoerd, heeft vastgesteld dat sprake is van permanente bewoning. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Zij is van oordeel dat verweerder op basis van de door hem genoemde gegevens niet heeft kunnen vaststellen dat sprake is van permanente bewoning, althans van personen die naar verwachting gedurende vier van de zes komende maanden in Nederland verblijf zullen houden. Zij overweegt daartoe dat verweerder ter zitting heeft erkend dat hij niet in staat is de bewoning te herleiden tot individuele werknemers. Aangezien de verplichting tot inschrijving in de GBA op een individu rust, en niet op een groep personen met een wisselende samenstelling, is aan de hand van de door verweerder overgelegde gegevens niet vast te stellen dat er op de camping personen verbleven die zich in de GBA hadden moeten inschrijven. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat hij, gelet op het feit dat eiseres geen nachtregister bijhield en dat in de contracten met Otto en Adecco is overeengekomen dat de werknemers zich niet in de GBA mochten inschrijven, in dit geval heeft kunnen volstaan met een zaaksgebonden benadering. Uit het bestemmingsplan volgt immers dat het begrip permanente bewoning in dit geval is gekoppeld aan de verplichting tot inschrijving in de GBA voor een (individuele) persoon.
2.14 De rechtbank is gezien het voorgaande van oordeel dat verweerder onvoldoende feiten ten tonele heeft gevoerd om overtreding van het specifieke gebruiksverbod aan het bestreden besluit ten grondslag te kunnen leggen.
2.15 Ten aanzien van de door verweerder gestelde overtreding van het algemene gebruiksverbod van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften overweegt de rechtbank als volgt.
2.16 De rechtbank is met eiseres van oordeel dat uit jurisprudentie van de ABRvS, zie onder meer de uitspraken van 5 maart 2008 (LJN: BC5757) en 20 april 2011 (LJN: BQ1899) blijkt dat in gebruik geven van, in dit geval, chalets en stacaravans zonder een daartoe strekkend verbod niet verboden is. In dit geval richt artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zich niet tevens tot degene die gronden en bouwwerken in gebruik geeft of laat gebruiken op een wijze die in strijd is met de daaraan in het bestemmingsplan gegeven bestemming. Het feit dat eiseres, naar verweerder terecht heeft gesteld, actief bij de huisvesting betrokken is geweest, betekent niet dat zij kan worden aangemerkt als overtreder van het gebruiksverbod van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften.
2.17 Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder overtreding van het algemene gebruiksverbod niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
2.18 Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat niet is komen vast te staan dat eiseres de in het bestreden besluit genoemde voorschriften heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was om terzake handhavend op te treden. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
2.19 De rechtbank ziet zich vervolgens, in het kader van de finale geschilbeslechting, gesteld voor de vraag of het primaire besluit moet worden herroepen. Dat is het geval indien het gebrek in de besluitvorming niet kan worden hersteld. In dat kader is van belang of verweerder het bestreden besluit had kunnen baseren op een andere grondslag. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat, anders dan in het bestreden besluit is overwogen, aan een nieuw te nemen beslissing op bezwaar ten grondslag kan worden gelegd dat eiseres de algemene gebruiksbepaling van artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) heeft overtreden. Verweerder heeft voorts ter zitting gesteld dat eiseres medepleger is en als zodanig overtreder van - in ieder geval - het algemene gebruiksverbod, zodat de last bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar kan worden gehandhaafd.
2.20 Gelet op dit betoog dient in de eerste plaats de vraag te worden beantwoord of artikel 7.10 van de Wro op de onderhavige geschil geschil van toepassing is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in haar uitspraak van 26 november 2008 (LJN: BG5339) overwogen dat artikel 7.10 van de Wro niet van toepassing is op een bestemmingsplan dat onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tot stand is gekomen. Het bestemmingsplan is, dat is tussen partijen niet in geschil, onder de WRO tot stand gekomen. Dit betekent dat artikel 7.10 van de Wro op het onderhavige geschil niet van toepassing is.
2.21 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, dat op 1 juli 2009 als onderdeel van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Awb (Vierde tranche Awb) in werking is getreden, op het onderhavige geschil van toepassing is. De relevantie van deze vraag is dat eiseres, indien dit artikellid van toepassing, net als in de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 31 maart 2011 (LJN: BP9724), kan worden beschouwd als medepleger als bedoeld in dit artikellid. In dat geval zou verweerder eiseres alsnog op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb als overtreder kunnen aanmerken en het bestreden besluit daarop kunnen baseren.
2.22 Het gaat in dit geval om een overtreding die is aangevangen vóór 1 juli 2009 en die ten tijde van het primaire besluit van 25 augustus 2009 voortduurde. Artikel IV van de Vierde tranche Awb luidt als volgt: “Indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor de inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.” De ABRvS heeft in haar uitspraak van 1 juni 2011 (LJN: BQ6826) overwogen dat het in artikel IV neergelegde overgangsrecht ten doel heeft eerbiedigende werking toe te kennen aan het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009, indien op die datum sprake was van een lopend handhavingsproces. Gelet op de tekst van artikel IV, gelezen in verbinding met de memorie van toelichting, is volgens de ABRvS in een geval als het onderhavige ter beantwoording van de vraag wanneer de overtreding plaatsvond bepalend het moment waarop het bestuursorgaan schriftelijk het voornemen om handhavend op te treden aan de vermoedelijke overtreder toezendt, om deze de gelegenheid te bieden daarop zijn zienswijzen kenbaar te maken. Nu het schriftelijke voornemen van verweerder tot handhaving in dit geval dateert van 28 april 2009, waarna het op 29 april 2009 aan eiseres is toegezonden, is de rechtbank van oordeel dat de Awb zoals die gold tot 1 juli 2009 op het onderhavige geschil van toepassing is.
2.23 Het voorgaande brengt met zich dat artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, zoals dat sinds 1 juli 2009 luidt, niet op het onderhavige geschil van toepassing is.
2.24 De rechtbank ziet, gelet op hetgeen onder 2.19 tot en met 2.23 is overwogen, geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen om het bestreden te besluit te baseren op een andere grondslag. De rechtbank komt om die reden niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden van eiseres.
2.25 De rechtbank zal gebruik maken van haar bevoegdheid om, overeenkomstig artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 25 augustus 2009 herroepen.
2.26 Ter voorlichting aan partijen merkt de rechtbank op dat, gelet op hetgeen onder 2.22 is overwogen, ook op het geschil omtrent de invordering van de dwangsommen die ten gevolge van het besluit van 25 augustus 2009, gelezen in samenhang met het besluit van 13 april 2010, zijn verbeurd en betaald de Awb zoals deze gold tot 1 juli 2009 van toepassing is. Uitsluitend de burgerlijke rechter is derhalve bevoegd om kennis te nemen van dit geschil.
2.27 De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres in bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 437,-) als kosten voor verleende rechtsbijstand in beroep en op € 874,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting in bezwaar, waarde per punt € 437,-) voor de proceskosten in bezwaar. Verweerder dient in totaal een bedrag van (€ 874,- + € 874,- =) € 1.748,- aan proceskosten aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het betreden besluit van 13 april 2010;
3.3 herroept het primaire besluit van 25 augustus 2009;
3.4 bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 298,- aan haar vergoedt;
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.748,-, te betalen aan eiseres.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, als voorzitter, en mr. A.M. Overbeeke en mr. E.C. Matiasen, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2011.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.K. van de Poel mr. B.J. van Ettekoven
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.